裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第442號判決
裁判日期：民國102年04月01日
裁判案由：返還公法上不當得利
臺北高等行政法院判決
101年度訴字第442號原告國防部代表人 高華柱 （部長）住同上訴訟代理人 徐克銘 律師複代理人 林宥均 律師被告 楊利華 等113人（詳如附表一所示）上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣臺北市「達德一村」（下稱「達德一村」）因臺北市政府教育局為興辦龍門國中，而撥用當時原告暨所屬管○○○區○○段○段○○、○○、○○等地號土地3筆，需拆除原告列管之達德一村眷戶20戶及○○○路散戶43戶，合計63戶。
原告前於民國86年1月間依「國軍老舊眷村改建條例」令頒「國軍老舊眷村改建各項輔（補）助款結報作業要點」，敘明公共設施（含學校用地）列為不可計價土地，原眷戶購宅以房價80%為輔助上限。嗣87年間因考量公共設施若經有償撥用，其與一般土地處分得款無異，從而於87年4月令頒「國軍老舊眷村改建土地處分得款處理作業要點」，將有償撥用之公共設施用地亦列為可計價土地，有償撥用得款可輔助原眷戶購宅，惟以不超過房價為原則。前述龍門國中預定地，經臺北市政府核撥達德一村及○○○路散戶土地有償撥用款計新臺幣（下同）16億餘元，從而原告將此有償撥用款亦將之計入土地得款，以房價100%為輔助上限給付予各該眷戶。嗣後審計部於辦理眷改基金財務收支及決算抽查時，發現達德一村原址土地全數為公共設施用地，經臺北市政府有償撥用為龍門國中校舍用地，惟原告於辦理達德一村遷建時，將上開公共設施用地列為可計價土地，致全額輔助原眷戶全體。案經原告一再申復，審計部遂就本件於96年9月5日以台審部二字第0960003103號函（下稱「96年9月5日函」）請行政院釋復，嗣經行政院秘書長於96年10月11日以院臺防字第0960044356號函覆略以：臺北市政府有償撥用該村原址公共設施用地之價款，自不宜納入輔助購宅款可分配總額計算；否則亦與國軍老舊眷村改建條例施行細則第5條、第17條之規定意旨不合（下稱「96年10月11日函」）。原告基於行政院秘書長96年10月11日函之意旨，於98年12月1日以國政眷服字第0980017345號函被告等人依該函所附之「溢發輔助購宅款繳還說明函」主動繳回溢發之輔助購宅款（下稱「原處分」），惟原處分嗣經行政院於99年5月27日以院臺訴字第0990098048號訴願決定撤銷，原告遂逕行提起本件行政訴訟，請求被告返還公法上不當得利及遲延利息。（本件公文往來明細詳如附表三）
二、本件原告主張：伊係國軍老舊眷村改建條例之主管機關，於88年間辦理達德一村眷戶拆遷補償事宜時，依國軍老舊眷村改建條例規定核給被告等人輔助購宅款，此乃屬公法上具體所為之決定或其他公權力措施，並對外直接發生法律效果之行政行為，當屬一授益行政處分。伊嗣後以原處分通知被告等人於98年12月31日前繳還溢發之輔助款，故伊係屬適格當事人，而被告等人為原眷戶或原眷戶之繼承人，亦屬適格之當事人。又本件龍門國中預定地，經臺北市政府核撥達德一村及○○○路散戶土地有償撥用款計16億餘元，伊於當時將達德一村原址土地列為國有可計價土地，並將該有償撥用款計入土地得款，而核給予各該眷戶以房價100%為輔助上限。
惟嗣後伊發現達德一村原址土地係屬公共設施用地，依國軍老舊眷村改建條例第20條、國軍老舊眷村改建條例施行細則第5條、第17條及法務部96年9月17日法律字第0960035046號函之意旨，辦理改建經有償撥用之土地，須為國有可計價土地即非公共設施用地者，其土地之價款始得循特別預算程序，撥充改建基金作為原眷戶可獲得之輔助購宅款，是上開核給原眷戶之輔助購宅款應僅由眷改基金輔助原眷戶80%房地總價款4億901萬3,239元，而伊未依上開規定列支輔助購宅款，致溢支1億225萬3,310元予原眷戶，自屬違法，被告等人自無法律上受領之原因，且被告等人所受領之輔助購宅款及其繼承人所繼承之權利既為伊所溢撥之輔助購宅款，則伊當係受有財產權之損害，兩者亦具有因果關係。另伊以原處分通知被告等人於98年12月31日繳還溢款，而為被告等人拒絕，是被告等人所應返還之範圍，應包括所受領溢款及自99年1月1日起按週年利率5%計算之利息等語。並聲明：詳如附表一所示。
三、被告則以：被告之答辯及聲明詳如附表二所示。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有審計部96年9月5日函影本、行政院秘書長96年10月11日函影本、原處分影本及訴願決定書影本在卷可稽（本院卷1第13至17、53至55頁），堪認為真正。
五、本院判斷如下：㈠按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之
利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益（司法院釋字第546號解釋意旨參照）。且按「行政訴訟法第10
7條第1項各款係屬廣義之『訴之利益』要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義之『訴之利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障」（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。準此，權利保護必要要件之存在，包括是否誤用訴訟程序致無法達成請求權利保護之目的、原告之損害是否已不存在、原告之請求法律上已無從補救或並無實益等，均為法院進行實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘原告不具權利保護之必要，即應以判決予以駁回。
㈡次按行政機關向人民請求返還公法上不當得利時，如有法律
明確授權之情形下，固得以行政處分命相對人返還。縱欠缺法律之明確授權，如行政機關與相對人係處於權力服從之從屬關係，或給付原係依據行政處分而提供，其後法律上原因消滅，行政機關請求返還此公法上不當得利時，均得以行政處分命相對人返還公法上不當得利，此即德國法上所謂之「反面理論」（ 林錫堯 ，「公法上不當得利法理試探」，收錄於當代公法新論（下），2002年，頁268； 詹鎮榮 ，行政機關之公法上不當得利返還請求權，法學講座第23期，2003年11月，頁61-63； 蕭文生 ，公法上不當得利返還請求權之實現－評最高行政法院92年判字第620號判決，月旦法學雜誌第119期，2005年4月，頁198）。且行政講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，以及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達成其施政目標。而行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示，非行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。又人民對於撤銷授益處分之處分本得提起行政救濟，如又認行政機關得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決岐異之困擾。故行政機關起訴請求返還本件公法上不當得利，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由（100年度高等行政法院法律座談會提案㈧研討結論參照）。經查：
1.原告係國軍老舊眷村改建條例之主管機關，於88年間辦理達德一村眷戶拆遷補償事宜時，依據國軍老舊眷村改建條例第20條及其施行細則第17條等相關規定，核定並發給原眷戶（包括被告或被告之被繼承人）輔助購宅款，乃原告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，並對外直接發生法律效果之單方行政行為，其性質核屬授益行政處分甚明，並為原告所自承在卷（本院卷1第7頁背面至第8頁）。
2.原告嗣於98年12月1日以原處分通知被告等人追繳「達德一村」溢發之輔助購宅款（本院卷1第16至17頁、本院卷
2第65至66、291至292頁），觀諸原處分之內容，係因審計部92年度國軍老舊眷村改建基金財務收支及決算審核時，發現達德一村原址土地全數為公共設施用地，臺北市政府為興建「龍門國中」校舍，向原告有償撥用上開設施用地，惟原告於辦理達德一村遷建時，將上開公共設施用地列為可計價土地，致全額補助原眷戶5億1,126萬6,54
9元，糾正原告應依國軍老舊眷村改建條例第20條及該條例施行細則第17條規定，公共設施用地為不可計價土地，不可提列輔助購宅款予原眷戶，僅能由眷改基金輔助原眷戶80%房地總價4億901萬3,329元，應將溢發輔助購宅款1億225萬3,310元追繳入庫，故命被告等人應依所附「溢發輔助購宅款繳還說明函」催繳金額，於98年12月31日前主動繳匯等情。顯見原告業已於原處分中表明撤銷原所核定及發給原眷戶輔助購宅款之授益行政處分，並以作成行政處分之方式命被告等人返還溢領之輔助購宅款，且載明繳款之期限，是於該下命處分失效前，如被告等人未依限繳回溢領之輔助購宅款，原告即得依行政執行法關於公法上金錢給付義務強制執行之規定，以原處分為執行名義，逕行移送行政執行署各分署強制執行，則揆諸前揭說明，原告殊無提起本件一般給付訴訟之必要。是原告起訴請求被告等人返還溢領之輔助購宅款，欠缺權利保護必要，法律上顯無理由，應予判決駁回。
㈢復按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得
依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第117條、第
127條分別定有明文。又按公法上不當得利，除行政程序法第127條、稅捐稽徵法第28條等特別規定外，尚無統一之不當得利法加以規範。適用之際，除有特別規定者外，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。參諸民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下4要件：1.須為公法關係之爭議。2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係。4.受利益係無法律上原因。經查：
1.原告依國軍老舊眷村改建條例第20條及同條例施行細則第
18、19條核定並發給原眷戶輔助購宅款，性質上既屬授益性行政處分，若輔助購宅款有誤發之違法情事，則原告自應於撤銷誤發部分之違法行政處分後，始發生該受領輔助購宅款者因此有無法律上原因受利益之公法上不當得利情事（最高行政法院100年度判字第34號判決參照）。是原告請求被告返還溢領輔助購宅款之不當得利，其前提即在於原告是否已合法撤銷違法輔助購宅款之核定，使被告原受領之法律上原因嗣後失其存在。
2.本件原告雖主張已依法撤銷系爭輔助購宅款之核定云云，惟按「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」為行政程序法第121條第1項所明定。是違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關固得依職權予以撤銷，然基於法律秩序之安定，有撤銷權限之原處分機關行使此項撤銷權限，亦有時間之限制，即依行政程序法第121條第1項規定，自原處分機關「知有撤銷原因時起2年內為之」。而被告楊利華、 何新政 、 何修政 、 何愛玲 、 何經政 等人因不服原處分，向行政院提起訴願，經行政院99年5月27日院臺訴字第0990098048號訴願決定，以原告於收受行政院秘書長96年10月11日函時（即96年10月12日，見本院卷1第15頁左上角原告收文戳）既已確知對達德一村原眷戶有撤銷違法處分之原因，迄98年12月1日始以原處分撤銷原核定溢發輔助購宅款之授益行政處分，並函請被告等人繳回溢領之輔助購宅款，顯已逾越2年除斥期間，原告依法不得再行使撤銷權，而將原處分予以撤銷在案（下稱「系爭訴願決定」，本院卷1第53至55頁）。
3.又原處分經系爭訴願決定予以撤銷後，原告迄未作成另一新處分撤銷原核定溢發輔助購宅款之授益行政處分（至原告起訴狀第5頁第3行以下雖敘及「原告嗣後於100年5月5日以國政眷服字第0980017345號函，函知被告等溢撥購宅輔助款之違法授益行政處分已撤銷」等語中之「100年5月5日」顯屬誤植，應為「98年12月1日」等情，業據原告具狀陳明在卷，本院卷3第158頁），則原告先前核發原眷戶輔助購宅款之授益處分迄今仍屬有效存在。是被告等人受領系爭輔助購宅款，迄今仍有法律上原因（即原核發原眷戶輔助購宅款之授益處分），而非屬無法律上之原因而受有利益，自不構成公法上不當得利。從而，依原告所主張之事實，原告請求被告等人返還溢領之系爭輔助購宅款，法律上顯無理由，亦應予駁回。
㈣綜上所述，原告既得以作成下命行政處分之方式命被告等人
返還溢發之輔助購宅款，並於被告等人拒絕履行時，再依行政執行法關於公法上金錢給付義務強制執行之規定，移送行政執行處強制執行，殊無提起本件一般給付訴訟之必要。是原告起訴請求被告等人返還溢領之輔助購宅款，欠缺權利保護必要，法律上顯無理由。且原處分業經系爭訴願決定予以撤銷，原告原核發予原眷戶輔助購宅款之授益行政處分即仍有效存在，被告等人並非無法律上原因而受有利益，原告自不得以被告等人受有利益係無法律上原因而請求被告等人返還公法上不當得利。從而，原告提起本件一般給付訴訟，法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
六、本件判決基礎已臻明確，原告其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年4月1日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官黃桂興法官張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年4月1日
書記官陳可欣