臺灣臺中地方法院民事判決 97年度中國簡字第3號
原 告 甲○○
被 告 台中市政府
法定代理人 胡志強
訴訟代理人 廖志堯 律師
複 代理人 乙○○
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國98年2月19日言詞
辯論終結，判決如下：
主文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機
關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾
30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時
，原告得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第1
1條第1項定有明文，本件原告依國家賠償法第2條第2項規定
，請求被告負國家賠償責任，前於民國（下同）97年5月1日
業以書面向被告請求損害賠償，被告並於97年7月21日以府
法賠字第0970171040號函拒絕賠償等事實，為兩造所不爭執
，則本件原告提起訴訟，已符合前開規定之前置程序，合先
敘明。
乙、實體方面：
一、原告起訴主張：被告認原告非法媒介原由訴外人 黃國恩 僱用
而逃逸之印尼籍外勞HARMIATI（護照號碼：M0000000，下稱
：H君），至臺中市○○區○○路1段347巷89號，從事為雇
主 張越 看護其母 卓寶 之工作，經臺中市警察局第五分局（下
稱第五分局）水湳派出所於95年7月11日17時20分許查獲，
嗣於同月19日由第五分局，以中分五外字第0950035044號函
移由被告查處，被告乃依就業服務法第45條及第64條第1項
規定，於95年10月2日以府勞行字第0950202761號行政處分
書（下稱系爭行政處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬
元。惟原告固曾受僱於千慧人力仲介有限公司（下稱千慧公
司），然僅為該公司收取款項，並非仲介業務人員，原告不
認識H君，亦無媒介H君非法為他人工作之行為，而95年7月1
1日水湳派出所第一次製作外勞H君及雇主張越之調查筆錄時
，當日並未製作原告筆錄，亦未提示原告之口卡予外勞H君
指認及對質，嗣外勞H君於95年7月27日在第五分局製作第二
次調查筆錄時，亦未通知原告到場，且未由外勞H君辨認及
與原告對質，詎第五分局第三組外事組承辦人 郭文銘 竟僅提
示來路不明且模糊不清之原告身分證影本予H君指認，即逕
憑H君虛偽之指述，製作不實之筆錄，並將原告移由被告查
處，顯有違法定程序。又張越於95年7月11日至水湳派出所
製作筆錄時，即表示外勞H君係千慧公司 王玉花 所仲介，嗣
於95年8月7日寄發存證信函予千慧公司，函中亦表明H君係
千慧公司帶來，而其於同年9月15日至勞工局製作筆錄，並
傳真予勞工局之承辦人員 謝妙芬 ，亦為相同之表示，王玉花
亦從未否認其犯行，被告不察竟仍作出系爭行政處分，原告
不服提起訴願、行政訴訟，案經臺中高等行政法院以96年度
簡字第269號判決，認定第五分局未依法定程辦理，H君之指
證自乏證據力，且本件係由王玉花叫一男的帶H君至張越家
非法工作，並非原告媒介至張越家為看護工，而將系爭行政
處分及訴願決定均撤銷。再者，原告另案向臺灣臺中地方法
院檢察署告發謝妙芬瀆職案（即96年度他字第1830號），及
曹台松 、王玉花、郭文銘不法案（即96年度他字第1834號）
，承辦檢察官亦認定郭文銘1人在無翻譯，又未錄音之情形
下製作筆錄，且已聯繫上原告，卻未踐行指認、對質之程序
，而實際上非提示口卡，筆錄上卻為此記載，所為確有違失
。又謝妙芬早於95年9月間即明知係千慧公司違法，卻遲至
96年12月3日始對該公司裁罰，顯見郭文銘與謝妙芬係為包
庇千慧公司，而栽贓嫁禍於無辜之原告，渠等行徑係於執行
職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害原告之權利，被
告自應負損害賠償責任，原告遂於97年5月1日以書面向被告
請求賠償41萬元，即㈠律師費5萬元，㈡工作損失16萬元：
即95年10月2日至96年6月7日期間，原告之專業證照因系爭
行政處分而被撤銷，原告於該8個月期間無法工作，每月薪
資損失2萬元，計16萬元，㈢精神慰撫金20萬元：被告作成
系爭行政處分，致原告名譽嚴重受損，精神痛苦不堪，被告
應予賠償，惟被告於97年7月21日以府法賠字第0970171040
號函拒絕賠償，爰依國家賠償法第2條第2項規定，提起本件
訴訟等語，並聲明：被告應給付原告41萬元，及自起訴狀繕
本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、被告則以：外勞H君於95年7月27日在臺中巿警察局外國人臨
時收容所，接受外事巡佐郭文銘所製作之詢問（調查）筆錄
中，確有記載：「（問：你於95年7月11日警方警訊時，有
提到千慧仲介公司裡面的人介紹我到 張越宅 照顧老太太？請
詳述？）是 阿惠 帶我至千慧公司找甲○○，年籍資料：48年
4月10日，身分證號：Z000000000（警方提供身分證口卡當
場指認無誤）…」、「（問：你有沒有辦法指認是何人指派
你至上址工作？何人仲介你至上址工作？）是張越指派我至
上址工作。甲○○及胖胖司機都有」等語。又郭文銘於96年
4月24日在臺中高等行政法院96年簡字第00269號就業服務法
事件中，到庭證稱：「我是臺中巿警察局第五分局第三組外
事組承辦人，非法外勞查獲以後由水湳派出所先作筆錄再移
到我這邊，我最後有對非法外勞作複訊，我只有原告身分證
正反面影本，沒有口卡，…」等語，可知郭文銘固未提示原
告之口卡予外勞H君指認，惟其有提示原告於第五分局影印
留下之身分證影本予外勞H君指認，郭文銘所作筆錄或有瑕
疵，惟並無故意或過失不法侵害原告之權利可言。再者，勞
工局承辦人員謝妙芬根據所查得包括外勞H君之指認及雇主
張越方面之調查筆錄及證物等主要事證，認原告係仲介非法
外勞H君至雇主 張越處 工作之行為人，乃據以對原告作出系
爭行政處分，在認事用法上，顯無故意或過失不法侵害原告
之權利。至於有關雇主張越於95年8月7日寄發給千慧公司之
存證信函，及先後以95年9月15日及96年5月17日等紙條所載
稱之經過內容，或無法指證H君係由王玉花所仲介，或係於
被告作成系爭行政處分後始於行政法院提出，惟此均不能作
為證明被告於作成系爭行政處分時，有何明知或可得而知原
告確非本件仲介非法外勞之行為人之具體情事，自不足採為
不利於被告之認定。又行政處分之當否，與承辦之公務員是
否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，
然為此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為，本件被告
依所屬公務員在當時作成處分以前之調查證據資料所得，依
就業服務法之相關規定，對原告所為罰鍰10萬元之系爭行政
處分，嗣雖經行政法院判決撤銷，惟依上開系爭行政處分所
憑以作成之證據資料及過程以觀，尚無「不法」，至多僅屬
對原告有無仲介非法外勞違規事實之認定有誤，而此屬於行
政處分「當或不當」之範疇，尚不構成「不法」或「違法」
之情事。況系爭行政處分既經行政法院判決撤銷，則原告因
系爭行政處分所會受有之損害，自尚未實際發生，當無因系
爭行政處分，而致其「權利」受侵害之可言，縱認原告確受
有損害，惟被告對原告所為之系爭行政處分，通常並不會發
生原告所稱撰寫書狀費用、工作收入及精神上痛苦等損害，
亦即原告主張被告有責原因之事實，與其所主張之損害間，
並無相當因果關係，是原告之主張不符國家賠償法第2條第2
項規定之要件，其請求顯無理由。退步而言，縱認被告應負
國家賠償之責任，惟原告就其所請求之各項金額，除提出撰
狀費1萬8000元之收據為證外，其餘均未舉證加以證明，又
原告專業證照被撤銷之前後時間，約為4個月，並非8個月，
且其請求精神慰撫金，於法無據等語，資為抗辯，並聲明：
原告之訴駁回。
三、本件兩造不爭執之事項：
本件原告請求被告應負國家賠償責任，於起訴前，已踐行書
面請求協議，及被告拒絕賠償之事實。
95年7月11日由水湳派出所第一次製作外勞H君及雇主張越之
調查筆錄時，當日未有製作原告筆錄及提示原告之口卡予外
勞H君指認及對質之事。外勞H君於95年7月27日在第五分局
製作第二次調查筆錄時，並未通知原告到場，亦未由外勞H
君辨認及與原告對質。
被告於95年10月2日以府勞行字第0950202761號行政處分書
，處原告罰鍰10萬元，嗣由臺中高等行政法院於96年6月7日
以96年度簡字第00269號判決撤銷確定在案。
四、本件兩造爭執所在厥為：㈠本案外勞H君有無「指認」過其
係原告非法仲介至雇主張越住處工作？㈡被告根據當初所查
得之事證資料，對原告作成系爭行政處分，是否構成因故意
或過失不法侵害原告之自由或權利？㈢原告本件所請求之各
項金額，是否均屬實有據？被告對原告作成系爭行政處分，
與原告本件損害間，是否具有相當因果關係？茲說明如下：
㈠原告固主張：外勞H君並未「指認」其係原告非法仲介至雇
主張越住處工作，以及縱有指認，其程序亦不合法云云。惟
此為被告所否認，且查外勞H君於95年7月27日在臺中巿警察
局外國人臨時收容所，接受外事巡佐郭文銘所製作之詢問（
調查）筆錄中，確有記載：「（問：你於95年7月11日警方
警訊時，有提到千慧仲介公司裡面的人介紹我到張越宅照顧
老太太？請詳述？）是阿惠帶我至千慧公司找甲○○，年籍
資料：48年4月10日，身分證號：Z000000000…」、「（問
：你有沒有辦法指認是何人指派你至上址工作？何人仲介你
至上址工作？）是張越指派我至上址工作。甲○○及胖胖司
機都有」等語。又郭文銘於96年4月24日在臺中高等行政法
院96年度簡字第269號就業服務法事件中，曾到庭證稱：「
我是臺中巿警察局第五分局第三組外事組承辦人，非法外勞
查獲以後由水湳派出所先製作筆錄再移送到我這邊，我最後
有對非法外勞作複訊，我只有拿原告身分證正反面影本，沒
有拿口卡，…」等語。且本件原告當時在該案中，亦當庭表
示對證人郭文銘所述沒有意見，並當庭陳明：其身分證影本
是在去第五分局影印留下來的，…，當時是千慧公司總經理
曹台松帶我去的，他跟我說聽他的話做等語。此經本院調閱
臺中高等行政法院96年度簡字第269號就業服務法事件卷查
核屬實。是足徵外勞H君於95年7月27日接受製作第二次調查
筆錄時，確有根據警方所提供之本件原告身分證影本，指認
原告為帶其前往雇主張越處工作之其中一人。至於原告另稱
：身分證影本不是其本人親自影印給警員云云，自難遽為有
利於原告之認定。
㈡其次，原告主張被告所屬公務員郭文銘與謝妙芬係為包庇千
慧公司，而栽贓嫁禍於無辜之原告，渠等行徑即係於執行職
務行使公權力時，故意或過失不法侵害原告之權利，被告自
應負損害賠償責任云云。惟被告否認其所屬公務員有栽贓嫁
禍及故意或過失不法侵害原告權利之行為。
㈢又按公務員執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。國家賠償法第
2條第2項前段定有明文。是公務員須於執行職務行使公權力
時，有故意或過失不法侵害人民權利之行為，致人民之自由
權利受有損害，且該故意過失之行為與人民受損害之結果間
，有相當之因果關係，才符合國家賠償請求之要件。即依國
家賠償法第2條第2項規定，應以公務員執行職務行使公權力
有故意或過失為前提，而公務員是否有故意或過失，應取決
於行為時之主觀認識，而與行政處分之違法並無必然關係，
縱使行政處分嗣後經行政法院判決認定於法不合，亦不能因
此即推論被告所屬公務員即有故意或過失。又所謂過失，係
指行為人雖非故意，但按其情節應注意能注意而不注意，或
對於構成不法侵害行為之事實，雖預見其發生，而確信其不
發生者而言。至於應注意能注意之標準，係以忠於職守之一
般公務員，在該具體情況應能注意並可期待其注意之程度為
準。準此而言，本件外勞H君確有於95年7月27日調查筆錄中
，指認原告係本案非法仲介其至雇主張越處工作之其中一人
。而雇主張越分別於95年7月11日及95年8月3日之調查筆錄
之供述，亦陳稱：其從頭到尾僅接觸過原告一人，且在本件
外勞H君事件發生後，於翌日旋與原告聯絡，且原告並對其
表示將原來合法外勞 西蒂 帶回要飛機票2萬元，其他另外算
等語，而並未否認原告與之無關之意；另雇主張越並提出其
至95年7月間，仍將原來合法外勞西蒂之薪水之匯款匯至原
告郵局帳戶之匯款交易明細表4紙為證。足徵被告所屬承辦
人員根據所查得之外勞H君之指認、雇主張越方面之調查筆
錄及證物等主要事證，因而判斷原告係本件仲介非法外勞H
君至雇主張越處工作之行為人，並據以對原告作出系爭行政
處分，於認事用法上，尚難謂有何故意或過失不法侵害原告
之權利可言。
㈣至於原告另提出有關雇主張越於95年8月7日寄發給千慧公司
之存證信函，及先後以95年9月15日及96年5月17日等紙條所
記載之經過內容，均不能作為證明被告所屬公務員於作成系
爭行政處分時，有何明知或可得而知原告確非本案仲介非法
外勞之行為人之具體情事，自難採為不利於被告之認定。又
參酌證人即千慧公司負責人 王楊竹葉 之女王玉花，曾於96年
4月24日在臺中高等行政法院96年度訴字第63號就業服務法
事件中作證所言，亦僅供述有請日游公司將雇主張越處之合
法外勞帶走等語；惟並未明確表示非法外勞H君部分，當初
亦係其找人帶到雇主張越住處。且 王女 同時證述：係原告跟
她說外勞（指原來合法的西蒂）不好用，外勞不做了等語，
而原告當場亦曾回答：「張越的弟弟常常打電話來說，外勞
不肯做事，所以外勞就被接回公司」等語（均詳見臺中高等
行政法院96年度簡字第269號卷第176頁），益見證人王女之
證詞，係在被告對原告作出系爭行政處分以後才出現，自非
被告所屬公務員所得及時審究，且王女之證述亦與原告並非
完全無涉，況當初千慧公司於系爭非法外勞H君事件發生後
，係由該公司總經理曹台松在95年7月14日，特地帶原告至
第五分局接受製作調查筆錄，而非由證人王玉花出面來說明
；再者，當時更出現千慧公司及原告對於原告究係何時自千
慧公司離職乙節，與嗣後原告及證人王玉花所言不符之疑義
，足窺當初顯有情虛之處，是原告上開主張，自難採信。
㈤另臺中高等行政法院撤銷系爭行政處分固以被告採證尚嫌不
足，惟如前述，第五分局第三組於95年7月27日詢問H君之筆
錄確實記載：「（問：你於95年7月11日警方警訊時，有提
到千慧仲介公司裡面的人介紹我到張越宅照顧老太太？請詳
述？）是阿惠帶我至千慧公司找甲○○，年籍資料：48年4
月10日，身分證號：Z000000000…」等語，且H君並於該筆
錄上捺指印確認，則被告所屬公務員因信賴第五分局上開筆
錄內容記載為真實，並無不當，又縱承辦警員事後於行政法
院審理時推翻原筆錄之記載改稱未提示口卡等語，然在無相
當證據足以證明被告所屬公務員於作成系爭行政處分前即已
知上情之清況下，自難認被告所屬公務員有何故意或過失。
且張越於勞工局訪談時均稱其係與原告接洽，其提供該便條
予被告之目的僅為說明王玉花之聯絡電話，而非在指證H君
係由王玉花所仲介，是尚難僅以張越於勞工局訪談及在行政
法院審理時前後供詞不一，即認被告所屬公務員有故意或過
失違法執行公權力之行為。又原告雖另提出張越於96年5月
7日之文，主張張越曾表明外勞H君係千慧公司王玉花仲介乙
節，惟查該文係張越在行政法院審理中直接提交行政法院，
則被告所屬公務員在作成系爭行政處分前未曾接獲該資料，
自難據此推論被告所屬公務員有故意或過失之行為。
㈥又國家賠償法第2條第2項前段規定賠償責任之構成，必須公
務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失「不法」侵害
人民之「自由或權利」，苟公務員之行為並無「不法」之情
事，自無國家賠償責任之可言。而所謂「不法」，在解釋上
：①有認係指行為欠缺客觀正當性而言，而行政裁量之不當
，並非違法行為。②有謂係指違反法律強制禁止之規定而言
。③又有認係指公務員之積極行為明顯抵觸法律規定而言等
等。是公務員之行為如無「不法」或「違法」情事，縱有「
不當」，自與「不法」之構成要件有間，自不成立國家賠償
責任。其次，行政處分之作成常涉及對事證之證據價值判斷
，若無何違背論理法則之顯然錯誤或其他不法行為存在，雖
嗣後因受處分人循行政救濟程序聲明不服，並經上級機關或
行政法院為相異認定而推翻，亦不能因此逕認為該行政處分
之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。
且國家依國家賠償法第2條第2項前段規定所負損害賠償責任
，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定
之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵
權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。又行
政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為
，本屬兩事，行政處分縱令不當，惟尚難遽認為此處分之公
務員即構成職務上之侵權行為。本件被告所作成之系爭行政
處分固經臺中高等行政法院以96年度簡字第00269號判決撤
銷確定在案，然此僅能認係被告所屬公務員以原告有媒介外
國人非法為他人工作之認定，或有於法不合之「不當」，尚
不符合逾越權限或濫用權力，而以「違法」論之情形（行政
訴訟法第4條第2項規定參照），核與前開國家賠償法規定之
要件不合。
㈦又人民主張其權利受公權力積極或消極侵害，得訴請行政法
院審查公權力行為是否合法，如不合法，則由行政法院撤銷
之，或由行政法院課與行政機關作為之義務，行政機關之違
法行為經行政法院撤銷或命為作為後，須以人民仍受有損害
，始得依國家賠償法相關規定提起國家賠償訴訟。查本件被
告對原告所為之系爭行政處分（即罰鍰10萬元），既經臺中
高等行政法院判決撤銷確定在案，則原告因系爭行政處分所
會受有之損害，自尚未實際發生，是原告當無因系爭行政處
分，而致其「自由」或「權利」受侵害之可言。其次，因刑
事處罰行為的追訴，為一般國民均可能遭受之「一般風險」
，則不論加害人之行為與其生損害間有無相當因果關係，此
種訴訟防禦費用均在法律保護目的之外。所謂「一般生活風
險」，係指在公平合理之法秩序下，日常共同生活所必須承
受之危險，因該危險實現之損害，不得請求損害賠償。是本
件原告因相關訴訟支出之律師費用，自不得請求損害賠償。
五、綜上所述，本件原告之主張尚不足採；反之，被告之抗辯則
屬可信。從而，原告主張依國家賠償法第2條第2項前段規定
，請求被告應給付原告41萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起
至清償日止，按年息百分之五計算之利息，為無理由，不應
准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，於本判決結
果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。
中 華 民 國 98 年 3 月 13 日
臺灣臺中地方法院臺中簡易庭
法 官 夏一峯
以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後廿日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
廿日內補提上訴理由書（須附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 13 日
書記官