裁判字號：最高行政法院97年判字第529號判決
裁判日期：民國97年06月05日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院判決
97年度判字第529號上訴人原相聯合建築師事務所代表人甲○○訴訟代理人 盧柏岑 律師
陳素芬 律師被上訴人臺北市政府工務局新建工程處代表人 羅俊昇 訴訟代理人 李宜光 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國95年7月27日臺北高等行政法院94年度訴字第1165號判決關於對其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人參與被上訴人「臺北市士林區市民運動中心新建工程委託規劃設計（含鑽探及試驗）及監造技術服務」採購案（下稱系爭標案）之招標，獲評選為第1名優勝廠商，並取得優先議價權利，惟被上訴人以嗣後各投標廠商所送達之服務建議書，部分未能於同時間分送評選委員預先預讀，有影響採購公平情事為由，撤銷原評選結果，經上訴人提出異議，嗣不服被上訴人民國93年11月4日北市工新築字第09362401200號函（下稱原處分）所為之異議處理結果，提出申訴，經遭駁回，提起行政訴訟，經原審判決：確認原處分為違法。被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）69,035元，及自95年4月5日起至清償日止，按年利率百分之五計付之利息。上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，就原判決對其不利部分，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）、程序部分：依政府採購法第74條及第83條之規定可知，立法者有意將政府採購案訂約前之過程認定為執行公權力行為，對於申訴審議結果不服者，即得依法提起行政訴訟。另上訴人起訴時請求撤銷原處分、異議處理結果及審議判斷，今追加提出被上訴人應給付3,792,405元（包括顧問費用：共1,000,000元整。印刷費用：共39,035元。3D透視圖輸出費用：共150,000元。申訴費用：30,000元。人員費用：共2,573,370元。）之請求，乃是請求因被上訴人原違法處分所致之損害賠償，其請求之基礎同一，應准許為本項追加。又於本件起訴後，被上訴人已另行將系爭工程招標執行，從而已無法再依原招標程序進行簽約執行事宜。對於此一起訴後發生之情事，併請准予上訴人追加提出備位聲明，請求確認原處分為違法。（二）、實體部分：被上訴人並未提出評選程序有何影響公平性之具體理由，其撤銷決定自有理由不備之違法。至公開評選前評選委員雖未能齊一預讀上訴人之服務建議書，惟評選當日被上訴人之承辦人員已將缺漏之服務建議書提供評選委員閱讀，且當時未因而暫停評選，並繼續完成評選工作，顯見此瑕疵並未影響評選委員之評選。又政府採購法第48條僅於公開招標方有適用，就本件之限制性招標而言，並無適用之餘地。且投標須知並無限制服務建議書頁數之規定，所稱總頁數以不超過50頁為原則，並非強制規定，亦無影響評選公平性之可能。至招標內容之變更係於本件評選結果公布之後，不得作為撤銷原評選結果之依據，況若既知日後建蔽率變更後有不予決標之情形，應於當初即暫緩招標，或於招標資料明確註明如建蔽率經變更應如何處理，惟被上訴人事後方以之作為撤銷原評選結果之依據，顯屬違法等語，求為判決先位聲明：被上訴人撤銷評選結果之決定、異議處理結果、及臺北市政府申訴審議判斷均撤銷。被上訴人應給付上訴人3,792,405元，暨自起訴狀繕本送達次日起至清償日止，按年利率5%計付之利息。備位聲明：確認被上訴人原處分撤銷評選結果之決定為違法。被上訴人應給付上訴人3,792,405元，暨自起訴狀繕本送達之日起至清償日止，按年利率5%計付之利息。
三、被上訴人則以：（一）、程序部分：本件採購爭議事件，被上訴人非基於行使國家公權力之地位對上訴人為評選決定、撤銷評選結果及異議處理結果之通知，亦無就任何公法事件行使公權力之行為，因此前開通知行為顯非屬行政處分性質，上訴人不得對之提起行政訴訟。又本件上訴人縱經評選為第1名廠商，亦僅取得「優先議價權」，在與被上訴人議價成立正式簽訂契約之前，並無契約關係存在。因此，即令撤銷被上訴人所為撤銷評選結果及異議處理結果之決定，兩造間仍無法成立任何契約關係。況系爭標案之內容已因基地建蔽率由原先之40%變更為70%，而更改為依據政府採購法第18、19條及24條之「統包工程公開招標」，並於94年5月18日決標由立城營造股份有限公司(下稱立城公司)承攬，而立城公司亦已開工進行部分工程施作，因此上訴人起訴之請求，於法律上已無從補救或無實益，即顯然欠缺權利保護之利益及必要，而應予以駁回。（二）實體部分：本件於公開評選前，因承辦人員未能於相同時間內提供評選委員完整之服務建議書，使全部廠商立於平等地位進行競爭，而評選委員亦未能獲得全部投標廠商之完整資料，無法進行全面、公平之評選，遂依政府採購法第84條規定，撤銷原評選結果，並無不當。又服務建議書總頁數以不超過50頁之原則性規定，雖非屬強制性規定，但實質上仍有影響評選委員評選結果之可能，並造成對投標廠商不公平之情形，評選委員於評選時未將此事由列入考慮，而有影響評選結果之公平性。況系爭標案之基地建蔽率已由原先之40%變更為70%，顯然影響本件採購案招標內容至鉅，同時本件採購案已依據政府採購法第18、19條及24條規定，更改為統包工程之公開招標方式，招標內容及招標方式既已有重大變更，而無法依原招標內容繼續進行，被上訴人依政府採購法第48條第1項第1款規定，開標後不予決標，應無違法。且基於舉重明輕之法理，對於招標程序遠較為複雜慎重之公開招標，都可因具有政府採購法第48條規定之情形而不予開標決標，則對於招標程序較為單純簡單之限制性招標，自無不可基於公益或公平性之考量，類推適用政府採購法第48條規定。另上訴人起訴請求被上訴人給付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用共計3,792,405元部分，顯不合理。就「顧問費用部分」，因該等顧問公司根本尚未提出實際設計服務，故兩造無支付顧問費之義務。且就其他提出之印刷費用、3D透視圖輸出費用、人員費用等，上訴人均未提出實際付款單據或任何證據證明，自不足採信等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）、程序部分：依政府採購法第74條及第83條規定，政府機關之招標、審標、決標行為均係執行公權力之行為，為行政處分，得依行政訴訟法規定救濟。本件上訴人係對被上訴人在訂約前之撤銷評選結果不服，該撤銷評選結果之決定為行政處分，上訴人自得於提出異議及申訴後提起行政訴訟尋求救濟。又上訴人起訴時請求撤銷原處分、異議處理結果及審議判斷，於訴訟繫屬中追加被上訴人應給付3,792,405元之請求，及另追加備位請求，確認原處分為違法及被上訴人應給付3,792,405元，被上訴人未異議而為本件言詞辯論，視為同意上訴人之追加。（二）、實體部分：1、先位聲明部分：本件上訴人參與被上訴人系爭標案之招標，於93年10月4日經評選委員會評選為第1名，取得優先議價權，惟經被上訴人以原處分撤銷原評選結果。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。惟其間被上訴人於94年4月27日重行公開招標，同年5月18日決標，由訴外人立城公司得標並進行工程施作。是上訴人因原處分喪失由原評選結果所取得之優先議價權，已無從以撤銷原處分之方式恢復，上訴人請求撤銷原處分即無訴之利益，應予駁回，另以撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷為前提，請求被上訴人類推適用政府採購法第85條第3項給付3,792,405元及遲延利息，亦失所附麗，應併予駁回。2、備位聲明部分：被上訴人為辦理系爭標案，依相關法令規定，訂立評選須知，而依該須知第2點規定，特成立評選委員會。該評選委員會之任務，依該須知第3點規定，包括「辦理廠商評選」。而此「評選」包括撤銷原有之評選結果，此為當然之解釋。本件被上訴人經由評選委員會評選(審)上訴人為第1名，於撤銷該評選結果時，卻未經由評選委員會評審之事實，為被上訴人所自承，顯屬違法。又依政府採購法第48條第1項之規定，係僅用於公開招標之場合，系爭標案係限制性招標，並無適用該條規定之餘地，被上訴人以該規定作為撤銷原評選結果之依據，亦有未合。至被上訴人所指摘公開評選前評選委員未能齊一預讀上訴人之服務建議書，係因被上訴人人員疏未區別上訴人所提出者有服務建議書及其附件，而將附件當成服務建議書送予8位評選委員，僅1位評選委員收到未有附件之服務建議書，然評選當日被上訴人之承辦人員已將缺漏之服務建議書提供評選委員閱讀，且在場之評選委員並未因評選當日方得以閱讀上訴人完整之服務建議書而暫停評選，是該程序上之瑕疵已補正，難謂因此有不公平之虞。況該項瑕疵係被上訴人所造成，更不能以此為由，作成對上訴人不利之處分。至上訴人提出之服務建議書頁數固有97頁之多，然評選須知所規定總頁數以不超過50頁為原則，並非強制服務建議書之頁數不得超過50頁，且其與不足以影響評選結果之情事，規定取消得標資格不同，自不能以上訴人之服務建議書超過50頁而撤銷評選結果。另依被上訴人招標資料第2頁其他項目第9點所載，被上訴人招標評選時，即知建蔽率40%係暫定，有可能變更，則事後建蔽率變更為70%，係招標內容所預期，自不能認為係招標文件內容變更，或有何突發事故、特殊情形。從而，原處分撤銷評選結果於法有違。上訴人請求被上訴人償付其所支付之準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，而請求確認原處分違法，有訴之利益，亦有理由，應予准許。另政府採購法第85條第1項及第3項，雖僅規定審議判斷指明原採購行為違反法令之情形，未及於行政法院判決指明原採購行為違反法令之情形。然行政法院審查行政處分及審議判斷之合法性，且依行政訴訟法第216條規定，法院撤銷或變更原處分或決定之判決就其事件有拘束各關係機關之效力，且原處分或決定經判決撤銷後，機關需重為處分或決定者，應依判決意旨為之。行政法院以撤銷判決或確認判決，確認採購機關之採購行為違法，原處分機關及審議機關皆受判決結果拘束，不得再另為不同之判斷，其效力甚於審議判斷指明原採購行為違法之效力。舉輕以明重，在行政法院以撤銷判決或確認判決，確認採購機關之採購行為違法時，廠商得類推適用政府採購法第85條第3項規定，請求採購機關償付所支出之必要費用。而且此項請求償付必要費用之規定，為一般損害賠償以賠償義務人有故意或過失為要件之例外，依「例外規定解釋從嚴」原則，亦應解為該規定之「所支出」之必要費用，係指實際已支出之必要費用。就本件而言，關於準備投標支出印刷費用39,035元，上訴人提出貨單及發票為證，復為被上訴人所不爭執，此部分已實際支出；另申訴費用30,000元，因根據採購申訴審議收費辦法第4條規定，於向採購申訴審議委員會提出申訴時必須繳納此項費用，上訴人提起申訴經審議判斷為實體決定，足認上訴人已實際支出此項費用，此部分合計69,035元，屬於政府採購法第85條第3項之「所支出之必要費用」，上訴人請求被上訴人償付，於法有據。至關於顧問費用共1,000,000元，及3D透視圖輸出費用150,000元部分，上訴人自承尚未支付，即非屬「所支出之必要費用」上訴人請求被上訴人給付，於法無據。又上訴人主張為系爭投標案，共投入主持建築師甲○○、設計師 吳建森 等6人及繪圖員 林欣誼 等8人，並準備本件標案投入時間1.5個月，共計支出人員薪資1,059,000元及維持人員所需之間接成本共1,514,370元，請求被上訴人償付2,573,370元部分，上訴人並未提出任何證據證明，已難謂有據。再上訴人為建築師事務所，無論有無參與系爭標案之招標，均應支付其事務所人員薪資及維持人員所需之間接成本，此部分非能謂屬於準備投標所支出之必要費用。從而，上訴人先位聲明無理由，應予駁回。其後位聲明請求確認原處分違法，及請求被上訴人給付其所支出之必要費用及其遲延利息，於69,035元之必要費用及自95年4月5日起計算之遲延利息範圍內為有理由，應予准許，超過此範圍之其餘請求，則屬無理由，應予駁回。
五、原判決駁回上訴人之訴部分經核並無不合，茲就上訴意旨，再論斷如下：按「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。」、「第1項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」行為時政府採購法第85條第1項、第3項定有明文。依前揭規定，對於採購爭議，如審議判斷指明原採購行為違反法令者，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。雖該項僅規定審議判斷指明原採購行為違反法令者，未及於行政法院判決指明原採購行為違反法令之情形。然行政法院審查行政處分及審議判斷之合法性，依行政訴訟法第216條規定，法院撤銷或變更原處分或決定之判決就其事件有拘束各關係機關之效力，原行政處分或決定經判決撤銷後，機關需重為處分或決定者，應依判決意旨為之。行政法院以撤銷判決或確認判決，確認採購機關之採購行為違法，原處分機關及審議機關皆受判決結果拘束，不得再另為不同之判斷，其效力甚於審議判斷指明原採購行為違法之效力。舉輕以明重，在行政法院以撤銷判決或確認判決，確認採購機關之採購行為違法時，廠商自得類推適用政府採購法第85條第3項規定，請求採購機關償付所支出之必要費用，其得請求償付範圍，以廠商準備投標、異議及申訴「所支出之必要費用」為限，且此項廠商請求償付所支出必要費用之規定，為民法一般損害賠償之特別規定，自應優先適用。本件上訴人起訴請求被上訴人給付上訴人3,792,405元，暨自起訴狀繕本送達次日起至清償日止之法定利息。其中關於準備投標支出印刷費用39,035元，上訴人提出貨單及發票為證，且已實際支出；另申訴費用30,000元，為提出申訴時依規定必須繳納費用，足認上訴人已實際支出該費用，此部分合計69,035元，屬政府採購法第85條第3項規定之「所支出之必要費用」，於法有據，原審已准上訴人請求。至於顧問費用共1,000,000元，及3D透視圖輸出費用150,000元部分，因上訴人尚未得標，顧問公司未進行完成顧問諮詢服務，上訴人亦迄未支付酬金，即非屬所支出之必要費用，其請求被上訴人給付，於法無據；另上訴人主張為系爭投標案，共投入主持建築師甲○○、設計師吳建森等6人及繪圖員林欣誼等8人，並準備本件標案投入時間1.5個月，計支出人員薪資1,059,000元及維持人員所需之間接成本1,514,370元，合計2,573,370元，請求被上訴人償付部分。查上訴人為建築師事務所，無論有無參與系爭標案之投標，均應支付經常性其事務所人員薪資及維持人員所需之間接成本，況上訴人並未提出任何證據證明其因參與系爭標案之投標而增加支出薪資或加班費等支出，此部分自亦非屬於準備投標所支出之必要費用。從而原判決以上訴人請求於69,035元之必要費用及自95年4月5日起計算之遲延利息範圍內為有理由，應予准許，超過此範圍之其餘請求，則屬無理由，應予駁回，核無不合。經核原審對上訴人在原審之主張，為一部有理由、一部無理由之論據取捨等，均已詳為論斷，原判決並不適用法規或適用不當等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。又原審另件93年度訴字第696號判決（上訴後為本院96年度判字第625號判決），屬個案見解，且與本件案情有別，上訴人尚難執該案判決資為本件對其有利論據。此外，上訴人其餘所訴各節，無非係其對法律上見解之歧異，重複前已主張為原判決詳予論述不採之事由再予爭執，指摘其為不當，均無足採。上訴論旨，指摘原判決對其不利部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年6月5日
最高行政法院第三庭
審判長法官黃璽君
法官黃淑玲法官黃清光法官鄭忠仁法官黃本仁以上正本證明與原本無異中華民國97年6月5日
書記官彭秀玲