臺北高等行政法院101年度簡字第124號判決

裁判字號：臺北高等行政法院101年簡字第124號判決

裁判日期：民國101年06月26日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
101年度簡字第124號原告 葉文德 被告新北市政府城鄉發展局代表人 張璠 （局長）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國10
0年12月15日北府訴決字第1001114905號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分關於罰鍰新臺幣陸萬元部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係因不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分而涉訟之事件，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告為新北市○○區○○路○段137號1樓建築物（坐落新北市○○區○○○段第三崁小段124-19地號土地，屬板橋都市計畫範圍內之住宅區，下稱系爭建物）之所有權人，將系爭建物出租予訴外人 周水樹 經營視聽歌唱業（店招：夏之戀練歌坊），前經被告先後2次函請原告應善盡維持合法使用系爭建物之法律義務；嗣經新北市政府聯合查報小組於100年7月1日至現場稽查，發現該址仍繼續經營視聽歌唱業，經新北市政府經濟發展局函送被告依法處理，被告乃依都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款及都市計畫法第79條第1項之規定，以100年7月14日北城開字第1000714340號函檢送處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命其應立即停止使用。原告對於上開罰鍰部分不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告出租系爭建物予承租人周水樹作為店鋪使用，承租人申
請營業執照為「夏之戀小吃店」，出租時並無違法，嗣後承租人有違規使用情形，非原告所能預知。原告於接獲被告2次以副本函知承租人（行為人）有違規時，即積極聯絡承租人，並以存證信函要求改善，已盡注意義務及督促之責任，事實上原告並無規制之權利，更無故意過失。原告對於被告裁處承租人並無意見，惟被告卻認定原告不能舉證自己無過失，即推定為有過失，以原告為共犯併裁處6萬元罰鍰，與事實不符，亦有違都市計畫法第79條規定之精神。
㈡系爭建物之使用執照目的本供店鋪使用，原告於出租當時，
即已於租賃契約書（下稱系爭契約）第5條第2項約明承租人不得非法使用，系爭契約並經公證在卷。都市計畫法第79條規定係以實際行為人為處罰對象，既然原告於出租前即已要求承租人須為合法使用，原告亦非實際違規之行為人，按臺中高等行政法院91年度訴字第504號、91年度訴字第15號判決意旨，被告於裁處實際行為人後，復再重複裁罰原告（第1次裁罰原告部分，已經鈞院100年度簡字第799號判決撤銷），實於法未合等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰6萬元部分。
四、被告則以：㈠依據都市計畫法第4條規定、新北市政府100年1月19日北
府城開字第1000062788號公告，本案依都市計畫法所為之處分，屬有權限機關所為之處分。且依內政部98年12月22日台內民字第0980234455號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。
㈡系爭建物所有權人（即原告）擅提供於都市計畫住宅區土地
違規經營視聽歌唱業，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款規定，本案地址第1次依新北市政府經濟發展局99年11月17日北經商字第0991108121號函附稽查商業活動現場紀錄表所示，現場稽查查獲違規經營視聽歌唱業，故被告以99年11月24日北城開字第0991112287號函副知原告：「建物及土地所有權人如未善盡都市計畫法第79條規定應維持合法使用之法律義務者（依司法院大法官會議第275號解釋……但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰），將推定為有過失，依前開方式處以併罰。」該址再次經新北市政府聯合查報小組於100年2月11日現場稽查認定違規經營視聽歌唱業，被告再次以100年3月14日北城開字第1000212029號函通知原告請善盡都市計畫法第79條規定課予土地所有權人（管理者）應維持合法使用土地、建物之法律義務，如續有違規之情事將依都市計畫法第79條查處。
㈢惟本案地址又於新北市政府聯合查報小組100年3月10日現
場稽查違規經營視聽歌唱業，故被告以100年5月20日北城開字第1000509447號函併處原告6萬元罰鍰之行政處分；後經新北市政府聯合查報小組於100年7月1日再次稽查認定現場仍違規使用，被告爰以原處分併處原告6萬元罰鍰在案。原告主張被告裁處實際行為人後，復再重複裁處原告，於法不合云云，然被告先後2次函請原告應善盡維持合法使用系爭建物之法律義務，新北市政府聯合查報小組於100年7月1日再次派員至現場稽查，仍違規經營視聽歌唱業，此為不爭之事實。故為達行政目的，原處分係依都市計畫法、新北市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表、內政部91年11月21日台內營字第0910081556號函釋、司法院釋字第275號解釋意旨及相關法令所為，並無不妥等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭土地使用分區圖（第
1頁）、建物查詢資料（第3頁）、被告99年11月24日北城開字第0991112287號函（第18頁）、99年11月11日稽查商業活動現場紀錄表（第20頁）、被告100年3月14日北城開字第1000212029號函檢送處分書（第21-22頁）、被告100年
5月20日北城開字第1000509447號函檢送處分書（第23-25頁）、100年7月1日稽查商業活動現場紀錄表及照片（第28-30頁）、原處分（第31-33頁）、新北市政府100年12月15日北府訴決字第1001114905號訴願決定書（第6-7頁）等影本附原處分卷；系爭建物使用執照存根（第11頁）、房屋租賃契約及公證書（第12-15頁）、郵局存證信函（第16頁）等影本附本院卷可稽；且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告裁處原告6萬元罰鍰，是否適法有據？㈠按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市
政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣
6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第4條、第79條第1項分別定有明文。次按「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：……十、戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、電子遊戲場、機械式遊樂場、歌廳、保齡球館、汽車駕駛訓練場、攤販集中場及旅館。……」復為都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款所規定。又依內政部98年12月22日台內民字第0980234455號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。
㈡查原告所有系爭建物，位於板橋都市計畫範圍內之住宅區，
不得經營視聽歌唱業。因原告將系爭建物出租予訴外人周水樹經營視聽歌唱業，前經被告先後2次函請原告應善盡維持合法使用系爭建物之法律義務，惟新北市政府聯合查報小組於100年7月1日現場稽查發現該址仍違規經營視聽歌唱業，被告認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並命其應立即停止使用。固非無見。
㈢惟查，依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築
物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」；「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」則指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規，常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨及最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。因此都市計畫法第79條對於裁處對象之規定，實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，而行政機關已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，即得對所有權人處罰。是以本件被告選擇對系爭建物所有權人即原告為裁處，自應就此裁處符合都市計畫法之立法目的，為必要性之裁量，並應具備充分、合理及適當之理由。
㈣經查，本件新北市政府聯合查報小組於100年7月1日現場
稽查發現系爭建物現址仍違規經營視聽歌唱業，新北市政府經濟發展局爰函送被告依法處理，被告除對行為人即訴外人周水樹裁處6萬元罰鍰，並命其應立即停止使用（見原處分卷第32頁）外，同時對原告以原處分裁處6萬元罰鍰，並命原告應立即停止使用。被告主張其處罰原告係為達行政目的，並無不妥云云。則被告自應就此裁處，說明其已對行為人處罰，仍不足達成行政目的，而有另行處罰原告之必要，以符合都市計畫法之立法目的，並具充分、合理及適當之理由。且按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」本件依原告所提出經公證之房屋租賃契約第5條第2項明文約定：承租人（即訴外人周水樹）不得非法使用房屋，此外原告主張其於接獲被告通知後，除不斷電話聯繫促請承租人改善，更正式寄發郵局存證信函通知承租人自即日起依租約規定停止違法使用（另請承租聯絡人 周佳凌 協助聯繫處理），並提出房屋租賃契約及公證書、郵局存證信函等影本為證。則原告上開作為，得否仍認原告係未善盡其督促行為人改善及維持系爭建物合法使用之法律義務？系爭未維持建物合法使用之狀態，係出於原告之故意或過失而原告必須受罰？被告除處罰行為人外，必須再選擇對所有權人即原告為處罰，始足以達成都市計畫法之立法目的？等節，均未見被告予以說明，自不能認被告已為充分、合理及適當之裁量。
六、依行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」同法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」可知，行政處分如有裁量怠惰、裁量濫用等裁量瑕疵之情事，行政法院自得以之為違法，予以撤銷。綜上所述，被告並未充分、合理及適當說明其除處罰行為人之外，必須再選擇對所有權人即原告為處罰，始足以達成都市計畫法立法目的之裁量理由，即以原處分裁處原告
6萬元罰鍰，核有裁量怠惰及裁量濫用之違誤，訴願決定就此未予糾正，亦有未洽。從而，原告提起本件撤銷訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰6萬元部分，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年6月26日
臺北高等行政法院第二庭
法官曹瑞卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國101年6月26日
書記官黃玉鈴