裁判字號：最高行政法院99年判字第1241號判決
裁判日期：民國99年11月23日
裁判案由：土地變更編定
最高行政法院判決
99年度判字第1241號上訴人明高工程股份有限公司代表人 黃金子 被上訴人南投縣政府代表人 李朝卿 被上訴人內政部營建署城鄉發展分署代表人 洪嘉宏 上列當事人間土地變更編定事件，上訴人對於中華民國98年3月26日臺中高等行政法院97年度訴字第471號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決關於被上訴人南投縣政府部分暨訴訟費用廢棄，發回臺中高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣蔡明高股份有限公司自民國（下同）91年起即備具相關文件，向被上訴人南投縣政府提出南投縣○○鎮○○段268、2
69、270、271、279、280、283、284及285地號（公有土地，下稱系爭土地）等9筆非都市土地變更編定為礦業用地之申請，並取得系爭土地之當時土地管理機關內政部營建署新生地開發局（嗣改制為內政部營建署城鄉發展分署）所出具同意系爭土地變更編定為礦業用地之92年6月6日新開管字第0920002393號同意函，其間歷經被上訴人南投縣政府多次審查並請該公司重新檢討修正後再提出申請。後蔡明高股份有限公司與上訴人於96年9月15日簽定合併契約，約定合併後蔡明高股份有限公司為消滅公司，上訴人為存續公司，並申經經濟部以96年12月10日經授中字第09633189600號函核准公司變更登記在案。上訴人乃於97年2月4日重新備具「興辦事業計畫書（內含系爭土地變更編定為礦業用地同意函等法定書件）」及「公害防治計畫書」等文件，並主張上訴人與「蔡明高股份有限公司」合併，其為合併後之存續公司，向被上訴人提出系爭土地變更編定為礦業用地之申請。經被上訴人南投縣政府審查，因所附前揭92年6月6日系爭土地變更編定為礦業用地同意函之原受文者「蔡明高股份有限公司」已與上訴人合併，並由上訴人為存續公司，則該同意函是否仍有其效力？有所未明，被上訴人南投縣政府乃以97年2月21日府工資字第09700385500號函請被上訴人內政部營建署城鄉發展分署（當時為內政部營建署新生地開發局）釋復。經該局於97年2月27日以新開管字第0970000719號函復被上訴人南投縣政府略以，本局92年6月6日新開管字第0920002393號函同意函，已失其附麗，故建請興辦事業申請人向新土地管理機關重新申請同意文件為宜等語。被上訴人南投縣政府遂於97年3月6日以府工資字第09700481470號函請上訴人向新土地管理機關重新申請同意文件，並檢還上訴人所檢送之興辦事業計畫書及公害防治計畫書。上訴人不服，提起訴願、行政訴訟均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：「蔡明高股份有限公司」與上訴人合併而消滅，則上訴人承受本件循序申辦變更登記為礦業用地，自為法律所許可。又被上訴人內政部營建署新生地開發局雖於93年8月3日將系爭土地移交國有財產局接管，然該局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函之拘束力亦及於國有財產局，且上開同意函核屬授益處分，依行政程序法第123條規定，須符合該條所定各款事由，始由被上訴人依職權為全部或一部之廢止，然本案並未有該條所定各款情事，則被上訴人內政部營建署新生地開發局97年2月27日所述該局92年6月6日之同意函失其附麗等語即非合法，故上開同意函仍有效力。另查財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處97年4月7日臺財產中投一字第0970001725號函說明二所載內容，故被上訴人南投縣政府請上訴人向新土地管理機關重新申請同意文件，自非妥適。而內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函僅係對92年6月6日新開管字第0920002393號同意函之處分事後附以「於南投縣政府闢建砂石車專用道及砂石專用區等完成或不擬闢建前暫停受理」之暫時性停止條件，於函文文義並未有撤銷或廢止其92年6月6日同意函之意旨與效力，是於被上訴人南投縣政府嗣後不擬闢建砂石車專用道及砂石專用區等之停止條件成就後，該局92年10月20日新開管字第0920004782號函暫停受理之內容即失所附麗，故上訴人自仍得該局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函之效力對被上訴人南投縣政府主張「循程序申辦變更編定為礦業用地」，始與「行政行為之內容應明確」相符，若認上訴人須重複就同一標的物同一事由向系爭土地目前之土地管理機關重新申請同意文件，則有違比例原則。又被上訴人內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函「暫停受理」真意若為「廢止」，則本於行政行為若非有正當理由，不得為差別待遇，被上訴人內政部營建署新生地開發局對同區土地尚未完成變更編定為礦業用地土地之申請人亦不得再繼續准予原同意函所稱之「本局同意於興辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地」，被上訴人南投縣政府對同區土地尚未完成變更編定為礦業用地土地申請人亦不得於其尚未向新土地管理機關重新申請同意文件前，即准予完成變更編定為礦業用地，始符合「平等原則」，惟透過土地登記謄本之公示資料查詢可知，被上訴人南投縣政府對同區之他申請人並未有如同本件之不法要求，即曾於96年7月20日以府地用字第09601402280號函○○○區○○○○段溪州子小段000000000地號」變更為礦業用地，此例並非唯一，且相同情形之案件亦非少數，如此未有正當理由，即對上訴人為嚴重之差別待遇，非屬合法妥適之行政行為。再查，被上訴人內政部營建署新生地開發局於作成92年6月6日同意函前，數次通知被上訴人南投縣政府參與，則本於行政程序法第4至10條之法律原則，被上訴人南投縣政府亦當受前開同意函之意旨所拘束。故92年6月6日同意函未失其效力，自得做為申請變更編定之文件，被上訴人請上訴人向系爭土地新管理機關重新申請同意文件，自有違誤等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：(一)南投縣政府：雖上訴人依法可概括承受蔡明高股份有限公司之一切權利義務，惟土地使用同意書是否同意上訴人承接，應由同意書出具者即改制前內政部營建署新生地開發局認定，而該局97年2月27日新開管字第0970000719號函已表示「本局92年6月6日新開管字第0920002393號函同意於興辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地之效力，現已失其附麗」，且該局92年10月20日新開管字第0920004782號函廢止該同意函在案，故上訴人原取得之同意函已失其效力，又無取得現土地管理機關之同意函，不符「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計晝審查作業要點」，應送書件不齊全者，縣（市）政府應予退回。故被上訴人南投縣政府退還興辦事業計畫書並依規定請上訴人向新土地管理機關重新申請同意文件（變更編定使用同意書）並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。(二)內政部營建署城鄉發展分署：依據行政訴訟法第24條定，被上訴人為駁回訴願時之原處分機關，經查，上訴人訴願之原處分機關並非被上訴人內政部營建署城鄉發展分署，上訴人誤列為被告，實無理由，請依行政訴訟法第107條第2項規定裁定駁回。有關上訴人訴稱被上訴人97年2月27日新開管字第0970000719號函乙事，查該函僅係被上訴人內政部營建署城鄉發展分署函復被上訴人南投縣政府之意見函，純屬官署間所為之事實敘述及理由說明，並非對人民之請求所有准駁，不因該項敘述或說明而生法律上之效果，並非訴願法之行政處分，內政部訴願審議委員會亦因上訴人不合法之訴願，於97年6月4日以臺內訴字第0970066043號訴願決定不受理。本項訴願之駁回至上訴人就本案之提起，已超過行政訴訟法第106條2個月起訴法定不變期間，故上訴人之訴，實無理由，且於法不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)有關上訴人以內政部營建署城鄉發展分署為被上訴人部分：提起行政訴訟應以適格當事人始足當之，若當事人不適格，則欠缺權利保護要件，應以判決駁回之。本件上訴人請求撤銷之原處分為南投縣政府97年3月6日府工資字第09700481470號函，訴願決定所稱之原處分機關亦為南投縣政府，即作成行政處分者既為南投縣政府，則上訴人提起行政訴訟爭執之被告應為南投縣政府，而非內政部營建署城鄉發展分署，然上訴人執意並以內政部營建署城鄉發展分署為被告，其當事人顯不適格，揆諸行政訴訟法第24條規定及前揭說明，其訴在法律上顯無理由，自應以判決駁回。(二)有關改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函，是否已失其效力？依改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函內容觀之，該局固已同意蔡明高股份有限公司就系爭土地於興辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地；然內政部營建署城鄉發展分署（改制前內政部營建署新生地開發局）代表於列席內政部97年第32次訴願審議委員會議時，當場提出改制前內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函，並謂前述92年6月6日新開管字第0920002393號同意函，業經該局前述92年10月20日號函廢止在案等語。經核上開92年10月20日函之受文者係為蔡明高股份有限公司，參以內政部營建署城鄉發展分署（改制前內政部營建署新生地開發局）代表前述陳述內容，可知蔡明高股份有限公司就系爭土地申請變更編定為礦業用地乙案，於92年6月6日固取得改制前內政部營建署新生地開發局所核發之同意函，惟該局為配合南投縣政府設立砂石專區等政策，已在事後以92年10月20日新開管字第0920004782號函將蔡明高股份有限公司關於系爭土地申請變更編定為礦業用地案，予以暫停受理。且內政部營建署城鄉發展分署（改制前內政部營建署新生地開發局）代表於列席內政部97年第32次訴願審議委員會議時亦稱：92年10月20日新開管字第0920004782號函會這樣寫『予以暫停受理』，是因為當時並不知道土地會移給國有財產局，且南投縣政府開放申請時，申請人仍會向該局申請」（見訴願卷不可閱卷宗第25頁），故該局所為「予以暫停受理」之真意，實乃廢止該局前述92年6月6日同意函之意思。是改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函即因廢止而失其效力。而本件上訴人所檢附系爭土地變更編定為礦業用地之92年6月6日同意函既經改制前內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函予以廢止而失其效力，則上訴人就本件申請案仍檢附該同意函為依據，即屬所檢送之法定書件有所欠缺，非不得認其法定文件未齊備，被上訴人請上訴人向系爭土地目前之土地管理機關重新申請同意文件，並無違誤。至前述財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處臺財產中投一字第0970001725號函係97年4月7日作成，於原處分作成時，且依該函說明二所載內容觀之，該分處所述基於政府機關政策一貫性之考量，未便就同一標的物同一事由重複出具同意書等語，係以改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日之同意函仍有效存在為前提，上開同意函業已失其效力，已如前所述，且財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處亦不知該同意函已失效，上訴人自難執上開97年4月7日臺財產中投一字第0970001725號函，指摘被上訴人請上訴人向系爭土地目前之土地管理機關重新申請同意文件，有何違誤之處，上訴人此部分之主張，亦非可採。另上訴人○○○區○○○段○○○○段481等地號土地謄本亦經被上訴人核准變更為礦業用地之資料，而主張被上訴人行政行為有差別待遇情事部分，惟此為被上訴人南投縣政府依據申請人提出相關資料而申請，而於96年7月20日才同意其申請，且為另案，自難僅以此而認被上訴人南投縣政府有差別待遇之情事。（三）綜上所述，上訴人所訴，並非可採，本件上訴人告南投縣政府以上訴人就本件申請非都市土地變更編定為礦業用地以作為興辦事業使用一案所提應備具之法定書件（變更編定使用同意書）既有失其效力之情事，而依規定就本案請上訴人向系爭土地目前之土地管理機關重新申請同意文件，並為檢還興辦事業計畫書及公害防治計畫書，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：(一)上訴人就被上訴人內政部營建署城鄉發展分署（當時為內政部營建署新生地開發局）92年10月20日新開管字第0920004782號函文內容觀之，僅有「併請妥為處理」情事，並無「暫停受理」可言。故原審竟捨對上訴人有利之前開明確事證不論，逕採上訴人無從聞問之訴願卷不可閱卷宗第25頁之內容為裁判基礎，復未於判決記明理由，已有判決不備理由之違法。（二）系爭「暫停受理」既仍有繼續受理之可能，縱再為解釋，亦僅能解釋為「暫時停止後續程序之辦理」，在無行政程序法所定之「廢止事由」下，何能於兩造就其真意有爭執時，未從該意思表示所根基之原因事實、經濟目的、一般社會之理性客觀認知、經驗法則及當事人所欲使該意思表示發生之法律效果而為探求，並將誠信原則涵射在內，藉以檢視其解釋結果對兩造之權利義務是否符合公平正義，即率而於所用之辭句業已表示當事人真意，無須別事探求時，反捨所用之辭句而違背法令或有悖於論理法則或經驗法則更為曲解？如此不當之解釋，上訴人自得以之援為上訴第三審之理由。原判決將文義已明之「予以暫停受理」，曲解為真意實乃廢止內政部營建署城鄉發展分署（當時為內政部營建署新生地開發局）前述92年6月6日同意函之意思，該違背論理與經驗之解釋而得心證之理由，復未記明於判決，自屬不適用法規或適用不當，並有不備理由或理由矛盾之缺失，所為之判決當然違背法令。（三）另關於上訴人○○○區○○○段○○○○段000000000地號之他案，與本案所不同者，僅在於他案無公司合併情事。今既已認縱有合併情事，原公司之權利義務概由存續公司承受，即載有原公司名稱之土地同意書對存續公司亦有效力，則何以他案不須重新申請同意書即得完成後續階段之手續，而上訴人卻須受此不合理之差別待遇。若非被上訴人等之疏失，上訴人應同他案一般，早於96年7月20日即已完成所有階段之作業程序，原判決於認事用法自有違誤。（四）核其所為，被上訴人內政部營建署城鄉發展分署（當時為內政部營建署新生地開發局）應為原處分機關之實質當事人， 爰類 推訴願法第13條及行政訴訟法第25條規定，將其列為本案之當事人。若上訴人之此項主張為不妥，而應為當事人或訴訟聲明之更正，因原審未為相關闡明權之行使，亦屬應由法院併同判決更正之事項等語。
六、本院查：㈠上訴無理由部分（即當事人不適格部分）：上訴人以內政部
營建署城鄉發展分署為被告（即被上訴人）部分，按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：駁回訴願時之原處分機關。撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」行政訴訟法第24條定有明文。又提起行政訴訟應以適格當事人始足當之，若當事人不適格，則欠缺權利保護要件，應以判決駁回之。查本件上訴人請求撤銷之原處分為南投縣政府97年3月6日府工資字第09700481470號函，訴願決定所稱之原處分機關亦為南投縣政府，即作成行政處分者既為南投縣政府，則上訴人提起行政訴訟爭執之被告（即被上訴人）自僅為南投縣政府，而非內政部營建署城鄉發展分署，上訴人以內政部營建署城鄉發展分署為被告（即被上訴人），其當事人即不適格，揆諸前開規定及說明，其訴在法律上顯無理由，原判決因而據以判決駁回此部分之訴，自無不合。上訴論旨就此執以指摘原判決違誤，聲明就此部分求為廢棄為無理由，應予駁回。
㈡上訴有理由部分：
⒈按行政處分之廢止，有別於行政處分之撤銷，前者係針對合
法之行政處分所為，後者係針對違法之行政處分而為；後者使該行政處分係溯及失效，前者使該行政處分向將來失其效力，例外始生溯及既往失其效力。惟合法行政處分之廢止，僅得由原處分之行政機關為之。次按「非授予利益之合法行政處分，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。但廢止後仍應為同一內容之處分或依法不得廢止者，不在此限。」、「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：法規准許廢止者。原處分機關保留行政處分之廢止權者。附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。其他為防止或除去對公益之重大危害者。」行政程序法第122條、第123條分別定有明文。是無論授予利益或非授予利益之行政處分，均得由原處分機關依職權為廢止，惟授予利益行政處分之廢止，依上揭法條之規定，須符合一定之法定事由，始得予以廢止，因作成時既屬合法，相對人又因而具有信賴處分之存續利益者，其廢止自應受較嚴格之限制。⒉查系爭原處分主要係以上訴人所提改制前內政部營建署新生
地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函，因內政部營建署新生地開發局97年2月27日新開管字第0970000719號表明上開同意函「已失所附麗」，因而據以函覆上訴人重新申請同意文件，進而否准上訴人本件申請系爭土地變更編定為礦業用地案。是兩造主要爭執改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函，是否如原判決所認定業已廢止而失其效力？而查，上開同意函載明同意蔡明高股份有限公司就系爭土地於興辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地之文字（見原審卷第59頁）。惟該函雖記載「同意蔡明高股份有限公司就系爭土地於興辦事業計畫」之授予利益之旨，然亦附有「經目的事業主管機關核准後循程序申辦變更編定為礦業用地」之停止條件，乃附有停止條件之授予利益之行政處分，亦即該函尚非逕予同意系爭土地變更編定為礦業用地，尚需經目的事業主管機關核准後，始生應予變更編定為礦業用地之結果，並非上訴人提出上開同意函，即生核准系爭土地變更編定為礦業用地之必然結論。於茲，須進一步探討者乃上開改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函是否已因原處分機關廢止而失其效力？對此，原判決以：⑴內政部營建署城鄉發展分署（改制前內政部營建署新生地開發局）代表於列席內政部97年第32次訴願審議委員會議時亦稱：92年10月20日新開管字第0920004782號函會這樣寫「予以暫停受理」，是因為當時並不知道土地會移給國有財產局，且南投縣政府開放申請時，申請人仍會向該局申請」（見訴願卷不可閱卷宗第25頁），故該局所為「予以暫停受理」之真意，實乃廢止該局前述92年6月6日同意函之意思。⑵改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函即因廢止而失其效力，咸認該同意函業已廢止失其效力。惟查：
①內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920
004782號函，主旨：「有關貴公司申請本局經管南投縣○○鎮○○段○○○○號等9筆土地，變更編定為礦業用地一案，請查照。」其說明欄，僅記載：「．．．貴公司申請變更編定為礦業用地一案，本局當依據南投縣政府上開函示，予以暫停受理。」（受文者為南投縣政府，見原審卷第66頁）並無任何廢止上開內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函之文字，亦無與廢止該同意函有關文字之載述。原判決以內政部營建署城鄉發展分署（改制前內政部營建署新生地開發局）代表於列席內政部97年第32次訴願審議委員會議時所稱上開92年10月20日新開管字第0920004782號函「予以暫停受理」之真意，係廢止該局前述92年6月6日同意函之意思等語，似有未予詳究上揭內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函之主旨及說明內容之情形，所稱其說明欄所載「予以暫停受理」，屬廢止上開同意函之意思之載述，似屬無據，則其此部分之認定事實即容有違反論理及經驗法則之違背法令情形。
②再者，上訴人於原審98年1月11日續補理由狀即另提出內
政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號（正本收受者為南投縣政府；副本收受者為蔡明高股份有限公司），該公函主旨：「有關蔡明高公司申請本局經管南投縣○○鎮○○段○○○○號等9筆土地，變更編定為礦業用地一案，請查照。」其說明欄，係記載：「．
．．惟蔡明高股份有限公司之申請案，貴府為用地編定之審核機關，有關該公司申請案與貴府闢建砂石專業區重複部分仍併請妥為處理。」（見原審卷第90頁），與上揭受文者為本件被上訴人南投縣政府之公函對照，並無上述「予以暫停受理」之記載，亦無廢止上開同意函之表達。是何以相同文號之公函，卻有部分不同之內容？何者始為真正，有待釐清。又按「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」行政程序法第124條定有明文。而上開同意函屬授予利益行政處分，前已述及，則其廢止依法亦應於2年內之除斥期間為之。基此，前開內政部營建署新生地開發局97年2月27日新開管字第0970000719號所載上開同意函「已失所附麗」等文字，縱有廢止其上開同意函之意旨，亦因已逾上揭2年時效期間而不生廢止之效力。③從而，原判決僅依憑上開有待進一步查證之證據資料為據
，即認定上開內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函業經廢止，即值商榷。如上開同意函尚未經原處分機關為廢止者，即仍具效力，被上訴人南投縣政府即不得以上訴人未提出主管機關之同意函為理由，退回上訴人之申請案，應進一步為實體審查。又本件上訴人係因申請系爭土地變更編定為礦業用地，經被上訴人南投縣政府以其欠缺同意文件，而通知上訴人向新土地管理機關重新申請同意文件，因而檢還其興辦事業計畫書及公害防治計畫書等文件，等同因欠缺同意文件而予以程序上不受理，是本件為課予義務訴訟。惟上訴人在原審訴之聲明並未一併請求被上訴人南投縣政府受理系爭土地變更編定為礦業用地之申請案，並作成系爭土地准否變更之處分，原審就此未依行政訴訟法第125條規定予以闡明，致上訴人未為適當之聲明，容有未洽。
⒊綜上所述，原判決關於駁回上訴人向被上訴人南投縣政府申
請系爭土地變更編定為礦業用地之申請遭退回部分，似有漏未審酌尚待查證兩造所爭執之上開同意函是否確已經廢止，效力是否仍存在之事實，暨本件課予義務訴訟上訴人未為適當之聲明有待闡明，原處分及訴願決定卻一致認為已經廢止，容有前揭瑕疵於法未合之情形，尚有未洽。上訴論旨執以指摘原判決違誤，聲明求為廢棄，此部分上訴理由雖未全然有理，惟原審因有上揭待查證及闡明事項，本院尚難據為自為判決，仍應認此部分上訴為有理由，爰將原判決此部分廢棄，發回原審另為適法之審理。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年11月23日
最高行政法院第三庭
審判長法官高啟燦
法官姜素娥法官黃合文法官劉介中法官陳鴻斌以上正本證明與原本無異中華民國99年11月24日
書記官王史民