臺北高等行政法院110年度訴字第552號判決

裁判字號：臺北高等行政法院110年訴字第552號判決

裁判日期：民國111年06月16日

裁判案由：考試

臺北高等行政法院判決110年度訴字第552號111年5月26日辯論終結原告 劉博因
趙禹
彭宇晨
廖子婷
黃傳升 戴廷奇 劉奕靖 徐兆毅
謝逸傑 廖晨 向 王思涵 共同訴訟代理人 周宇修 律師
李郁婷 律師被告考選部代表人 許舒翔 （部長）訴訟代理人 白又謙
王睿君 上列當事人間考試事件，原告不服考試院中華民國110年3月8日110考臺訴決字第029號、第030號、第033號、第045號、第039號、第032號、第036號、第041號、第035號、第042號、第031號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
一、事實概要：原告參加民國109年專門職業及技術人員高等考試律師考試第二試（下稱系爭考試），總成績均達選試科目組及格標準，惟扣除國文及選試科目以外其他科目合計成績未達規定之最低及格分數400分，致未獲及格，原告劉博因、趙禹、廖子婷、黃傳升、戴廷奇及 廖晨向 於被告109年12月14日選專一字第1093301920號公告（下稱原處分）榜示後申請複查，經被告調出上開原告全部科目試卷，核對座號及筆跡無訛，且無試卷漏未評閱情事，所評分數與成績通知所載之分數均相符，即檢附成績複查表復知上開原告。原告不服原處分，提起訴願，經考試院以110年3月8日110考臺訴決字第029號、第030號、第033號、第045號、第039號、第032號、第036號、第041號、第035號、第042號、第031號訴願決定（關於各該原告訴願決定部分，下合稱訴願決定）駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原處分乃依據被告於106年8月16日所公告修正之「專門職業
及技術人員高等考試律師考試規則」（下稱律師考試規則）第19條第2項但書規定（下稱系爭規定）所作成。惟系爭規定之修正，未於召開公聽會前以適當方法預留合理期間，事先公告周知全國應考人，且僅召開1次公聽會後即逕予決議修正，違反正當行政程序之要求：
⒈專門職業及技術人員考試法（下稱專技考試法）第11條第3項
之規定雖僅載明「考試規則訂定或修正前，應先徵詢相關職業團體意見後」始得變更之；惟律師考試既屬國家主辦之高等考試，其應考人範圍涵蓋全國，為數眾多之應考人亦為利害關係人，準此，專技考試法第11條第3項之徵詢對象應類推適用至應考人，並應以適當之方法、預留合理期間，公告周知律師考試規則修正之相關事宜，俾利應考人得以參與相關程序及陳述意見，方符正當法律程序之要求。
⒉被告於106年1月13日召開公聽會前4日始為公告，使應考人未
能適時知悉並預留時間參與公聽會、陳述意見，亦未將此訊息事先以電子郵件送達應考人，或囑託各大學法律系所轉知相關訊息，顯然並未遵循正當之行政程序。縱使應考人參加公聽會，被告給予之發言時間僅3分鐘，且名額僅限5位，以本考試第一試應考人歷年來均高達9千人左右而言，被告所給予之發言名額與發言時間，實與學者、立委、主管機關及職業團體等人顯不相當，且僅以一次公聽會之結果即修正系爭規定，難認被告已遵循正當行政程序。
㈡行政程序法第154條為預告暨評論程序，雖無明文規定機關應
有回應義務，但為避免該條被實質架空且實踐正當法律程序，行政機關於履行行政程序法第154條之程序後，自應為確實回應，否則該法規命令即屬違法。被告未予辨明何以最終仍將系爭規定納入考試辦法之實質理由，有違行政程序法第154條之精神；且於修訂系爭規定時，未請深受影響的法律系學生代表參與，在意見整合上產生缺口，依最高行政法院95年判字第1239號判決意旨，系爭規定自與公益原則有違，要屬違法。
㈢系爭規定之訂定過程違反行政程序法第9條有利不利一律注意原則：
⒈於105年11月18日「律師考選制度改革公聽會」會議記錄中，
多名教授、立委、律師之討論中均提及律師考選制度採用何種制度及錄取名額不是重點，重要的是質的問題。然被告僅以各年度考試及格人數作為改革主旨，未就質的問題加以考量，逕採造成更多考生無法達到錄取標準之400分新制及格門檻，違反有利不利一律注意之要求。
⒉被告於辦理律師考選制度改革公聽會及後續會議中，均有提
及新制實施應有緩衝期等，然系爭規定在106年8月16日修正發佈並於107年1月1日實施，訴願決定竟以系爭規定至107年10月20日時已預留1年以上之緩衝期，顯不可採。蓋若採過渡期2年之方式，則應至少於109年1月1日開始實施，可知於107年之律師考試適用新制顯無任何的過渡期可言，而被告於辦理系爭規定之修正時，顯然亦忽略其重要業務報告及研商會議記錄之決議事項，更不因原告等係於109年間參加考試而有所不同，實難認被告已遵循行政程序法第9條有利不利一律注意原則。
㈣系爭規定違反法律保留原則：
⒈被告基於專技考試法之授權而訂定或修正律師考試規則時，
自應於母法所授權之範圍內為補充規定，亦即應以專技考試法第11條第1項所定之及格方式擇一或併行適用。惟系爭規定「除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，均不予及格」之及格方式，顯然非屬專技考試法第16條第1項各款中所規定之及格方式；遑論專技考試法第16條第1項第2款所謂「總成績」，文義上顯然非等同於系爭規定所述「除國文、選試科目以外其他各科目」，採行目的與論理解釋亦然。
⒉律師考試規則係依專技考試法第11條第1項規定制定，並非同
法第16條第3項。被告縱得依專技考試法第16條第3項為成績特別設限，然該特別設限亦僅限於如「應試科目不得有一科目成績為零分」之情形，以確保應考人無過度偏廢、放棄之科目，而非指被告得指定其中特定數科目，或將數科目合併後又予以總分設限，否則不啻使被告有權於法定及格方式之外，另以法規命令創設法律所未授權之及格方式，違反法律保留原則。立法委員亦要求被告暫緩實施系爭規定，顯見立法者對於專技人員考試法是否授權被告得以設立如此及格方式，存在重大疑慮。
⒊現行制度下32類科技師、消防設備人員與專利師雖皆有總成
績未滿50分者不予錄取之規定，然係以「所有考科」之成績平均之，與律師考試不將同屬法學專業之選考科目同列入平均有所不同，況32類科技師之總成績滿50分及格之規定，亦可能有違法疑義；而專利師係兼採總成績及格制與比例及格制，與律師考試又有不同，實難相提並論。又法令應與時俱進，並非過去有成績特別設限之及格方式，即代表現在亦可行。
㈤系爭規定違反法律明確性原則：
系爭規定文字雖然明確，然鑑於系爭考試係採申論試題之考試形式，且閱卷人員年年不同，給分寬嚴亦有差異，各應考人所能獲得之分數高低，顯非事前所得預見。而律師考試規則修正後，其所影響之規模，縱為被告之首長亦表示無法預見，甚且表明難以作成影響評估報告，足見該標準之不明確性甚高。再者，若依修正前之及格門檻，應考人即得預見及格人數約為本考試第一試總報名人數之10%。若依修正後之及格門檻，應考人無法於報名時預知自己「是否會成為律師考試規則修正後及格門檻之規範對象」，系爭規定顯然違反明確性原則中之可預見性原則，當屬違法。
㈥系爭規定違反行政程序法第6條之平等原則：
⒈系爭規定施行後，致使不同年度之考生，在成績同樣達到「
總成績須為全程到考人數之前33%」之及格方式下，107年之應考人卻僅因增加「除國文、選試科目以外其他各科目合計成績應達400分者」此一及格方式，而未獲及格。且及格比例制自100年起已施行長達6年，而被告對於律師考試規則修正之緣由，僅泛稱係因職業團體質疑衡鑑之適切性，未做出任何評估或統計報告，即率然於短短半年內修正律師考試規則，顯無合理差別待遇之原因，自屬違反平等原則。
⒉被告排除國文及選試科目設立專業科目合計應達400分之限制
，無異係鼓勵應考人放棄研讀選試科目以及國文，以使專業科目能獲得更多準備時間，復導致同次考試之考生間，即使專業科目能力所差無幾，卻僅因分數分布不同，而受不合理之差別待遇，除已違背律師考試規則第12條增列選試科目之意旨外，亦違反行政程序法第7條之平等原則。
⒊被告於102年8月27日公布之律師考試規則第19條第2項但書，
就增設選試科目之政策給予2年過渡期之保護。系爭規定既同屬於對應考人之重大不利限制，理應至少同樣給予2年過渡期之保護，被告於修正後3個月即貿然使之生效，其差別待遇自非合理。況且增設選試科目尚不影響錄取率，而新制400分門檻限制對於應考人而言，則涉及錄取與否之可能，後者之於前者所生之不利益顯較為重大，依舉輕以明重之法理，實應給予更長或至少相同的過渡期方屬合理。
⒋被告援引之最高行政法院108年度裁字第533號裁定，該案之
當事人係參加106年律師考試，當時系爭規定尚未施行，與本案基礎事實不一，自不得比附援引。又依被告於其官方網站發布標題為：「110年律師考試總及格率10.32%，無人被400分門檻否決」之新聞稿，略以110年考生無人受到系爭規定之影響，是因為考生已逐漸熟悉改制。此一說法便表示，這個制度僅是讓考生必須要花數年來讓各界習慣考制，而非所謂的可以鑑別考生能力。被告新聞稿亦指出，110年係因疫情及颱風延期，令考生有較多時間準備，故表現更好，若此一敘述為真，則真的讓考生發揮能力的是「準備時間延長」，與400分門檻無關。
㈥系爭規定違反比例原則：
⒈被告修正系爭規定所欲達成之目的在於「限縮律師執業人數
」以及「適切衡鑑職業能力」，然律師執業人數實非職司考選事務之被告所應考量；而律師執業能力重點應是教育訓練與實習，以及日後穩定的在職學習，絕非係進入該行業之考試制度所能全然控管，被告逕以考試制度試圖控管從業人數，藉以保持執業品質，其採取之手段是否即足以達成目的，自非無疑。
⒉考試院審查報告也指出，設定最低及格分數並不可行，採行
比例制應係較為穩定可行、穩健之及格方式，蓋就考試公平性、閱卷者公正性與安定效果，其有重大之意義，不致在純申論題型之基礎上受單一特定、單一形式之分數所囿限，此部分亦為專家學者所認同。從而，系爭規定並不適於達成「適切衡鑑目的」之考選目的，而未能通過適當性之檢驗。
⒊系爭規定將直接影響到應考人職業自由之選擇，對於應考人
之工作權侵害甚鉅，而關於被告所欲達成「限縮律師執業人數以維護律師執業品質」之目的，就解決律師執業品質之問題，並非僅能著手於律師考試制度之變革，而應採行如律師在職訓練、輔導轉型等侵害較小之手段。
⒋系爭規定所造成應考人之損害，不僅僅是「犧牲一百餘名考
生之工作權」，更將損及被告於102年增設選考科目以拔擢多元法律專才之目的，迫使應考人僅能以計入400分門檻之專業科目為主，而放棄研讀選試科目，無異令考試院101年7月5日第11屆第195次會議決議認本考試應以「甄拔多元法律專才、專業分工、因應全球化」為目的之意旨，淪為空談，其所欲達成之目的與手段間，顯然未能具備均衡性。
⒌被告稱系爭規定修正目的係要令錄取人之共同科目達一定水
準，而避免因選試科目單科過高而錄取云云，惟102年8月27日修正律師考試規則時，便透過增訂第19條第3項但書的方式，以求錄取人的共同科目表現達一定水準。姑且不論此一目的是否合理，然在已有上開規定之把關下，何以有修正系爭規定之必要性，未見被告說明。再由被告提供之錄取資料可知，系爭規定之實施將使錄取人數大幅下滑，但無從解釋未達系爭規定標準之考生水準如何不足，導致系爭規定成為了降低錄取人數的工具，不僅無法實現被告所稱之目的，亦造成其他考生應考試權受到侵害，而有顯失均衡之問題。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決如附表所示。
三、被告答辯略以：㈠原處分係依法作成：
⒈系爭考試依典試法第2條、第3條、第4條及第5條規定，由總
統特派典試委員長，並由考試院聘用典試委員，組設109年專門職業及技術人員高等考試律師考試典試委員會，辦理典試事宜。系爭考試應考人之考試成績及各該選試科目組之及格標準，經該考試典試委員會依法授權典試委員長邀集各組召集人召開成績審查會議，依系爭規定決定各該選試科目組之及格標準，即依應考人選試「智慧財產法」、「勞動社會法」、「財稅法」、「海商法與海洋法」等科目，分別計算各該選試科目全程到考人數前33%之人數，並以其最後1名之總成績為各該選試科目組之及格標準。被告依據成績審查會議所定及格標準及典試委員長簽署之榜單，於109年12月14日公告系爭考試及格人員名單。原告參加系爭考試，其中選試「智慧財產法」科目5人、「勞動法」科目1人、「財稅法」科目3人、「海商法與海洋法」科目2人，扣除國文、選試科目以外其他各科目合計成績均未達400分，核屬系爭規定所定不予及格之情形，經上開成績審查會議依法審查決議不及格。此等考試不及格之決定，固具行政處分之性質，得為訴訟之標的，惟其作成均依循典試法及系爭規則之相關規定，並無任何違法不當，成績之計算亦無違誤。
⒉原告劉博因等6人於系爭考試榜示後，申請複查系爭考試之成
績，經被告依應考人申請複查成績辦法第5條規定之程序，調出原告全部科目之試卷，經核對座號及筆跡無誤，再查對所申請複查科目之各題作答内容均已由閱卷委員評分，並無發現漏未評閱情事，所評各題分數與成績通知所登載，之分數相符，即檢附成績複查表復知原告。另原告廖子婷等3人依典試法第26條規定申請閱覽系爭考試各科目之試卷，經被告依應考人申請閱覽試卷辦法規定之程序，安排原告到被告國家考場8樓閱覽竣事，並無發現典試法第28條第3項規定試卷漏未評閱、試卷卷面分數與卷内分數不相符、試卷成績計算錯誤或試卷每題給分逾越該題配分等依形式觀察有顯然錯誤情事。
㈡系爭規定符合法律保留原則、明確性原則、比例原則、平等原則：
⒈按各種專門職業及技術人員考試規則有關考試及格條件及其
但書規定，得由考試院基於法律之授權以法規命令定之，符合法律保留原則、平等原則、比例原則，司法院釋字第682號解釋足資參照。律師考試規則第19條之修正，係由考試院依據專技考試法第16條第1項及第3項規定，將系爭考試及格方式定為「以各類科全程到考人數一定比例為及格」，並於第2項但書規定「成績特別設限」，即公、民、刑、商事法等4大核心領域法律專業科目共800分，合計成績未達400分者（相當於百分制之50分），均不予及格。除有助於強化考試及格標準與專業能力之關連性、提升及格人員之專業水平，以期發揮考評律師專業執業能力之功能外，並減少不同選試科目按固定比例及格所形成之不公平象。此與各類專技人員考試及格標準下限〔包括各科均須60分之科別及格制（如建築師）、總平均成績須達60分之總成績及格制（如醫事人員、不動產估價師）、總平均成績須達50分之比例及格制（如32類技師）或兼採總成績及格與比例及格制（如消防設備人員、專利師）〕及各種公務人員考試錄取標準下限（總成績須達50分），並無二致，未逾越法律所授權之範圍。又系爭但書規定之意義，自法條文義、立法目的與法體系整體關聯性觀點觀察，並非難以理解，且應考人考試所得成績之個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷，自屬符合法律明確性原則。
⒉又律師考試規則自90年4月8日訂定發布施行後，歷經多次修
正，均維持按應考人考試總成績高低排序前一定比例為及格，但亦規定應考人考試成績有特定情形者不予及格之考試及格條件，系爭規定「成績特別設限」之及格方式，並非106年8月16日修正獨有之作法。
㈢系爭規定之修正發布符合法定程序，未違反有利不利一律注意、誠實信用及信賴保護原則：
⒈律師考試規則前於98月9月4日修正發布，明定自100年1月1日
起，將第一、二試錄取之固定比例提高為33%，漏未一併檢討專業科目成績及格最低設限之問題，故實施之後，各界迭有檢討建議。105年11月18日立法院司法及法制委員會多位委員聯合舉辦律師考選制度興革公聽會，與會學者專家、職業團體、學生代表等對於律師考試制度提出眾多改進建議。為回應各界對於律師考試制度進行改革之建議，合理提升律師考試及格人員素質，以維護民眾尋求法律協助之權益，被告於106年1月13日舉辦律師考試改革公聽會，其後，被告依據專技考試法第11條第3項規定，於106年4月11日召開律師考試制度改革相關事宜研商會議，邀集法務部、司法院、律師職業團體及學者專家審慎討論獲致共識，為發揮考評律師專業執業能力之功能，提升考試及格者於專業科目公、民、刑、商事法等四大核心領域之水準，研擬修正系爭規則對於第二試及格標準之相關規定，以強化基本專業能力及考試實際表現之關連性，建構專業導向之律師考試制度。被告考量為避免對於現行律師考試制度造成過大衝擊，爰決定採漸進改革模式，經擬具律師考試規則第19條修正草案，以400分作為改革方案，並依行政程序法第151條第2項及第154條第1項規定，踐行預告程序（預告期間為106年5月9日至15日），民眾均可透過書面或電子郵件等方式充分反映其意見。法規預告完成後，被告將系爭規則修正草案内容併同各界反映意見提報106年5月22日被告之法規委員會審議，嗣依專門職業及技術人員考試法第11條第1項規定，報請考試院審議。
本案經提報106年7月6日考試院第12屆第144次會議討論並決議，交付小組審查會審查。經於106年7月20日舉行小組審査會進行實質、深入且周詳之審議，審査報告及修正條文内容經提報106年8月10日考試院第12屆第149次會議決議通過，並於106年8月16日修正發布，明定自107年1月1日施行。系爭規則修正發布後，考試院即依據中央法規標準法第7條之規定，將修正後之系爭規則函報立法院，立法院依立法院職權行使法規定進行審査，並無對於修正内容認有違法、違憲之疑慮或爭議，並予以備查。
⒉106年4月11召開「律師考試制度改革相關事宜研商會議」之
建議僅係作為主管機關修法之參考，對於主管機關尚無拘束力。律師考試規則修正草案於召開上開會議獲致共識後，被告復踐行預告程序，徵詢社會各界意見，自斯時起，應已足使應考人對於系爭規則即將修正乙事有所預見，草案再依法定程序報經考試院審議通過，於107年1月1日施行，距原告參加系爭考試之時間，已經過3年以上，難謂無緩衝期間，亦無違反信賴保護及誠實信用原則之情事。
㈣系爭考試及格標準明定於法律授權所訂定之律師考試規則中
，原告是否及格係依其考試成績及典試委員會適用前揭法規據以審議決定之結果。原告參加系爭考試，渠等扣除國文、選試科目以外其他各科目合計成績均未達法定要求之400分，被告依據典試委員會審議之結果，對於原告所為不及格之處分，並無違法。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第57至61頁）、系爭成績複查通知（原處分卷1第32至37頁）、訴願決定（本院卷第85至122頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：系爭規定是否違反法律保留原則？有無違反比例原則？是否違反明確性原則?是否未有利不利一併注意？
五、本院之判斷：㈠按人民之工作權受憲法第15條所保障，其內涵包括選擇及執
行職業之自由，以法律或法律明確授權之命令對職業自由所為之限制是否合憲，因其內容之差異而有寬嚴不同之審查標準。憲法第86條第2款規定，專門職業人員之執業資格，應經考試院依法考選之。因此人民選擇從事專門職業之自由，根據憲法之規定，即受限制。憲法第18條對人民應考試權之規定，除保障人民參加考試取得公務人員任用資格之權利外，亦包含人民參加考試取得專門職業及技術人員執業資格之權利，以符憲法保障人民工作權之意旨。又為實踐憲法保障人民應考試權之意旨，國家須設有客觀公平之考試制度，並確保整體考試結果之公正。對於參加考試資格或考試方法之規定，性質上如屬應考試權及工作權之限制，自應符合法律保留原則、比例原則及平等權保障等憲法原則。惟憲法設考試院賦予考試權，由總統提名、經立法院同意而任命之考試委員，以合議之方式獨立行使，旨在建立公平公正之考試制度；就專門職業人員考試而言，即在確保相關考試及格者具有執業所需之知識與能力，故考試主管機關有關考試資格及方法之規定，涉及考試之專業判斷者，應給予適度之尊重，始符憲法五權分治彼此相維之精神。而專門職業人員考試之應試科目暨及格標準之決定，關係人民能否取得專門職業之執業資格，對人民職業自由及應考試權雖有限制，惟上開事項涉及考試專業之判斷，除由立法者直接予以規定外，尚非不得由考試機關基於法律授權以命令規定之（司法院釋字第682號解釋理由書意旨參照）。
㈡次按憲法第86條第2款所稱之專門職業及技術人員，係指具備
經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，而其所從事之業務，與公共利益或人民之生命、身體、財產等權利有密切關係者而言（司法院釋字第453號解釋理由書意旨參照），而律師以保障人權、實現社會正義及促進民主法治為使命，應嫻熟國家法令，具有高度專業性，是以立法者將律師列為憲法第86條第2款規定之應經依法考選取得資格始得執業之專門職業人員。又專技考試法第11條規定：「（第1項）專門職業及技術人員各種高等考試、普通考試之考試規則，由考選部報請考試院定之。（第2項）前項考試規則應包括考試等級及各類科之應考資格、應試科目、考試方式、成績計算、及格方式。（第3項）考試規則訂定或修正前，應先徵詢相關職業團體意見後，再由考選部會同中央職業主管機關、中央目的事業主管機關議決後，始得變更之。」第16條規定：「（第1項）專門職業及技術人員考試得視等級或類科之不同，採下列及格方式：一、科別及格。二、總成績及格。三、以各類科全程到考人數一定比例為及格。（第2項）前項及格方式，得擇一採行或併用，並由考選部報請考試院定之。（第3項）專門職業及技術人員考試總成績計算方式、配分比例及成績特別設限等事項之規則，由考選部報請考試院定之。」考試院乃依前述授權訂定律師考試規則，依106年8月16日修正發布、自107年1月1日施行之律師考試規則第19條規定：「（第1項）本考試第一試錄取人數按應考人第一試成績高低順序，以全程到考人數前百分之33為錄取，計算錄取人數遇小數點時，採整數予以進位，如其尾數有2人以上成績相同者，均予錄取。（第2項）本考試第二試及格人數按應考人第二試成績高低順序，分別以第12條第2項第5款各該選試科目全程到考人數前百分之33為及格。
計算及格人數遇小數點時，採整數予以進位，如其尾數有2人以上成績相同者，均予及格。但第二試筆試應試科目有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，均不予及格。（第3項）各試錄取或及格標準，應經典試委員會決議之。」該條文第2項（即系爭規定）將系爭考試及格方式定為「以各類科全程到考人數一定比例為及格」，並於但書規定「成績特別設限」，即「有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，不予及格。」依據前揭司法院釋字第682號解釋意旨及專技考試法之規定，可知專技考試法第16條第2項關於考試及格方式，乃採取框架式之立法，目的即在給予考試主管機關專業判斷之空間，依其主管專業針對律師作為專門職業人員所需具備的專業知識與能力，決定適合之考試方式暨及格標準，以達鑑別應考人是否已具專門職業人員執業所需之知識及能力之目的。換言之，律師考試及格標準之決定，固關係人民能否取得專門職業之執業資格，對人民職業自由及應考試權有所限制，惟上開事項涉及專門職業之需要及考試技術之專業判斷，尚非屬應由立法者以法律規定之絕對國會保留事項，應得由考試機關基於法律授權以命令規定之，故系爭規定於106年8月16日之修正，乃被告基於專技考試法之授權報請考試院修正發布，為執行該法第11條第1項授權目的之具體內容事項，考其修正草案之說明略以：「依據106年4月11日考選部召開律師考試制度改革相關事宜研商會議，與會學者專家及相關機關、團體代表審慎討論，獲致共識，鑑於現行律師考試第二試係以錄取各該選試科目全程到考人數百分之33為及格標準，但未訂定最低錄取分數門檻，為發揮考評律師專業執業能力之功能，提升考試及格者於專業科目公、民、刑、商事法等四大核心領域之水準，修正第3項但書有關成績設限之規定，以強化考試及格標準與專業能力、考試實際表現之關連性」；且細譯前揭系爭規定關於「成績特別設限」之修正文字意義並非難以理解，且為受規範者均得清楚預見不符該成績特別設限之標準者，將獲考試不予及格之處分，與母法規定無違，符合法律保留、法律明確性及可預見性原則，應得予以援用。是以，原告主張系爭規定違反法律保留原則即法律明確性原則云云，並非有據，洵無足採。
㈢經查，本件原告參加系爭考試，分別選試「智慧財產法」、
「勞動法」、「財稅法」及「海商法與海洋法」，經評閱之結果，其等之考試總成績均已達該選試科目組全程到考人數前33%之及格標準（分別為480.5分、487分、487.5分及485分），但扣除國文、選試科目以外其他各科目合計成績均未達400分，屬系爭規定不予及格之情形，經典試委員會依法為第二試成績審查後，依法應仍不予及格，被告依據典試委員會所定及格標準及典試委員長簽署之榜單，於109年12月14日公告系爭考試及格人員名單，並分別寄發不予及格之考試成績通知書予原告。其後有部分原告申請複查成績及閱覽試卷，經被告進行調卷供該等原告核閱，及查對有無漏閱或計分或成績抄錄錯誤情事後，認無不合，以成績複查通知通知該等原告複查結果，並維持原考試成績不予及格之處分，此為兩造所未爭執，並有原告之成績通知、複查成績查詢、閱覽試卷查詢、成績複查通知、應考人閱覽試卷登記冊等各在卷可稽（可閱原處分卷1第12至22頁、第23至28頁、第29至31頁、第32至37頁、第38至40頁），上開事實應堪予認定。從而，原告各科目成績之評定既未發現有漏閱、計分或成績抄錄錯誤等依形式觀察有顯然錯誤之情事，被告以原告總成績雖已達及格標準，但扣除國文及選試科目以外其他各科目合計成績，仍未達400分，而為不予及格之處分，於法核無違誤。
㈣原告雖主張系爭規定違反正當法律程序、公益原則云云，惟查：
⒈按行政程序法第151條規定：「（第1項）行政機關訂定法規
命令，除關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全者外，應依本法所定程序為之。但法律另有規定者，從其規定。（第2項）法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定。」第154條規定：「（第1項）行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項：一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。（第2項）行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」第155條規定：「行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證。」次按專技人員考試法第11條第3項規定：「考試規則訂定或修正前，應先徵詢相關職業團體意見後，再由考選部會同中央職業主管機關、中央目的事業主管機關議決後，始得變更之。」⒉經查，被告為建構專業化、多元化、友善的律師考試制度，
於105年間就當時現行之考試方式、應考資格、應試科目及格標準等進行檢討與改革，並提報105年12月20日考試院第12屆第40次座談會；又其為廣徵意見，先於106年1月9日在被告網站公告舉辦律師考試改革公聽會，復於106年1月13日依期舉辦，邀請學者專家、律師公會全聯會及各地方律師公會代表、司法院、法務部代表及一般民眾，聽取各界意見。其後，被告完成專技人員考試及格方式通盤檢討，向考試院提出報告，依據專技考試法第11條第3項規定，於106年4月11日召開律師考試制度改革相關事宜研商會議，邀集法務部、司法院、律師職業團體及學者專家參加討論，因鑑於當時律師考試第二試係以錄取各該選試科目全程到考人數33%為及格標準，但未訂定最低錄取分數門檻，然近年來，律師界與司法界不斷質疑現行律師考試制度究能否適切地衡鑑律師執業所應具備之基本專業能力，而有改革之呼聲。為發揮考評律師專業執業能力之功能，提升考試及格者於專業科目公、民、刑、商事法等4大核心領域之水準，乃研擬修正律師考試規則對於第二試及格標準之相關規定，其修正目的在強化考試及格標準與專業能力、考試實際表現之關連性，以建構專業導向之律師考試制度。再為避免對於現行律師考試制度造成過大衝擊，決定採漸進改革模式，經擬具律師考試規則第19條修正草案，以400分門檻作為改案方案，並依行政程序法前揭規定，自106年5月9日起至15日止踐行預告程序，徵詢社會各界意見，民眾均可透過書面或電子郵件等方式反映其意見；法規預告完成後，報請考試院審議，經考試院106年8月10日第12屆第149次會議決議通過，並於106年8月16日修正發布，另訂有緩衝期，明定自107年1月1日施行等情，業經被告詳細說明系爭規定修正過程在案，並有被告機關網站、系爭規定修正草案總說明及條文對照表、106年1月13日公聽會資料、考試院第12屆第121次會議被告重要業務報告為證（本院卷第171頁、第179至180頁、第181至186頁），堪信為真實。是以，律師考試規則於106年8月16日之修正，被告已依專技考試法第11條第3項及行政程序法第154條之規定，就律師考試規則修正之內容徵詢主管之各機關、律師職業團體，研討商議並評估審酌各方提出之意見後，始作成之決定，並經過法規草案預告程序，公告公聽會時間及法規預告期間，再由被告與法務部共同議決，程序核屬適當，是應認系爭規則之決定與修正之過程，已完備相關法令所要求之法定程序，並符合專業、多元參與及透明公開之要求，並無違誤。
⒊原告另以系爭規定制訂程序未使應考人得以及時知悉，並預
留時間參與公聽會表示意見，專技考試法第11條第3項之徵詢對象應類推適用至應考人，並應以適當之方法、預留合理期間，公告周知律師考試規則修正之相關事宜，俾利應考人得以參與相關程序及陳述意見，係有違正當程序云云。惟依專技考試法第11條第3項之規定，僅要求被告於修正考試規則前，應先徵詢相關職業團體意見，並無應徵詢應考人表示意見之程序規定。且衡以律師考試規則性質係屬抽象之法規命令，適用對象為每年報名應考之考生，受影響之利害關係人難以特定，而舉辦公聽會乃為廣徵社會各界意見之其一方法，而基於行政資源之有效利用，律師考試規則相關之利害關係人參與法規修正之管道，並不限於出席公聽會一途，而被告既已踐行法規命令修正預告之程序，將系爭規定草案廣泛周知，則社會大眾（包括應考人）均可透過書面或電子郵件等方式充分向被告反映其意見，尚難認應考人有無法知悉修法內容或無管道表達其意見之情形。況且上述公聽會既有邀請學者專家、律師公會全聯會及各地方律師公會代表、司法院、法務部代表及一般民眾，並非只有律師職業團體參與討論，衡情尚不致產生立場偏頗及利益失衡之情形。而被告已藉由公聽會之舉辦及系爭規定草案之預告程序，以蒐羅各方意見及衡平各方利益，自難僅因原告無法參與到律師考試改革公聽會，逕謂系爭規定之修正程序違反正當法律程序及公益原則。是以，原告主張系爭規定違反正當法律程序及公益原則云云，並不足採。
㈤原告另主張系爭規定之內容違反比例原則、平等原則，被告
未考量其他錄取標準，系爭規定未設緩衝期，違反有利不利一律注意原則云云，惟查：
⒈專技考試法於88年12月29日全文修正發布，定自90年1月1日
起施行，考試院於90年4月3日訂定發布系爭規則第19條即規定：「（第1項）本考試及格方式，以錄取全程到考人數百分之16為及格。全程到考人數百分之16若有小數，一律進位取其整數，並以全程到考人數百分之16最後一名之總平均成績為其及格標準，最後一名有數人同分，一律錄取。……（第3項）本考試應試科目有一科目成績為零分或專業科目平均成績未滿50分者，均不予及格。缺考之科目，以零分計算。
」自92年起至99年間，修正為以錄取全程到考人數百分之8為及格，足額錄取，刪除專業科目平均不滿50分不予及格之規定。自100年起實施新制律師考試，第一試及第二試均以錄取全程到考人數百分之33為及格，但第二試筆試應試科目有一科目成績為零分者，不予及格。104年起實施選試科目，第二試錄取人數分別以各該選試科目全程到考人數百分之33為及格，但第二試筆試應試科目有一科目成績為零分或除選試科目以外其他各科目合計成績未達全部應考人全程到考人數百分之50成績標準者，均不予及格。迄106年8月16日考試院修正發布系爭規定之「成績特別設限」，足徵律師考試規則自90年4月3日訂定發布施行以後，歷經多次修正，固均維持按應考人考試總成績高低排序前一定比例為及格，但亦有規定應考人考試成績有特定情形者不予及格之考試及格條件。該等成績設限而不予及格之條件規定，或採有一科目成績為零分或專業科目平均成績未滿50分者、或僅採有一科目成績為零分者、或採有一科目成績為零分或除選試科目以外其他各科目合計成績未達全部應考人全程到考人數百分之50成績標準者、或採有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者。可見「成績特別設限」之及格方式，並非此次修法獨有之作法，尚難據此指為違法。至原告另主張立法院之委員會曾經決議暫緩實施系爭規定，惟此僅係立法委員個人建議性質，不具拘束性，不足為有利於原告之認定。
⒉由於律師所從事之業務，係以保障人權、實現社會正義及促
進民主法治為使命，與人民之生命、身體、財產等權利或公共利益有密切關係，自應嫻熟國家法令，具有高度專業性。則律師考試之及格標準，除作為律師專業執業能力之評斷門檻外，同時亦對民眾權利保障、訴訟權照護之適足性產生影響，進一步牽動我國司法制度運作之良窳與發展方向之健全與否，故而適切衡鑑律師之職業能力，提昇執業品質，自有其必要。此外，將律師職場合理之執業人數進行通盤考量及調整，亦符合司法改革之內容與方向，將律師考試制度之及格標準配套修正，與時俱進，本為司法政策制定及執行者之要務，原告主張系爭規定完全不得考量現行律師執業人數之調整，即屬無據。又依照司法院釋字第682號解釋意旨，國家為達成設置考試制度之目的，非不得以法律或法律明確授權之命令，就考試方法與及格標準等，於符合憲法第23條規定之限度內，對人民應考試權為適當之限制。系爭規定對人民應考試權所為限制之合憲性如何，是否符合憲法第23條規定，因其涉及考試所採鑑別專業能力之考試方法，如成績計算方式與及格標準之設定等，此等應試及格者是否具有專門職業執業所需之專業素養之判斷，應屬憲法設考試院所賦予之職責，並為考試權專業判斷之核心領域，是本院認為系爭規定對於律師考試及格標準之設定，應給予考試機關專業判斷及各方理性討論及思辨之民主空間，法院尚無從越俎代庖決定該政策之細節。準此，衡酌考試院依專技考試法規定之授權，及基於專業之判斷依法定程序訂定系爭規定，就律師考試及格方式所為之規定，乃為鑑別應考人是否具律師專業執業能力之功能，提升考試及格者於專業科目公、民、刑、商事法等4大核心領域之水準，以強化基本專業能力及考試實際表現之關連性，建構專業導向之律師考試制度，業經被告提出於系爭規定修正草案總說明之中（本院卷第179至180頁），核屬合理、必要之手段。此外，專業科目400分(相當於百分制之50分)門檻，比起各該專業科目均須達到某一分數（例如：須達共同專業科目各該配分之50%，抑或共同專業科目各該配分之前50%應考人平均成績）始能及格之標準更為寬鬆，另考試科目中尚有區分「智慧財產法」、「勞動法」、「財稅法」、「海商法與海洋法」四科選試科目之制度設計，符合律師專業多元化要求，係具期待可能性，難謂系爭規定手段過當、恣意，核與憲法第23條規定之比例原則尚無牴觸。
⒊憲法第7條保障人民平等權，旨在防止立法者恣意，並避免對
人民為不合理之差別待遇。法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定。就專門職業與技術人員之考試，其中對特定應試科目之及格要求，為考試主管機關依法定程序所為之專業判斷，與鑑別應考人是否具有執業所需之知識、技術與能力，有合理關聯性，並非考試主管機關之恣意選擇，即無違背憲法第7條保障平等權之意旨（司法院釋字第682號解釋理由書意旨參照）。從而，關於律師考試及格制度，隨著專技人員考試政策之改變，系爭規定就及格比例、成績之特別設限等規定，業經多次修正，雖與人民職業選擇自由之限制及應考試權密切關聯，惟因考試方法之決定涉及考選專業判斷，及格方式之選擇與鑑別應考人知識、技術與能力之考試目的，難謂無合理關聯性，則系爭規定亦難謂係考試主管機關之恣意選擇。而應考人並無期待考試及格標準永不變動之可能，及格與否會有上榜與落榜的差異，但此差異存在於所有以考試作為鑑別知識、技術與能力之制度上，產生每次考試結果就錄取人數及比率的浮動現象，亦屬常見，但此浮動現象原因不只一端，舉凡試題難易、評分標準、評閱人員個人判斷、甚或全體應考人之學識能力的水平程度高低等等均是影響因素，追求數學式的絕對及格標準只是形式化的平等，對應考人難謂必然公平，而每年及格人數及錄取率不一之不穩定現象，未必完全是因為及格標準之修正所致。況且，經本院將原告所提出之系爭考試成績通知單（本院卷第63至83頁）與被告所提出之109年律師考試第二試應考人成績分析表（本院卷第353頁）予以比對分析可知，系爭考試「智慧財產法組」、「勞動法組」、「財稅法組」、「海商法與海洋法組」各組排名第33%者之全部科目（1000分）合計得分依序為497分、489分、499.5分、494分；各組前50%平均成績則依序為523.81分、514.12分、525.98分、519.86分；共同法律專業科目（800分）之前50%平均成績為413.91分；則選考「智慧財產法組」之原告劉博因(總分493分、共同專業科目部分為394.5分)、趙禹（總分498分、共同專業科目部分為379分）、彭宇晨（總分521分、共同專業科目部分為396分）、徐兆毅（總分506.5分、共同專業科目部分為386分）、謝逸傑（總分488.5分、共同專業科目部分為394分），選考「勞動法組」之原告王思涵（總分489分、共同專業科目部分為372.5分），選考「財稅法組」之原告廖子婷（總分498分、共同專業科目部分為398.5分）、戴廷奇（總分
495.5分、共同專業科目部分為398.5分）、廖晨向（總分48
9.5分、共同專業科目部分為384.5分），及選考「海商法與海洋法組」之原告黃傳升（總分490分、共同專業科目部分為391分）、劉奕靖（總分493分、共同專業科目部分為395分），即使在未有系爭規定之但書「成績特別設限」的情況下，原告劉博因、謝逸傑、廖子婷、戴廷奇、廖晨向、黃傳升、劉奕靖等7位之全部科目總分，仍低於其等各該選試科目組全程到考人數第33%者的總分；又若採取系爭規定修正前之102年8月27日律師考試規則第19條第3項但書規定「第二試筆試應試科目有一科目成績為零分或除選試科目以外其他各科目合計成績未達全部應考人全程到考人數百分之50成績標準者，均不予及格」之標準，則原告11人之共同專業科目合計分數均仍低於全部應考人全程到考人數之前50%之共同專業科目合計之平均成績（即413.91分），顯亦未達依系爭規定修正前之及格標準。由此益證原告之總成績無法及格，與106年8月16日考試院修正發布系爭規定所增加之「成績特別設限」並非絕對必然相關，且若是採取系爭規定修正前之及格標準(即維持104至106年所實施的及格標準)，對原告亦未必有利，此適足徵系爭規定並非朝對應考人更不利之修正方向。是以，原告主張被告逕行採取對應考人最不利之修正方向，並導致同次考試、專業科目能力所差無幾之考生間，僅因分數分布不同而受有不合理之差別待遇等語，指摘系爭規定違反平等原則，乃係其等事後觀察及格與否之結果所為其一己主觀論斷，並非有據，尚難採為對其有利之認定。⒋系爭規定修正草案於106年4月11日召開律師考試制度改革相
關事宜研商會議獲致共識後，被告擬具系爭規定修正草案，復踐行預告程序，徵詢社會各界意見，自斯時起，應已足使應考人對於系爭規則即將修正乙事有所預見，草案再依法定程序報經考試院審議通過，並於106年8月16日修正發布，定自107年1月1日施行，預留1年緩衝期後已舉行過107年、108年之律師考試，足見系爭考試已非新制第1年或第2年，復距原告參加系爭考試之時間即109年10月17日至18日，系爭考試規則修正發布已逾3年以上，難謂無緩衝期間，亦無違反信賴保護及誠實信用原則之情事。從而，原告主張系爭規定未設合理緩衝期，違反有利不利一律注意原則云云，亦非可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國111年6月16日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官陳心弘
法官郭銘禮法官林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國111年6月16日
書記官羅以佳附表原告訴之聲明劉博因一、訴願決定1（考試院110年考臺訴決字第29號訴願決定）及原處分關於原告劉博因之部分均撤銷。二、被告對原告劉博因就系爭考試應作成予以及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔。趙禹一、訴願決定2（考試院110年考臺訴決字第30號訴願決定）及原處分關於原告趙禹之部分均撤銷。二、被告對原告趙禹就系爭考試應作成予以及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔。彭宇晨一、訴願決定3（考試院110年考臺訴決字第33號訴願決定）及原處分關於原告彭宇晨之部分均撤銷。二、被告對原告彭宇晨就系爭考試應作成予以及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔。廖子婷一、訴願決定4（考試院110年考臺訴決字第45號訴願決定）及原處分關於原告廖子婷之部分均撤銷。二、被告對原告廖子婷就系爭考試應作成予以及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔。黃傳升一、訴願決定5（考試院110年考臺訴決字第39號訴願決定）及原處分關於原告黃傳升之部分均撤銷。二、被告對原告黃傳升就系爭考試應作成予以及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔。戴廷奇一、訴願決定6（考試院110年考臺訴決字第32號訴願決定）及原處分關於原告戴廷奇之部分均撤銷。二、被告對原告戴廷奇就系爭考試應作成予以及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔。劉奕靖一、訴願決定7（考試院110年考臺訴決字第36號訴願決定）及原處分關於原告劉奕靖之部分均撤銷。二、被告對原告劉奕靖就系爭考試應作成予以及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔。徐兆毅一、訴願決定8（考試院110年考臺訴決字第41號訴願決定）及原處分關於原告徐兆毅之部分均撤銷。二、被告對原告徐兆毅就系爭考試應作成予以及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔。謝逸傑一、訴願決定9（考試院110年考臺訴決字第35號訴願決定）及原處分關於原告謝逸傑之部分均撤銷。二、被告對原告謝逸傑就系爭考試應作成予以及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔。廖晨向一、訴願決定10（考試院110年考臺訴決字第42號訴願決定）及原處分關於原告廖晨向之部分均撤銷。二、被告對原告廖晨向就系爭考試應作成予以及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔。王思涵一、訴願決定11（考試院110年考臺訴決字第31號訴願決定）及原處分關於原告王思涵之部分均撤銷。二、被告對原告王思涵就系爭考試應作成予以及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔。