裁判字號：臺中高等行政法院95年訴字第591號判決
裁判日期：民國96年03月07日
裁判案由：土地徵收
臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00591號原告甲○○
乙○○共同訴訟代理人 曾肇昌 律師被告交通部公路總局代表人丙○○訴訟代理人丁○○上列當事人間因土地徵收事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告以其所共有坐落苗栗縣○○鎮○○段蟠桃小段30之1號土地（下稱系爭土地）於民國（下同）67年間因發展交通改善工程，由原有20公尺道路拓寬為30公尺道路，同樣辦理道路拓寬之同段56之2、之3及53之1地號等土地於78年4月20日辦理徵收補償，而原告所有系爭拓寬路地，卻未徵收補償，有欠公平，乃向被告陳情辦理徵收補償，被告以95年7月4日路用路字第0950031775號函轉請所屬第二區養護工程處查處，經交通部公路總局第二區養護工程處以95年7月13日二工用字第0951001757號函復表示本件需俟私有既成道路經費籌措確定後再行依法辦理徵收補償，原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂依行政訴訟法第8條第1項前段提起本件給付訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告應擬具徵收計畫書、徵收土地圖
冊及土地使用計畫書圖各二份，向內政部申請核准徵收原告共有持分各二分之一，坐落苗栗縣○○鎮○○段蟠桃小段30之1號土地，面積共1,350平方公尺。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確
保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由，發展人格及維護尊嚴，如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產之意旨。依土地法208條規定：國家為交通事業之需要，得徵收私人土地；又同法第233條規定：徵收土地應補償地價及其他補償費，故政府開闢道路或「拓寬道路」需使用人民土地，均須辦理徵收補償，此係民主法治國家應行保障人民權益，自不得未經補償任行非法強佔民地，殊非法治之道。
⒉系爭土地並非日據時期「既成道路」，因日據時期原有
道路為20公尺寬度，於67年間為發展交通並改善高速公路頭份交流道連絡道路改善工程，依都市計畫寬度（30公尺）而為拓寬道路工程，此部分拓寬10公尺寬度的道路工程，顯與日據時期「既成道路」土地有別，不可混為一談。系爭土地與相連接土地即同段56之2、之3、53之1地號等土地，均係沿線拓寬道路，原告土地為後段，相鄰土地為前段，皆係由原有道路20公尺拓寬為30公尺之拓寬10公尺的狹長土地，又依土地謄本記載，被告係先拓寬使用，再補辦徵收補償，依其記載56之2號等地均於78年4月20日辦理徵收，於79年4月9日徵收登記為台灣省所有，管理者「台灣省交通處公路局」，並於88年12月16日登記為中華民國所有，由交通部公路總局管理。前開訴外連接土地既經辦理徵收補償，而原告所有系爭土地，卻未一同辦理徵收補償，顯係遺漏辦理，否則，即有厚彼薄此之嫌，此與既成道路無關，且系爭地係因被告於67年間「拓寬」道路工程之行為，而遭收用為道路，顯與既成道路要件不符。
⒊本件是因為事實行為而導致財產的剝奪，依司法院釋字
第400號確立的公用地役權關係應採嚴格解釋，不是只要是「公用的道路」就說它是「公用地役關係」，因同樣拓寬道路線上「有的徵收補償」，而有的卻「不予補償」，顯與「平等原則」相違。本件是拓寬路面直接闢建為道路而設定為「公用」，使所有權人受到逾越社會規範的損害，已經達到特別犧牲，爰依「衍生分享請求權」，援引「平等原則」要求行政機關，給予相同之給付，原告依行政訴訟法第8條第1項前段之規定，以「衍生分享請求權」及「財產權之保障」作為請求權之基礎，取得訴權，逕向鈞院起訴，依土地徵收條例第13條之規定，要求判令需用地人作成事實行為，請求內政部准予徵收系爭地之機關與機關間之內部行為。又依行政法之「平等原則」，係指相同事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文。本件被告徒以同段56之2、56之3、53之1地號土地係不同地段，依計畫編預算辦理徵收，卻對於系爭土地，推稱：無經費礙難徵收補償等語。因係同時拓寬者，不能厚彼薄此，而有不同待遇，竟任予指稱：系爭土地拓寬部分係既成道路云云，顯然不分是非，有欠公道。
㈡被告答辯：
⒈原告所有系爭土地依苗栗縣頭份地政事務所管有土地登
記謄本記載為36年總登記「道」地目土地，按土地法於35年4月29日國民政府修正公布，當時國民政府依據該土地法修正後第3章土地總登記規定程序辦理登記，因系爭土地於辦理土地總登記當年（36年）現況已供作道路使用，故其地目依土地現況銓定為「道」地目，按「拓寬工程使用既成道路私有土地應否補償疑義」，經內政部58年5月12日台內地字第314735號函核示，關於改善工程既成道路之處理，經准司法行政部58年4月10日臺58函民決2844號函稱：「按私有土地為實際供公眾通行數10年之道路者應認為已有公用地役權之存在，土地所有權人不得違反供公眾通行之目的而為使用，有行政院46年判字第39號判例可據．．．在公用地役權之通路上施鋪瀝青路面供役，土地所有權人各不能謂其權益有所損失，就私法上言，該所有權人似有容忍之義務。」上項司法行政部意見至屬允當，如已成為公眾通行之既成道路，依法自已有公用地役權之存在，地方政府便利公眾通行，自可以整修或改善。
⒉又「既成道路之認定標準及處理原則」，依據當年行政
院67年7月14日台67內字第6301號函核示：㈠政府為便利公眾通行，整修市鄉道路環境，於現有既成道路上為必要之改善養護鋪設柏油路面，該道路型態並未變更，亦未拓寬打通者，應依行政法院45判字第8號判例以公用地役關係繼續使用。㈡政府依都市計畫主動辦理道路拓寬或打通工程施工後道路型態業已改變者，該道路範圍內之私有土地，除日據時期之既成道路目前仍作為道路使用，且依土地登記簿記載於土地總登記時，已登記為「道」地目之土地，仍依前項公用地役關係繼續使用外，其餘土地應一律辦理徵收補償。是以，被告於67年間為辦理高速公路頭份交流道連絡道路一號線工程，該工程用地徵收案報奉臺灣省政府67年6月19日67府民地四字第50892號函核准徵收，該函內亦核示：「惟其中道地目土地部分，如係日據時期既成道路用地，應本公用地役關係繼續使用。」系爭土地當時因已有公用地役關係之存在，依徵收當年法令規定暫緩列入徵收。
⒊另原告所陳同段56之2、56之3、53之1地號土地已被徵
收乙節，核該等土地係位於省道台一線90K+144－90K+888段道路範圍，為被告於77年間執行行政院院頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」，辦理苗栗縣竹南頭份聯合都市計畫一號線（台一線90K+144－90K+888段）第1期公共設施保留地取得之路段，與系爭土地，屬高速公路頭份交流道連絡道路一號線工程，二者分屬不同之工程計畫路段，依臺灣省政府78年4月6日78府建四字第36125號函示「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」內未達都市計畫寬度已作為道路使用之土地，依計畫寬度一併取得；故該計畫內尚未依計畫寬度拓寬完成路段內之私有土地均應列入徵收，該同段56之2、56之3、53之1地號土地係屬上開財務計畫取得之範圍而一併辦理徵收取得，與系爭土地之情形有別。
理由
一、按「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。」司法院釋字第425號解釋甚明；又土地法、土地徵收條例，除就徵收殘餘土地符合一定條件者，明定所有權人得申請一併徵收外，並無人民得請求徵收土地之規定；而土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地．．．」，準此，依據目前之徵收法律規定，一般徵收權行使之主體唯國家而已，一般人民並無公用徵收之公法上請求權存在。至於憲法第15條規定人民之財產權應予保障，僅係抽象原則之規定，並非具體請求之基礎，又行政法上之平等原則，僅具有客觀法規範之功能，為防禦權之一種，非可作為公法上請求權基礎。至於「平等原則衍生之分享請求權」，亦僅係部分學者所主張之學說，非為我國法制所承認，亦非可作為請求權基礎。另司法院釋字第400號解釋固指明既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家應依法律之規定辦理徵收給予補償，又若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟如前所述該解釋亦已明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；另該號解釋文亦敘明：「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，亦非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。土地所有權人請求需地機關擬具徵收計畫，向內政部申請核准徵收土地，充其量亦僅具促使該機關為其權限之發動而已，尚難謂需地機關有依其申請向內政部申請核准徵收之義務。
二、原告起訴主張略以：⑴原告二人共有之坐落苗栗縣○○鎮○○段蟠桃小段30之1號土地，於67年間由原有20公尺道路拓寬為30公尺道路，同樣辦理道路拓寬之同段56之2、之3及53之1地號等土地於78年4月20日辦理徵收補償，而原告所有系爭拓寬路地，卻未予徵收補償，顯與「平等原則」相違，且與憲法第15條財產權保障意旨及土地法208、233條規定不符。⑵司法院釋字第400號確立的公用地役權關係應採嚴格解釋，系爭土地並非日據時期「既成道路」，係因被告拓寬道路而設定為「公用」，原告之所有權受到逾越社會規範的損害，已經達到特別犧牲，爰依「財產權之保障」及「衍生分享請求權」，作為請求權之基礎，提起給付訴訟，依土地徵收條例第13條之規定，請求判令需地機關作成事實行為，請求內政部准予徵收系爭土地。
三、經查，被告於67年間辦理高速公路頭份交流道連絡道路一號線工程，該工程用地徵收案報奉臺灣省政府67年6月19日67府民地四字第50892號函核准徵收，因該函內核示：「惟其中道地目土地部分，如係日據時期既成道路用地，應本公用地役關係繼續使用。」原告二人共有坐落苗栗縣○○鎮○○段蟠桃小段30之1號土地，當時經被告依據上開函文核示意旨而暫緩徵收等情，業據被告提出上開臺灣省政府函文、系爭土地日據時期土地台帳、重造前舊土地登記簿及電子處理前舊土地登記簿等之謄本附卷足稽。依上開土地台帳及土地登記簿謄本之記載，系爭土地於日據時期昭和8年9月14日原告之前手 曾新旺 辦理所有權移轉登記時，登記之地目即為「道路」。另民國36年3月26日登記之地目亦為「道路」，是被告所述當時未徵收系爭土地之原因亦非無由。至原告所指同段第56之2、之3及53之1地號等相鄰土地已被徵收乙節，核該等土地係位於省道台一線90K+144－90K+888段道路範圍，為被告於77年間執行行政院院頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」，辦理苗栗縣竹南頭份聯合都市計畫一號線（台一線90K+144－90K+888段）第1期公共設施保留地而徵收取得之路段，亦有臺灣省政府77年8月29日77府地四字第91231號核准徵收函在卷可憑。是以系爭土地與上開相鄰土地，二者分屬不同之工程計畫路段，致有不同之處理結果，並非被告故意為差別待遇，應無疑義。姑不論系爭土地於67年間被告辦理高速公路頭份交流道連絡道路一號線工程用地徵收時，是否既成道路，依首揭司法院釋字第400號解釋意旨，私有土地無論是否既成道路，經政府開闢成公用道路，形成因公益而特別犧牲所有權人之財產上利益，基於平等原則，政府均應依法辦理徵收給予補償。惟依首揭說明，釋字第400號解釋僅係國家立法及施政之指針，亦非可作為請求辦理徵收給予補償之請求權基礎。又原告所謂「財產權之保障」、「衍生分享請求權」等，或為憲法之抽象規定，或為學者個人之學說理論，均亦非可作為具體之請求權基礎。高雄高等行政法院92年度訴字第425號判決，其案情形核與本案之情況尚有不同，且僅係個案見解，本院不受拘束。原告提起本件給付訴訟，欠缺實定法上之請求權基礎，其請求被告擬具徵收計畫，向內政部申請核准徵收土地，充其量亦僅具促使被告為其權限之發動而已，尚難謂需地機關有依其申請向內政部申請核准徵收之義務，所訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年3月7日
第四庭審判長法官沈應南
法官許武峰法官許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國96年3月13日
書記官許騰云