裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第5099號判決
裁判日期：民國93年10月21日
裁判案由：工商登記
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第五○九九號
原告甲○○訴訟代理人 韓邦財 律師
謝清昕 律師被告桃園縣政府代表人乙○○縣長）訴訟代理人 姜志俊 律師右當事人間因工商登記事件，原告不服經濟部中華民國九十二年九月十五日經訴字第○九二○六二二○○五○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告前於九十二年二月十一日檢具相關文件，向被告申請營利事業設立登記，於桃園縣中壢市○○街○○○號三樓之一、二、四、六開設「歡樂星球電子遊戲場」，經被告審查，於同日在被告營利事業登記案件聯合作業審核表上簽註「九十一年八月七日府建登字第○九一○一六八四二九號公告函，暫緩受理申請電子遊戲場業營利事業登記有關事項」之意見，並為退件之處分。原告不服，訴經經濟部以九十二年四月十日經訴字第○九二○六二○八八二○號訴願決定書為原處分撤銷之決定，並責由被告於收受訴願決定書後三個月內另為適法之處分。被告遂於同年四月十六日以府建登字第○九二○○七九○二一號函，通知原告檢附有關文件，向被告重新申請電子遊戲場業營利事業登記事宜。原告旋於九十二年五月二十六日檢具申請書件向被告提出申請，經被告審查，於同日在被告營利事業登記案件聯合作業審核表上簽註「依九十一年十月二十八日府城都字第○九一○二三六五○六號函，應距高中、職、國中、小學、醫院等六○○公尺以上」之意見，而駁回原告之申請，申請書件並由原告攜回，原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應核發原告所申請之「歡樂星球電子遊戲場營利事業登記證」。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告九十一年十月二十八日府城都字第○九一○二三六五○六號公告電子遊戲場業營業場登記應距離高中、職校及國民中、小學、醫院等六○○公尺以上，是否有違反電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定及不當連結都市計畫法台灣省施行細則？㈠原告主張之理由：
⒈原告所請求者為行政處分：
按電子遊戲場業管理條例第十條第一項前段規定「經營電子遊戲場業，應依公司法或商業登記法辦理公司或商業登記；……。」，同條例第十五條規定「未依本條例規定辦理營利事業登記者，不得經營電子遊戲場業。」，是故欲經營電子遊戲場業者，應依前開規定辦妥營利事業登記。而被告依本條例第二條及商業登記法第六條之規定，既為電子遊戲場業之主管機關，又係縣內商業登記之主管機關，經其許可後所核發系爭之「電子遊戲場業營利事業登記證」，產生對相對人解除禁止，回復經營電子遊戲場之具體法律關係，審其本質，屬行政程序法第九十二條第一項之「行政處分」，且為學說上所稱之「授益處分」。可見本件原告所請求核發系爭之「歡樂星球電子遊戲場營利事業登記證」，其性質係得以行使電子遊戲場經營權之授益性行政處分，洵為無誤。
⒉原告已向行政機關提出申請：
依行政訴訟法第五條第二項之規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，得提起請求該機關應為特定內容之行政處分之訴訟。所謂依法申請者，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，具體而言，即有請求行政機關作成授益處分之法律上依據。電子遊戲場業管理條例第十條第一項及第十五條規定即規定人民有此一法律上請求權。次查，原告未取得系爭「歡樂星球電子遊戲場營利事業登記證」，曾於九十年十一月間提出使用用途變更申請，並且於同年十一月二十九日獲得桃縣工使管字第一五五三號桃園縣政府工務局簡便行文表，其主旨二、部分准將中壢市○○路○○號三樓第三層部分用途同意為遊藝場使用，足證原告已提出申請在案，被告自應核發營利事業登記證。
⒊被告駁回原告之請求：
⑴被告九十二年二月十一日在其營利事業登記案件聯合作業審核表上簽註「
九十一年八月七日府建登字第○九一○一六八四二九號公告函，暫緩受理申請電子遊戲場業營利事業登記有關事項」之意見，並為退件之處分，使原告向被告所請求者未獲滿足。查被告係以前開公告函為作成駁回處分之法規依據，惟於原告九十年十一月間提出申請時，前開公告函尚未存在，系爭原駁回處分竟適用之，對原告之信賴利益有重大損害，其違法性甚明，此有司法院釋字第五二五號之見解得資參照。
⑵對於人民權利之限制，應以法律或有法律授權之命令為之，倘授權以命令
為之者，授權之目的、範圍及內容必須具體明確，此即司法院釋憲實務一再宣示之「授權明確性原則」。本件被告駁回原告申請之法規係一行政命令，其內容為「電子遊戲場應距高中、職、國中、小學、醫院等六○○公尺以上」。惟按電子遊戲場業管理條例第九條規定「電子遊戲場應距高中、職、國中、小學、醫院等五○公尺以上。前向距離以二建築基地境界線最近二點作直線測量。」，對於電子遊戲場距離之限制，非僅設有明文規定，更未授權地方政府得就電子遊戲場距離之限制，發布行政命令為補充規範。所謂「授權之目的、範圍及內容必須具體明確」，縱採釋字第三九四號所揭示「應依法律整體解釋」之見解，亦無從解為母法有授權地方政府得就電子遊戲場距離設定較為嚴格限制之意旨。查現行電子遊戲場業管理條例立法過程中，立法院委員會於草案中曾通過第十一條第三項「直轄市、縣（市）主管機關對於第一項之申請，得經直轄市、縣（市）民意機關同意後，就其營業級別種類、所在區位加以限制。」之規定，然前開條文於院會二讀中被刪除，故現行法已無此一規定。因此母法顯無將電子遊戲場距離之限制，授權由地方政府為補充規定之意旨存在。故本件被告以其所發布之行政命令為依據，要求「電子遊戲場應距高中、職、國中、小學、醫院等六○○公尺以上」，增加母法所無之限制，其拒絕原告之申請，顯然違反法律保留原則及授權明確性原則。
⒋原告之權利因駁回處分受有損害：
被告至今對於原告依法申請核發系爭「歡樂星球電子遊戲場營利事業登記證」之請求，所為之否准處分，致使原告未能經營該電子遊戲場，就原告受憲法所保障之工作權產生不利益之法效，原告之基本權利受損一事，已甚明確，自有權利保護之必要。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「電子遊戲場業管理條例」第八條第一款規定：「電子遊戲場申請設立時
，其營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定」，又依「都市計畫法臺灣省施行細則」第十七條第一項規定，商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用。被告基於縣民之反映、治安及社會秩序之考量，援引上開法規，於九十一年十月二十八日以府城都字第○九一○二三六五○六號公告電子遊戲場營業場所應距離高中，職校及國民中、小學、醫院等六○○公尺以上。而電子遊戲場管理條例第九條有關營業場所距離之限制規定係屬全國性最低標準之規範，因此被告公告依前揭法律授權訂定較高標準作為規範並無違法之處，且此規範業經經濟部訴願會九十年十二月三日第八十二次會議陳明在案，且本件為經濟部訴願決定維持原處分。
⒉被告於九十一年八月七日府建登字第○九一○一六八四二九號公告「暫緩受
理電子遊戲場業營利事業登記有關事項」，被告依前項公告規定，暫緩受理桃園縣電子遊戲場業者之申請設立，係依法令辦理，且該公告業於九十二年五月十二日以府建登字第○九二○一○○八九八號函公告撤銷，被告重新受理電子遊戲場業之申請營利事業設立登記，惟須符合前述九十一年十月二十八日府城都字第○九一○二三六五○六號公告規定。依都市計畫法之有關規定公告，係有法律授權依據，且與電子遊戲場業管理條例第九條規定尚無抵觸，應屬合法有效，自有拘束之效力。
⒊綜上所述，本申請案不符相關法令之規定，於審查表註記表示，並無違反作為義務。是以，原告主張為無理由。
理由
一、按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。」為電子遊戲場業管理條例第八條第一款所明定；而「電子遊戲場業於申請營利事業登記、遷址或增加電子遊戲場業營業項目登記時，除應依相關法令辦理外，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發營利事業登記證及營業級別證，並辦理下列事項之登記：一、……。」復為同條例第十一條第一項所明定。次按「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」及「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用……，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第六條及第三十九條亦定有明文。又按「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：一、……九、其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」復為都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款所明定。
二、本件原告申請電子遊戲場業營利事業設立登記事件乙案，經被告審查，於九十二年五月二十六日在其營利事業登記案件聯合作業審核表上簽註「依九十一年十月二十八日府城都字第○九一○二三六五○六號函，應距高中、職、國中、小學、醫院等六○○公尺以上。」之意見後，申請書件即由原告攜回之處分。原告不服，訴稱電子遊戲場業管理條例已對電子遊戲場業相關設立條件及管理事項納入規範，如第九條明定電子遊戲場應距離高中、職校及國民中、小學、醫院五十公尺以上。在該條例未經修正授權地方制定自治法規前，本項距離限制尚不得任由地方主管機關予以擴大適用。本件被告九十一年十月二十八日公告所為電子遊戲場距離之限制，係依據都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款之規定，非屬經公布施行之法律或法律具體授權之自治法規，嚴重侵害人民之工作權及財產權云云。因此，本件應審究者，為該公告是否有違反電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定及不當連結都市計畫法台灣省施行細則？查：
㈠按電子遊戲場業管理條例第九條第一項規定：「電子遊戲場之營業場所，應距
離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上」，參考立法當時之所以為上開規定，主要為尊重地方自治精神，考量各地區民情風俗不一，因此賦予直轄市、縣（市）主管機關對於電子遊戲場業之申請，如認有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞時，得就其營業級別種類、登記家數及營業區域予以限制（立法院第四屆第二會期第十七次會議紀錄參照）。足見上開規定為最低規範，直轄市、縣（市）主管機關對於電子遊戲場業之申請，仍有裁量之餘地。因此，被告衡酌該縣境內電子遊戲場之經營型態，設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，於九十一年十月二十八日，以府城都字第○九一○二三六五○六號函公告，該縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校及醫院六○○公尺以上，為被告本於行政權作用所為之裁量行為，並未逾越電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定，原告上開主張不足採信。
㈡按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都
市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」電子遊戲場業管理條例第八條第一款定有明文，足見申請設立電子遊戲場業須符合「土地使用分區管制」之規定，又「土地使用分區管制」係屬於「都市計畫」範疇，而「都市計畫」又屬縣（市）政府之自治事項（地方制度法第十九條參照），而「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。
」及「對於都市計畫各使用區……之使用，省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第六條及第三十九條亦有明文。都市計畫法台灣省施行細則第十七條第一項第九款亦規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用：一、……九、其他經由縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」，因此，於被告轄區申請設立電子遊戲場者，須符合被告所為之「土地使用分區管制」，係屬當然，足見該公告依電子遊戲場業管理條例及都市計畫法台灣省施行細則之規定為之，並無不合，原告主張都市計畫法並未授權台灣省政府再將訂定限制人民權利之法規命令之權限，再行委任與次級政府，被告據以發布上開公告，非屬正當，且該公告增加母法所無之限制，違反法律保留原則及授權明確性原則云云，均尚非可採。
三、從而，原告於桃園縣中壢市○○街○○○號三樓之一、二、四、六開設「歡樂星球電子遊戲場」，向被告申請電子遊戲場業營利事業登記事宜，被告認原告申請之地點未符合被告九十一年十月二十八日府城都字第○九一○二三六五○六號公告「應距高中、職、國中、小學、醫院等六○○公尺以上」之規定，而檢還原告之申請書件，其所為實質否准原告申請設立登記之處分，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十三年十月二十一日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官鄭忠仁
法官林育如法官侯東昇右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年十月二十一日
書記官蕭純純