裁判字號：最高行政法院95年判字第927號判決
裁判日期：民國95年06月22日
裁判案由：礦業法
最高行政法院判決
95年度判字第00927號上訴人亞洲水泥股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 陳長文 律師
劉定基 律師 楊曉邦 律師被上訴人經濟部代表人乙○○上列當事人間因礦業法事件，上訴人不服中華民國94年1月27日臺北高等行政法院92年度訴字第4674號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人以其領有礦區位於新竹縣關西鎮赤柯山東方及六畜溝西方地方之台濟採字第4706號石灰石礦採礦執照，有效期限至92年4月22日屆滿，於92年3月7日申請展限。案經被上訴人經濟部92年4月22日經授務字第09220110620號函復以本件礦業權之礦區既經該部86年12月11日經（八六）礦字第86037751號函指定為石灰石國家保留區，所請採礦權展限，應予不准。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：依據當時礦業法相關條文之文義、體系解釋及現行礦業法修正理由之規定，礦業法第35條之1及第21條第1項第6款之規定與申請展限所得審查之實體事由「均無關」，且根本「不得」作為本件否准處分之依據。按被上訴人依據礦業法第9條之授權所為之裁量，仍受該條規定「有『保存』或『調節供求』必要」要件之限制與拘束，惟查截至目前為止，我國石灰石礦之總體蘊藏量仍不虞匱乏，被上訴人對此一事實，並不否認；甚且，被上訴人於準備期日亦承認，其於86年作成上開二行政命令前，根本未進行相關地質調查，確認我國石灰石之蘊藏量，即逕行認定臺灣地區之石灰石礦有加以保存之必要，且僅指定「西部地區」為國家保留區加以禁採。被上訴人不僅業已逾越裁量授權之範圍，依行政程序法第10條之規定，亦應認為違反禁止恣意原則。其次，被上訴人係「先」作出「臺灣西部石灰石礦業權不再核准展延」之結論，「再」尋找相關法令之依據。行政機關此種本末倒置、違法濫權，顯與礦業法第9條之立法意旨相違。至被上訴人於本件訴訟程序另提出「水土資源保育、區域發展、礦害防患」等事項，作為系爭二公告（法規命令）合法性之基礎。惟此與系爭公告作成時礦業法第9條授權被上訴人裁量之依據有關，被上訴人逾越當時礦業法授權裁量之目的，違法裁量實至為灼然；被上訴人系爭裁量決定，顯然亦非達成「水土資源保育、礦害防患」等行政目的之各項手段中，對業者權益侵害最小者，故系爭二公告實亦有違反「比例原則」之違法。為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定並命被上訴人應作成准許上訴人就其所領台濟採字第4706號石灰石礦業權展限20年之行政處分等語。
三、被上訴人則以：「水泥工業長期發展方案」於75年5月間經行政院核定實施，復於84年6月7日修正公布規定：已設定礦業權之石灰石礦區除壽山礦區外，得依礦業法規定准予繼續展延至民國86年。並規定此方案於民國86年由經濟部衡量國內水泥供需情勢檢討修訂。嗣經本部檢討認為因應台灣西部水土資源保育、區域發展、礦害防患等現實需求，由本部報准行政院指定為石灰石國家保留區，同時函請前臺灣省政府建設廳辦理公告。前項石灰石國家保留區指定公告時，即已考量保留區內已設定之礦業權對於公權力行使結果所產生之合理信賴，於保留區劃定公告時即一併公告「國家保留區內石灰石礦業權期滿前繼續有效，礦業權期滿後不予展限」之規定，即係考量保留區內已設定礦業權者對於公權力行使結果產生之合理信賴所為，況且上訴人前領之礦業權並非在有效期限內被撤銷或被廢止，自無信賴保護利益損失補償問題。被上訴人依礦業法第16條第1項及第9條第1項規定，否准上訴人申請礦業權展限，並無不合等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按憲法第143條第2項、礦業法第1條、第9條第1項及第10款規定，主管機關對於報准行政院指定之礦種，本有指定區域作為國家保留區之裁量權。經查被上訴人基於區域發展，考量西部地區水土資源保育、礦害防患等，認有保存臺灣西部地區石灰石礦之需要，乃報經行政院86年12月4日經（86）礦字第86038284號函指定「石灰石」為得指定區域作為國家保留區之礦，並以86年12月11日經（86）礦字第86037751號函指定臺灣省新竹縣、嘉義縣、臺南縣、高雄縣及屏東縣轄區域內「石灰石」國家保留區計9區，交由臺灣省政府建設廳依行為時礦業法施行細則第13條第1項規定，以86年12月23日86建礦字第034413號公告：「一、國家保留區範圍內，石灰石礦礦業申請案，不予受理。二、國家保留區範圍內石灰石礦，礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限。」，核與礦業法第9條第1項第10款之規定並無違背。被上訴人以上訴人原領台濟採字第4706號石灰石礦業權之礦區位於被上訴人上開86年12月11日經（86）礦字第86037751號函指定之石灰石國家保留區，事實明確，且前臺灣省建設廳86年12月23日
（86）建礦字第03441號公告之公告事項二已敘明國家保留區範圍內石灰石礦，礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限，是上訴人所領礦業權期滿後提出展限礦業權申請，被上訴人予以否准，洵屬有據。次查，礦業權展限之審核，固應參酌礦業法第19條及第21條規定，上開條文縱未明定應審查申請展限之礦區是否位於國家保留區，惟同法第9條第1項，已明定經指定為國家保留區內之其他由經濟部報准行政院指定之礦「禁止探採」；而原處分駁回上訴人申請展限，主要依據與理由係礦業法第9條第1項第10款之規定及被上訴人86年12月11日經（86）礦字第86037751號函；依上揭說明，原處分據以否准上訴人申請礦業權展延，並非無據。雖原處分贅引礦業法第21條第1項第6款之規定；惟此無礙被上訴人否准上訴人申請展限案所依據之實體法上依據與理由，此與原處分適用法規顯有違誤之情有間。又採礦權展限申請縱符合同法第35條之3之查核要件；惟此與申請案有無違反同法第9條第1項之規定無涉，要難以申請展限符合同法第35條之3之要件，即謂被上訴人不得援用同法第9條規定予以審核，而應一律准許採礦權展限之申請。再查，依礦業法第9條第1項規定，足見立法制定此條文時，除列舉被上訴人認為有保存或調節供求必要時得指定區域作為國家保留區之礦種外，為免因時、空變遷，掛一漏萬，亦於同條文第10款概括規定，經由被上訴人報准行政院指定之礦種，亦得指定區域作為國家保留區，禁止探採；且此項指定，不限於未經探勘發現新礦床之區域，已經開採之礦床區域，仍得因情勢需要而為國家保留區之指定；又所謂礦藏之保存並非以「礦源即將枯竭」，為唯一必然之因素；為考量資源整體利用，如有「水土資源保育、區域發展、礦害防患」等事項，亦可為認有保存礦藏之必要因素。其次，被上訴人考量臺灣西部地區石灰石礦區，均係以露天之方式開採礦石，經長期間之開採造成廣大裸露面，雖非全然枯竭，但有不足之情況，必需給與適當期間之保育，方不致發生土石流、山坡地崩塌等水土保持及礦害之情事，故遇有必需進行「水土資源保育或礦害防患」之情事，自得依法報經行政院指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採，以達保育之目的並維人民生命財產安全；而臺灣東部地區石灰石礦源豐富，且大部分尚未進行開發，為促進水泥工業東移，將臺灣西部地區石灰石礦依法報經行政院指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採以平衡區域發展並保存臺灣西地區剩餘之礦藏，以因應未來之需，亦為調節供求之必要措施。是被上訴人基於西部地區水土資源保育、區域發展、礦害防患等實際需求，認為臺灣西部地區石灰石礦有保存之需要，依據上述礦業法第9條第1項第10款規定報准行政院86年12月4日經（86）礦字00000000號函將臺灣西部地區石灰石礦，指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採並公告之，並無逾越或濫用法律之授權；亦未違反行政法上「合義務裁量」或禁止恣意及比例原則，上訴人上揭主張，尚難採據。末查礦業權設定有其期限，於期限屆滿後，固得申請展限，惟尚需礦業主管機關依據礦業法及相關規定斟酌而為准駁之處分，礦業權人自應事先作風險之評估；況上訴人所領礦業權礦區既經被上訴人86年12月11日指定為石灰石國家保留區，並經前臺灣省建設廳於86年12月23日公告敘明礦業權期滿後不予展限，上訴人自得於礦業權期滿前採取相當之因應措施；本件亦非於原礦業權期滿前突遭禁止探採或撤銷、廢止上訴人之採礦權，自無信賴保護之問題等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：依據當時礦業法相關條文之文義、體系解釋及現行礦業法修正理由之規定，礦業法第35條之1及第21條第1項第6款之規定，與申請展限所得審查之實體事由均無關，且不得作為本件否准處分之依據，原審未予糾正，適用法規顯有違誤。由於有關國家保留區之指定事涉專業事項，主管機關至少應進行相關調查、評估，並依據調查、評估所得之客觀數據及結論，行使礦業法所授與之裁量權限，其裁量結果方能謂適法、合義務；惟查，被上訴人除明確於其提呈之補充答辯狀說明其尚無對該等區域之礦源進行全區評估報告及數據資料外，其代理人更於辯論期日明確表示，被上訴人亦未針對業者於臺灣西部、東部進行開採對「水土資源保育、區域發展、礦害防患」之影響，進行客觀之比較調查、評估，且被上訴人之所以指定系爭國家保留區，完全係因行政院已作成「導引水泥產業東移」之政策，被上訴人再行自當時之礦業法中尋求「適當」之法源而已；針對上開「自認」原審竟隻字未提，完全未予斟酌，即逕認被上訴人及前臺灣省政府所為之公告國家保留區命令，符合當時礦業法第9條之授權目的，非出於恣意，且屬對人民自由權利侵害最小者，並未違反「比例原則」。故原審有未斟酌全辯論意旨及判決不備理由之違法。其次，被上訴人86年12月11日經（86）礦字第86037751號函及臺灣省政府建設廳，86建礦字第034413號公告（行政命令）所為行政裁量權之行使，顯然逾越法定之裁量範圍，且不符合法規授權之目的，其未盡合義務裁量之責，違反行為時礦業法第9條之規定及比例原則，應為無效。系爭處分依據違法、無效之命令作成，本身即不具合法性，原審未予詳查，竟駁回上訴人於原審之訴，亦屬違法。再者，被上訴人既自承於發布命令前並未自行或委由學術機構進行評估，故無任何客觀研究報告或數據可資參酌，不啻承認其並無任何證據足證有保存系爭經劃為國家保留區內石灰石礦有保存之「必要性」，原審未斟酌此節，逕認定「導引產業東移」、「維護生活品質」、「水土資源保育」、「區域發展」與「礦害防患」屬彼時礦業法第9條之保存必要範疇，其就法條中保存「必要性」推論及認定，顯違論理法則及經驗法則。此外，原審認所謂「礦藏之保存」並非以「礦源即將枯竭」或其他「礦種本身之變化」為其限制，而將水土資源保育，礦害防患、區域發展等與特定之礦本身毫無任何關連之事由，亦納入礦業法第9條第1項「保存」之範圍，顯然已逾越「礦藏『保存』」之最大可能文義範圍，從而有悖於立法授權被上訴人指定國家保留區之原意，故原審適用86年礦業法第9條第1項規定不當，其判決當然違背法令等語。
六、本院按土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，業據司法院釋字第444號解釋理由書首段揭示明確。而礦產資源有限，自應考量資源整體利用，且以露天方式，長期間之開採礦石，造成廣大露面，尤其影響環境保護及人民整體利益。礦業法之制定及解釋，自應合理調整有效利用國家礦產之需求與「礦源即將枯竭」、「水土質源保育」、「礦害防患」、「區域發展」等人民整體利益之均衡考量，始符其立法目的。本件原判決於理由項下載明：行為時礦業法第9條第1項所謂礦藏之保存並非以「礦源即將枯竭」，為唯一必然之因素；為考量資源整體利用，如有「水土資源保育、區域發展、礦害防患」等事項，亦可為認有保存礦藏之必要因素。進而認定被上訴人考量臺灣西部地區石灰石礦區，均係以露天之方式開採礦石，經長期間之開採造成廣大裸露面，雖非全然枯竭，但有不足之情況，必需給與適當期間之保育，方不致發生土石流、山坡地崩塌等水土保持及礦害之情事，故遇有必需進行「水土資源保育或礦害防患」之情事，自得依法報經行政院指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採，以達保育之目的並維人民生命財產安全等詞，符合經驗法則及論理法則，核與礦業法之立法意旨及同法第9條第1項之授權目的並無牴觸，尤無逾越「礦藏保存」文義範圍之可言。次按撤銷訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據，行政訴訟法第134條定有明文。準此，原審不受被上訴人自認之拘束，仍應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果而為判斷，其未就被上訴人之自認予以論究，殊無違背法令之可言。至於國家保留區之指定有無保存之必要性，法律並未規定應事前踐行礦源相關調查、評估之程序。是則被上訴人基於西部地區水土資源保育、區域發展、礦害防患等實際需求，認為臺灣西部地區石灰石礦有保存之需要，依據礦業法第9條第1項第10款規定報准行政院86年12月4日經（86）礦字00000000號函將臺灣西部地區石灰石礦，指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採並公告之，既符合經驗法則，並無逾越或濫用法律之授權；亦未違反行政法上「合義務裁量」或禁止恣意及比例原則。另被上訴人所舉會議紀錄，內載「六、討論經過（略）」，致未載明本件指定國家保留區之真正考量因素。惟被上訴人於進入行政爭訟程序，業將作成行政處分之裁量理由，具體說明而予補正，尤難謂為臨訟編造之詞。原判決就上開主張，雖未指駁，惟其結果並無二致，仍應予以維持。其他上訴論旨復就原審取捨證據、認定事實之職權行使謂為違誤，尚難認為合法之上訴理由。綜上所述，上訴論旨均無足採，上訴人猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年6月22日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年6月22日
書記官張雅琴