臺灣高雄地方法院108年度簡字第15號判決

裁判字號：臺灣高雄地方法院108年簡字第15號判決

裁判日期：民國108年07月18日

裁判案由：國民年金法

臺灣高雄地方法院行政訴訟判決108年度簡字第15號
108年7月3日辯論終結原告 朱旺星 現於法務部矯正署屏東監獄執行中被告高雄市前鎮區公所代表人 李幸娟 訴訟代理人 林榮珠
郭雅婷 徐新隆 上列當事人間國民年金法事件，原告不服高雄市政府中華民國10
8年1月17日高市府法訴字第10830066300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴後，被告代表人變更為李幸娟，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，於法核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告因案於民國95年3月14日入獄服刑， 嗣國民 年金法於97年10月1日施行，勞動部勞工保險局（下稱勞保局）以原告自97年10月1日起因未參加社會保險，符合國民年金保險被保險人資格之規定，乃自97年10月1日予以納保，並請原告繳納保險費。歷經多年行政訴訟，最後依本院10
5年度簡更（一）字第2號及高雄高等行政法院106年度簡上字第59號判決意旨，被告核定原告97年10月1日起至100年11月30日之國民年金保險費補助資格，並以107年5月31日高市前區社字第10731086600號函，認定原告家庭總收入平均分配全家人口，符合國民年金法第12條第2款第1目規定，同意自97年10月起補助原告國民年金保險費70％，自付30％（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告仍不服，遂提起行政訴訟。
三、原告主張：
（一）按憲法第7條規定係保障人民在法律上地位實質平等，要求國家機關對事物本質相同或相似事件，應予相同法律效果對待，即所謂等者等之、不等者不等之。此憲法原則，亦屬行政程序法第4條規定之一般法律原則，行政行為應受一般法律原則之拘束。次按國民年金法第1條及第7條規定之保險對象，並不排除在監服刑之人民；依同法第12條規定可知，除符合身心障礙者外，係以被保險人之家庭財力高或低，為負擔保險費比例高低之依據。從而，家庭財產高低已經立法者形塑成平等原則之比較準據，即家庭財力相同之被保險人，應有相同保險費負擔之對待，以貫徹平等原則，維護憲法平等權之秩序。
（二）查原告自92年起即入監執行，因非居住於戶籍地高雄市，故不符合社會救助法第4條第6項實際居住戶籍地直轄市之規定，無法申請被告核定低收入戶。惟依平等原則，原告家庭總收入分配全家人口，每人每月之金額，如與被告核定低收入戶之金額相當，並且家庭財產未超過低收入戶財產者，即應得類推適用國民年金法第12條第1款規定低收入戶保險費全額補助之法效果。況且，若因此而准予原告自97年10月至100年11月30日止保險費全額補助的話，高市府僅增加1萬3394元（按月保費增加363元*38個月）保費負擔，並非全國在監受刑人均同原告情形，應無重大影響財政之特殊理由可對原告差別待遇等語。並聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷；2.被告應作成准予原告自97年10月1日起至100年11月30日止國民年金保險費全額補助之行政處分。
四、被告則以：按國民年金法第12條規定，被保險人分為低收入戶、所得未達一定標準者、身心障礙者與一般民眾，其中，被保險人如符合列冊低收入戶，在直轄市，始由直轄市主管機關全額負擔；至申請被保險人所得未達一定標準資格認定補助者，依所得狀況負擔不同比例之保費，由直轄市主管機關負擔55％，「最高」負擔70％。準上，被保險人若非低收入戶，其申請國民年金保險被保險人所得未達一定標準補助資格認定，依國民年金法第12條第2款規定，「最高」亦僅能由直轄市主管機關負擔70％，法有明文，且現行法並未規定受刑人可逕行認定為低收入戶。又按國民年金法施行細則第12條第1項、第3項及高雄市政府辦理國民年金保險被保險人所得未達一定標準資格認定作業要點第3點規定以觀，「國民年金保險被保險人所得未達一定標準補助資格認定」制度設置意旨，依國民年金法第12條及國民年金法施行細則第12條第3項規定以觀，係屬由國家以納稅人納稅為基礎之財政支持具社會救助、扶助性質之授益性給付行政措施，其經費係由保險人即中央機關勞保局動用納稅人預算所為「補助計畫」之社會福利補助，其申請範圍限於符合國民年金法第12條第2款規定由直轄市主管機關負擔55％或「最高」負擔70％之資格，均法有明文，法律不並存在「類推適用」低收入戶資格全額補助的類型等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
（一）憲法第155條前段規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。」基於前開憲法委託，立法者對於社會保險制度有較大之自由形成空間（司法院釋字第568號解釋參照），關於國民年金保險之補助資格、範圍之事項、社會保險給付之請領要件及金額，屬社會政策立法，立法者自得斟酌國家財力、資源之有效運用及其他實際狀況，為妥適之規定，立法者享有較大之裁量空間（除非涉及兼受生存權保障之社會保險給付請求權）。國民年金保險係國家為實現人民享有人性尊嚴之生活，依憲法第155條及憲法增修條文第10條第8項實施社會保險制度之基本國策而建立之社會福利措施，為社會保險之一種。國民年金法即係依上開憲法意旨而制定之法律，該法第1條規定旨在「確保未能於相關社會保險獲得適足保障之國民於老年、生育及發生身心障礙時之基本經濟安全，並謀其遺屬生活之安定」（司法院釋字第766號解釋意旨參照）。國民年金針對符合資格者採強制納保並課被保險人繳納保險費之公法上金錢給付義務，並對於不同所得者，收取不同保險費，以符量能負擔之公平性，為國民年金保險賴以維繫之基礎。相關機關自應考量設立適當之機制，合理調降保險費，以符社會保險制度中量能負擔之公平性及照顧低所得者之互助性，落實國家推行國民年金保險之憲法意旨（司法院釋字第676號解釋參照）。公民與政治權利國際公約第10條第1項、第3項前段規定：「自由被剝奪之人，應受合於人道及尊重其天賦人格尊嚴之處遇。……監獄制度所定監犯之處遇，應以使其悛悔自新，重適社會生活為基本目的」；經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）第
9條規定：「本公約締約國確認人人有權享受社會保障，包括社會保險」。聯合國大會西元2015年12月17日第70/175號決議通過的「聯合國囚犯待遇最低限度標準規則」（納爾遜˙曼德拉規則）規則103：「1.對囚犯的工作，應訂立公平報酬的制度。2.按此制度，囚犯應准至少花費部分收入購買核定的物件以供自用，並將部分收入交付家用。3.此項制度還應規定監獄管理部門應扣出部分收入，設立一項儲蓄基金，在囚犯出獄時交給囚犯」。
（二）應適用的法令：
1.國民年金法第1條規定：「為確保未能於相關社會保險獲得適足保障之國民於老年、生育及發生身心障礙時之基本經濟安全，並謀其遺屬生活之安定，特制定本法」。
2.同法第12條第1、2、4款規定：「本保險保險費之負擔，依下列之規定：⑴被保險人為符合社會救助法規定之低收入戶，在直轄市，由直轄市主管機關全額負擔；在縣（市），由中央主管機關負擔35％，縣（市）主管機關負擔65％。⑵被保險人所得未達一定標準者：①被保險人，其家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未達當年度最低生活費1.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1倍者，自付30％，在直轄市，由直轄市主管機關負擔70％；在縣（市），由中央主管機關負擔35％，縣（市）主管機關負擔35％。②被保險人，其家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未達當年度最低生活費2倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍者，自付45％，在直轄市，由直轄市主管機關負擔55％；在縣（市），由中央主管機關負擔27.5％，縣（市）主管機關負擔27.5％……⑷其餘被保險人自付60％，中央主管機關負擔40％」。
3.國民年金施行細則第12條第1項規定：「本法第12條第2款所定所得未達一定標準，由被保險人向直轄市、縣（市）主管機關申請認定，符合資格者溯自申請當月生效；直轄市、縣（市）主管機關並得委任或委辦鄉（鎮、市、區）公所辦理」。
4.社會救助法第1條規定：「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，特制定本法」。
5.同法第4條第1項規定：「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者」。
6.同法第5條第1項、第3項第7款規定：「第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：⑴配偶。⑵一親等之直系血親。⑶同一戶籍或共同生活之其他直系血親。⑷前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人……第一項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：⑺入獄服刑、因案羈押或依法拘禁」。
7.內政部100年台內社字第1000197670號函：「入獄服刑者如符合國民年金法第7條規定之納保資格，仍應依法參加國民年金保險為被保險人。……依基隆市來函說明二略謂，該市市民98年9月20日至99年4月20日入獄服刑期間，非為該市核定之低收入戶，因此，即無國民年金法第12條第1款低收入戶補助規定之適用。另有關所得未達一定標準資格認定，係屬各地方政府權責，經直轄市、縣（市）主管機關審核認定符合補助資格條件者，除有特別情形外，原則上溯及受理申請日之當月份發生核定本資格之效力……」。
（三）依國民年金法第12條規定，國民年金保險被保險人所得未達一定標準補助資格認定制度，其補助設有一定之領取資格，乃為照顧經濟弱勢之被保險人，國家本於補充性原則而為。縱有積欠國民年金保費超過10年不能再補繳，仍能用較不優惠的計算額度請領相關社會保障，未來也並非完全不能請領對待給付，被保險人在繳納保費階段，風險尚未實現，請求權尚未發生，更不能認為直接嚴重影響被保險人的生存權。鑒於國家資源有限，社會福利預算仰賴全體國民納稅負擔，必須考量國家之經濟及財政狀況，基於資源之公益性及有限性，法規須衡量財政負擔就有限福利資源妥善分配始為合理，且給付行政應考慮手段與目的之間的關係，不得超越達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧；基於社會國原則的扶助型授益給付行政，並非限制或剝奪人民權利，受法律規範密度自較限制人民權益者寬鬆，且政府對於給付種類、內容與範圍等的決定及解釋，原本即享有較大的政策裁量空間，採取低度規範密度審查（司法院釋字第485、542、443號解釋參照）。受刑人納入國民年金保障範圍，符合經社文公約第9條意旨，沒有將入獄服刑者排除在社會保障制度之外，上開函釋可以援用。國民年金法所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，業已區分社會救助法之低收入戶、家庭總收入平均分配標準（未達當年度最低生活費1.5倍或2倍），就照顧經濟弱勢來說，按經濟能力區分的分類標準有其合理性，非屬恣意，不生牴觸憲法之問題（司法院釋字第550號解釋參照）。
（四）受刑人不可類推適用社會救助法之低收入戶
1.查社會救助法是為了扶助低收入戶在社會生活中的自立，前提是個人有在社會營生的自由（社會救助法第5條第3項第7款參照），因種種因素陷入維持生活困難，國家基於保障生存權、維護人性尊嚴及補充性原則，幫助自立，以免只剩下餓死的自由，立法者並斟酌國家資源合理分配，採取家戶為單位；受刑人在監所執行，並非自由在社會營生的個人，而是受國家監所照護，與社會隔離，以保護社會避免受犯罪之害並減少再犯。社會救助法認定低收入戶時將受刑人排除在外，有「不等者不等之」的合理性。國民年金保險主要在補充未納入相關保險的國民（未滿65歲，有工作能力的可能性較高），減輕國民老年、生育、身心障礙及死亡風險帶來的衝擊，著重於社會連帶及危險共同承擔，並不在保障受刑人現在的基本生活，與社會救助法維持低收入戶基本生活之目的不同。立法者制定國民年金法時，於該法第12條第1款擇定全額補助保險費的對象為社會救助法的低收入戶，同時也會嵌入「自由在社會生活之人」的設定。一方面形成低收入戶與受刑人間的差別待遇；二方面會將受刑人與國民年金法中「非低收入戶的經濟弱勢」等同對待。
2.從這裡延伸出一個理論與實際的兩難。相較於受社會壓迫致難以維生的自由人，受刑人受到國家壓迫喪失人身自由，從而只能在監所中從事分配的工作，理論上要有公平報酬，不應該導致難以維生。國家對受刑人的壓迫僅在恰如其分地使其感受到失去自由，不及於剝削。本院知道台灣的監所照護環境，實際上是遵循著「劣等原則」，受刑人在監所從事作業或工作的報酬，情況很可能比低收入戶還要差；本院樂見立法者斟酌國家資源分配自主修法補助受刑人全額保費，但法院如果課予立法者在國民年金法全額補助保費的「義務」，反而是在承認劣等原則。理論上監所有照護義務，國家負擔部分保費後，讓未滿65歲的國民年金被保險受刑人從事工作有足夠報酬自主決定繳納剩餘保費，應該也在立法者的計畫之內（雖然這個計畫還有很多要努力去實現之處）。從這個角度來看，國民年金法第12條第1款規定，受刑人無法比照低收入戶獲得全額補助保險費，不能說是出於恣意。低收入戶與受刑人的經濟能力成因也欠缺類推適用的可相提並論性。又依同法第31、44條規定，入獄服刑者不能請領老年基本保證年金及應停止發給遺屬年金，事實上立法者已經考慮過受刑人在國民年金法的待遇。由於國民年金法對「非低收入戶的其他經濟弱勢」，有依不同經濟情況補助保險費，已設立適當之機制，合理調降保險費，受刑人依國民年金法第12條第2、4款規定，可能獲得的保險費補助是70％、55％、40％。在寬鬆審查標準下，符合社會保險制度中量能負擔之公平性及照顧低所得者之互助性，受刑人一體適用「非低收入戶的其他經濟弱勢」標準，立法者未再區分出受刑人待遇，也不違反平等權保障；立法者補助的額度比例為40％以上，顯然也不會落入不足之禁止（Untermassverbot）。這是立法者就國民年金保險費用分擔的政策裁量空間，未全額補助受刑人保險費，並不是針對受刑人的歧視，也不是法律漏洞，並無類推適用的餘地。原告未經核定高雄市低收入戶資格，雖無法依國民年金法第12條第1款規定核予全額補助，但被告核定負擔原告70％的保險費，顯已合理調降原告的保險費負擔，足見在立法者的制度規劃中，國民年金法第12條第1、2款規定沒有違憲疑慮，具體個案的適用上也沒有違憲。
（五）從而，國民年金保費分擔問題，在現行制度下區分低收入戶及不同經濟能力情況，有相當合理性，原告年齡39歲，正值壯年，沒有無工作能力之情事，被告核定補助70％的保險費，尚無對受刑人產生歧視、違反人道或侵犯尊嚴。不比照低收入戶補助受刑人全額保費，考量被保險人在繳納保費階段，請求權尚未發生，尚非直接嚴重影響被保險人的生存權。縱有積欠國民年金保費超過10年不能再補繳，仍能用較不優惠的計算方式請領相關社會保障，無急迫重大侵害原告生存權，立法者在此有較大的政策裁量空間。監所有照護受刑人義務、應訂立公平報酬制度，與低收入戶的狀態不同，立法者的差別待遇目的正當，手段也酌留補助保險費70％、55％、40％的可能性，在寬鬆審查標準下，沒有違反平等權保障，也不涉及補助不足之禁止；但本院也注意到在台灣入獄服刑相當花錢，絕非吃免錢的牢飯，監所勞作金是否符合曼德拉規則，有相當疑慮，不過這是另外的問題，不在訴訟標的範圍內，本院尚無須對此作出認定，附此敘明。
六、綜上所述，原處分尚無不法，訴願決定予以維持，並無不合，原告訴請撤銷，及請求如聲明所示，均為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年7月18日
行政訴訟庭法官黃奕超
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國108年7月18日
書記官王翌翔