裁判字號：最高行政法院87年判字第49號判決
裁判日期：民國87年01月16日
裁判案由：工商登記
行政法院判決八十七年度判字第四九號
原告甲○○○○○○被告臺北市政府右當事人間因工商登記事件，原告不服行政院中華民國八十六年五月二十八日台八十六訴字第二一五四八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣被告所屬教育局以被告所屬警察局中正第二分局查獲原告 容留 未滿十八歲青少年進入營業場所打電動玩具，違反遊藝場業輔導管理規則第十三條第十二款規定，除以八十五年八月十九日北市教四字第八五二四五八二三號函撤銷其營業許可外，並函由被告所屬建銷原告之營利事業登記，並請原告將原領之營利事業登記證繳回所屬建服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告明星遊樂場不適用遊藝場業輔導管理規則，無庸取得營業取可。原處分以營業許可被撤銷而撤銷營利事業登記，命繳回營利事業登記證，於法不合。㈠依據台北市政府營利事業登記證核准原告明星遊樂場之營業項目為：「經營專供運動及兒童騎乘之鴨鵝木馬飛機火箭足球潛水艇賽車打靶等玩具〔電動玩具除外〕〔有機會性之玩具除外〕１、不得有計分換獎鋼製彈珠機類或機會性類似賭博機器。２、不得有賭博性或色情性畫面之機具。３、遊樂場之經營〔賭博性電動玩具除外〕。４、拳擊打鋼珠類球類之經營〔賭博性電動玩具除外〕。５、賽車摩托車遙控船類之經營〔賭博性電動玩具除外〕。６、標射類模擬射擊類之經營〔賭博性電動玩具除外〕。７、電視遊樂器之經營〔賭博性電動玩具除外〕。」㈡遊藝場業輔導管理規則第三條規定：「本規則所稱遊藝場業係指經營以場地遊樂之場所。其經營種類如下：一、電動玩具類：電動玩具、小鋼珠（ 柏青哥 ）。二、球類：撞球。三、標射類：空氣槍、飛鏢。四、經指定屬正當娛樂之其他遊藝。」。教育部八十年二月一日召開之「遊藝場業、演藝事業暨演藝人員輔導管理規則執行等有關事宜會議」案由一之決議一：「有關乒乓球場、保齡球、棋類、電視遊樂器、兒童騎坐木馬、電動火車、溜冰場等項目不屬於遊藝場業輔導管理規則第三條所稱之遊藝場業經營種類．．．。」經濟部於八十四年五月發布對營業項目登記分類，遊樂場業與遊藝場業亦為不同之業別。㈢基上，原告明星遊樂場營業項目為：「經營專供運動及兒童騎乘之鴨鵝木馬飛機火箭足球潛水艇賽車打靶等玩具〔電動玩具除外〕〔有機會性之玩具除外〕」等等，不屬於遊藝場輔導管理規則第三條之遊藝場經營種類。且營業項目中遊樂場之經營，依據經濟部之營業項目登記分類，也與遊藝場業為不同之類別。此併與台北市政府訴願審議委員會認定原告明星遊樂場核准營業項目不屬於電動玩具業務相符。㈣是故，原告明星遊樂場並未經營遊藝場業輔導管理規則第三條之經營種類，無庸取得主管機關之遊藝場業營業許可，被告引用遊藝場業輔導管理規則撤銷原告明星遊樂場營業許可，認事用法顯有違誤。二、退一步言，縱認定原告併經營電動玩具業務，依據商業登記法第五條第二項之規定：「前項業務之許可，經目的事業主管機關撤銷後，各該目的事業主管機關應通知主管機關撤銷其商業登記之全部或部份登記事項。」主管機關僅得撤銷與營業許可相關之登記事項，非得將無關之登記事一併撤銷之。是故，原處分一併撤銷原告不屬於遊藝場業經營種類之營利事業登記項目，於法無據，顯屬不當，並剝奪原告之工作權，應予撤銷。三、按遊藝場業之主管機關依據遊藝場業輔導管理規則第二條，在中央為教育部，在省（市）為教育廳（局），在縣（市）為縣（市）政府。但是，依據八十五年九月二十六日聯合報第一版，同年月日中國時報第五版均報導行政院已裁定將目的事業主管機關業已改為原決定機關（即經濟部）。且經濟部並依據行政院裁定已於八十五年十一月十七日修改遊藝場業管理規則，預計於十二月送行政院核定後實施，有聯合報八十五年十一月十七日第一版剪報為憑。基上，原決定機關為遊藝場業之目的事業主管機關，對於遊藝場業營業許可有准駁之權利。即使台北市政府教育局業已為撤銷營業許可處分，然該處分亦無拘束上級主管機關之效力，原決定機關仍應依職權判斷基於少年進入遊藝場之事實，得否撤銷營業許可，其以「另案救濟」等語一推了事，拒絕審查前階段行為之適法性，只以營利事業登記撤銷為審查對象，使原告無法達到行政救濟之目的，自應予以撤銷，始符法旨。四、本件撤銷營業許可處分為裁罰性之行政處分，已涉及剝奪人民工作權、財產權，依司法院釋字第三九四號解釋：「．．．所為裁罰性之行政處分，．．．但究涉及人民權利之限制，其處罰額之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨。」規定，對違反行政法義務之裁罰，為法律保留事項，必須依據法律或經明確授權之法規命令為之，始符法旨。而本件處分書說明第二項，所引用作為處分依據者為「遊藝場業輔導管理規則」第十七條第三項規定，僅係教育部依職權訂立之行政命令，既非法律，亦非經法律授權之法規命令。依據前開解釋意旨，不得作為撤銷營業許可之依據，否則即違反依法行政及依法處罰原則，嚴重侵害人民權益。關於人民違反行政法上義務之處罰，應有法律與經明確授權法規命令依據，除前引司法院釋字第三九四號解釋外，並有同院釋字第三一三號、第三九○號和第四○二號等解釋可資佐證，鈞院長久均認制裁事項應以法律定之，對於命令定有沒入處分、罰鍰、勒令休業、吊銷營業許可等，均拒絕適用，有鈞院六十九年度判字第一九六號等多件判決可資參證。準此而言，人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，為授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條意旨。原處分撤銷營業許可處分，如僅引用未經法律明確授權之遊藝場業輔導管理規則第十七條第三項為依據，即屬違法，侵害原告之工作權與財產權，應予撤銷。五、被告所屬教育局北市教四字第八五二三五八二三號函所為處分，作成於八十五年八月十九日，與被告八十五年七月三日八五府教四字第八五○四五四四八號函內容完全相同。而被告之處分，業於八十五年八月二十日自行撤銷，被告所屬教育局為其下級單位，就同一內容之重複行政處分，被告撤銷之效力自應及於被告所屬教育局之處分。六、依據原告遊樂場營利事業登記證之營業項目，係經營專供運動及兒童騎乘之鴨鵝木馬飛機火箭足球潛水艇賽車打靶等玩具，被告核發之營利事業登記證允許原告遊樂場經營除賭博性電動玩具以外，供運動及兒童騎乘等玩具，卻又引用遊藝場業管理規則第十三條第十二款，禁止未滿十八歲之青少年及兒童「進入」，則原告遊樂場應如何營運﹖明顯侵害憲法保障原告遊樂場之工作權。又遊藝場業本應分類管理，並非全部禁止未滿十八歲青少年與兒童進入，教育部前擬之遊藝場業輔導管理規則修正草案，認為應區分為鋼珠類、成人娛樂類與親子益智娛樂類管理，就親子益智娛樂類明文容許未滿十八歲兒童與青少年進入遊戲。經濟部所擬新管理規則也採分級、分類、分區方式管理，將分成親子級、成人級，成人級又分成鋼珠類和一般娛樂類。且據報載，被告規畫中的台北市青少年育樂中心九樓區可准許青少年進入，而本件卻以青少年進入原告遊樂場，而撤銷原告之營業許可﹖由此可見，被告只許州官放火不許百姓點燈，殊有可議！基上，遊藝場業管理規則第十三條第十二款，限制十八歲以下青少年進入遊藝場，係屬不當之規定，欠缺必要性，不僅影響青少年育樂之權利，亦侵害人民經營親子遊樂場之工作權，應不予適用。
七、按，遊藝場業之主管機關依據遊藝場業輔導管理規則第二條之規定，在中央為教育部，在省（市）為教育廳（局），在縣（市）為縣（市）政府。本件原告遊樂場於台北市，則其主管機關應為「台北市政府教育局」，而非被告。㈡然被告逕為行政處分，違反機關權限之劃分，一方面破壞憲法上權力分立原則，以及；另一方面紊亂人民審級救濟之利益。對於此類作成行政處分之機關欠缺管轄權的情形，應認違法加以撤銷，此參酌鈞院五十一年度判字第二五○號及五十二年度判字第二四七號判決釋示至明。八、就同一個違反行政義務之行為，除非法律有明文排除「一事不二罰」之原則，或是對一違法行為可同時採數種罰則時外，並不能許可人民因同一違反行政義務，以一行為而遭到數次之處罰，否則明顯違反憲法比例原則之適用。退萬步言，縱本件原告遊樂場有「容留未滿十八歲青少年進入營業場所打玩電動玩具，違反遊藝場業輔導管理規則之規定之情形」，但既經被告所屬教育局以八十五年五月二十五日北市教四字第二四三四五號函，已作成行政處分，即為「請即加強管理並禁止未滿十八歲青少年進入，否則再經查獲將依遊藝場業輔導管理規則之規定撤銷營業許可」。基於此同一事實，被告又以八十五年七月三日府教四字第八五○四五四四八號函，為撤銷原告遊樂場營業許可之處分，明顯違反「一事不二罰」之原則。
九、綜前所陳，原處分違法，自應依法撤銷，另為適法之處分，始屬允當；而原告有鑑於訴願及再訴願決定均未能為適法之處分，特提起本件訴訟，請撤銷原處分，賜為適法妥適之處分等語。
被告答辯意旨略謂︰一、本案原告因容留未滿十八歲青少年進入營業場所打玩電動玩具，為被告警察局中正分局查獲，違反遊藝場業輔導管理規則第十三條第十二款、第十七條第三項之規定及經濟部八十年四月九日經商○一六三七一號函釋，應撤銷其營業許可。被告所屬教育局以八十五年八月十九日北市教四字第八五二四五八二三號函撤銷遊藝場許可登記。並由被告撤銷原告營利事業登記，並無不合。原告雖稱其不屬於遊藝場業管理規則第三條所定之經營種類云云，惟其營業項目加註有「賭博性電動玩具除外」，應係經營非賭博性電動玩具之遊藝場無疑。另查該商號申辦營利事業登記時，全卷業經遊藝場業主管機關被告所屬教育部審核符合規定，被告據以核發營利事業登記證，今其遊藝場業之營業許可既經被告所屬教育局撤銷營業許可在案，被告據以撤銷該商號營利事業登記，亦無違誤。至目的事業主管機關撤銷其營業許可登記，有無違法不當，係屬另案問題，在撤銷營業許可之處分未經撤銷前，被告據以撤銷營利事業登記之處分，洵屬正當。二、綜上論結，本件原告之訴為無理由，狀請查核判決駁回原告之訴等語。
理由按商業業務之許可，經目的事業主管機關撤銷後，各該目的事業主管機關通知主管機關撤銷其商業登記之全部或部分登記事項，為商業登記法第五條第二項所規定。商業登記、營業登記及其他依法律或法律授權所定命令應辦理之登記，應實施統一發證，復為依商業登記法第二十條第一項規定訂定之營利事業統一發證辦法第二條所明定。本件原告在台北市○○區○○○路○段○○號一樓經營遊樂場業務（賭博性電動玩具除外），因容留未滿十八歲青少年進入營業場所打電動玩具，為被告所屬警察局中正第二分局查獲，認其違反遊藝場業輔導管理規則之規定，以八十五年八月十九日北市教四字第八五二四五八二三號函撤銷原告遊藝場許可，被告爰於八十五年九月十日府建一字第八五○六五二二一號函撤銷原告營利事業登記，原告不服，循序提起行政訴訟，主張：被告所屬教育局八十五年八月十九日北市教四字第八五二四五八二三號函與被告八十五年七月三日府教四字第八五○四五四四八號函內容相同，為重複處分，而被告府教四字第八五○四五四四八號函業經被告自行撤銷失效，則北市教四字第八五二四五八二三號函亦為撤銷效力所及，其營業許可應未被撤銷；又縱認被告所屬教育局北市教四字第八五二四五八二三號函仍屬有效存在，惟所引用之遊藝場業輔導管理規則第十七條第三項規定僅係教育部依職權訂立之行政命令，既非法律，亦非經法律授權之法規命令，被告依上開規則撤銷其營業許可，依法無據，違反法律保留原則；其不屬於遊藝場業輔導管理規則第三條所定之經營種類，無庸取得主管機關之遊藝場營業許可；縱認其併經營電動玩具業務，亦僅得撤銷與之相關之營利事業登記事項云云。經查，原告經登記於台北市○○區○○○路○段○○號一樓經營遊樂場，嗣經被告所屬警察局中正第二分局查獲其容留未滿十八歲青少年進入其營業場所打電動玩具，經函送主管該項業務之被告所屬教育局，以其違反遊藝場業輔導管理規則第十三條第十二款規定，依同規則第十七條第三項之規定，於八十五年八月十九日以北市教四字第八五二四五八二三號函撤銷原告遊藝場之營業許可，而原告為一獨資商號，其營利事業登記項目統為一項，嗣其營業項目變更登記，增列遊樂場之經營〔賭博性電動玩具除外〕、拳擊打鋼珠類球類之經營〔賭博性電動玩具除外〕、賽車摩托車搖控船類之經營〔賭博性電動玩具除外〕、標射類模擬射擊類之經營〔賭博性電動玩具除外〕及電視遊樂器之經營〔賭博性電動玩具除外〕等子項，八十三年間變更刪除「不得有映像管電腦版（軟體部分）機組件裝置之電動玩具」之限制，被告以原告營業項目加註有「賭博性電動玩具除外」，應係經營非賭博性電動玩具之遊藝場，乃以原告所營遊藝場之營業許可既經目的事業主管機關被告所屬教育局撤銷在案，據以撤銷原告營利事業登記，揆諸首揭規定，並無違誤。又被告撤銷原告營利事業登記，係以其營業許可為目的事業主管機關撤銷所致，至目的事業主管機關究係基於何種法定事由撤銷其許可，有無違法不當，或違反法律保留原則及一事不二罰原則，係屬另案問題，在撤銷營業許可處分未經撤銷前，被告據以撤銷其營利事業登記，並無不合。再者，被告八十五年八月二十日府教四字第八五○五八八一四號函除記載其八十五年七月三日府教四字第八五○四五四四八號撤銷營業許可函廢止外，同時亦載明由其所屬教育局另為處分，而所謂另為處分，即被告所屬教育局八十五年八月十九日北市教四字第八五二四五八二三號撤銷營業許可函，原告指被告所屬教育局北市教四字第八五二四五八二三號函業經被告撤銷而不生效力，殊有誤會。另遊藝場業輔導管理規則第十三條第十二款之規定有無不當，要非本件撤銷營利事業登記事件審酌之範圍。綜上所述，原告所訴各節，核無可採。原處分並無違誤，而一再訴願決定，遞予維持原處分，亦無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年一月十六日
行政法院第五庭
審判長評事 葉振權
評事 高秀真 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官徐忠信中華民國八十七年一月十九日