裁判字號：臺北高等行政法院96年簡字第953號判決
裁判日期：民國97年09月03日
裁判案由：石油管理法
臺北高等行政法院判決
96年度簡字第00953號原告金民股份有限公司代表人甲○○（董事長）訴訟代理人 楊肅欣 律師被告經濟部代表人乙○○部長）住同訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因石油管理法事件，原告不服行政院中華民國96年10月11日院臺訴字第0960091848號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣被告所屬能源局委託財團法人工業技術研究院（下稱工研院）於民國（下同）95年8月23日至原告所經營之金民加油站抽取柴油帶回化驗，化驗結果含硫量為57ppm，同年9月28日將留存之1公升油樣進行複驗，複驗結果含硫量為57ppm，均不符國家標準總號（CNS）1471車用柴油含硫量應低於50ppm之規定，違反石油管理法第29條第1項規定，被告乃依同法第46條第1項規定，以96年4月10日經授能字第09620081270號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元。原告不服，向行政院提起訴願，遭決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
1.被告所委託之專業檢驗機構查驗程序及結果是否有誤？
是否容許有12.8ppm之量測不確定度？
2.原告有無過失？㈠原告主張之理由：
1.按石油製品查驗作業要點第7條規定：「（第1項）能源局或專業檢驗機構人員進行油品抽驗取樣時，每一油樣，由加油槍或油槽取出，一次取2罐，分為初驗油樣及複驗油樣。（第2項）汽油初驗油樣應取2公升、複驗油樣應取3公升；柴油初驗及複驗油樣應取1公升，經會同抽驗對象人員簽封後，由能源局或專業檢驗機構人員購回送驗。」第9條規定：「（第1項）專業檢驗機構化驗油品，應嚴予保密，並依據化驗報告判定油樣是否符合國家標準規定。（第2項）前項化驗結果之處理程序如下：……三、化驗結果如油樣不符規定，專業檢驗機構應即通知能源局，由能源局函知初驗不合格之受檢對象，於指定時間派員至專業檢驗機構，將原留存複驗油樣，一同拆簽封，並監看油樣複驗工作。」之所以採取如此嚴謹之檢驗程序，主要是為昭公信並確保油品品質，以維消費者權益。
2.國家標準CNS1471就車用柴油含硫量之檢驗法係依CNS636
0〔石油產品硫分測定法（氧彈法）〕，或依CNS13877〔石油產品硫含量試驗法（X-射線光譜法）〕，或依CNS14505〔輕質碳氫化合物、汽車燃料及油中總含硫量測定法（紫光線螢光法）〕，或依CNS14472〔石油產品中硫含量測定法（能量分散式X-射線螢光光譜法）〕為檢驗，然訴願決定竟指稱：「……有關台灣中油公司提出含硫量檢驗誤差，對於不同實驗室再現性應有12.8ppm誤差，係屬依公式計算之理論值，與實測標準不同，不足以做為含硫量檢測不合格的理由……。」，未於台灣中油公司及原告就含硫量有爭議之情形下，說明國家標準CNS1471就車用柴油含硫量之數種檢驗法間之誤差值，顯係明顯違反國家標準CNS1471就車用柴油含硫量之檢驗法規範。
3.復就行政院環境保護署（下稱環保署）解釋函：「中華民國89年1月3日環署空字第0079802號關於中國石油股份有限公司（現已改名為台灣中油）煉製研究所實驗室檢驗之報告，可否作為告發處分之依據乙案。環保署答復稱：有關空氣污染防制法第22條，檢驗測定機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理『本法規定之檢驗測定』，與各級主管機關依同法第31條執行之檢查或鑑定（此處檢查鑑定自然包括檢驗測定）無關。惟主管機關委託檢查或鑑定，仍須選擇專業或檢驗能力可昭公信者，避免受檢單位質疑或不服訴願！至於其他政府機關自行或委託辦理之檢驗報告可否採信作為處分之依據，當視情況自行研判。本案陳金元君涉嫌違規販賣含硫量超過0.05之柴油，經內政部警政署刑事警察局會同中油營業處人員當場查獲，並交付中油煉製研究所實驗室進行檢驗，該實驗室經中華民國實驗室認證體系（CNLA）認可，認可項目包括柴油含硫量、芳香烴含量及汽油含硫量、含鉛量、含氧量等，檢驗能力可被信賴，其檢驗報告可作為告發處分之依據。」。
4.既然環保署認定台灣中油煉製研究所實驗室之檢驗報告與工研院相同，均係經由中華民國實驗室認證體系（CNLA）認可，可作為告發處分之依據，即表示台灣中油檢驗室所提出含硫量檢驗報告為經過認證，與工研院報告相同是可採信，而被告竟片面依據自行委託的工研院檢驗報告，強行推認台灣中油的檢驗報告不符合檢驗標準，同屬受委託均係經由中華民國實驗室認證體系（CNLA）認可的檢驗單位，而在行政院體系之下的環保署與被告，二者認知竟然有如此大的差異性，而有懸殊不同的處理方式，究竟原告應以何公部門之看法為依據，讓原告無所遵循，顯然以工研院為檢驗單位是有爭議的。
5.再者，被告對於車用柴油含硫量之檢驗亦未依行政程序法等相關規定，委託職掌國家標準檢驗之被告所屬標準檢驗局，就本件是否符合國家標準CNS1471之規範為判斷，反竟委託由工研院代為檢驗，並率然推翻於我國具高度油品專業及相關精密檢驗設備之台灣中油公司專業鑑定報告，是以，原訴願決定應屬不當。
6.行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」是推定該法人故意、過失之前提乃相關自然人具有故意、過失，而訴願決定理由提及原告「應注意能注意而不注意情事，應負過失責任。」是以，原決定「直接」認定具有法人資格之原告有主觀上的過失，實與上開行政罰法第7條第2項就法人採推定過失之立法例明顯違背，應有行政程序法第111條第7款行政處分具有重大明顯瑕疵，致該處分無效之事由存在。
7.再者，雖行政罰法對於故意、過失等主觀責任要件未加明文，惟學理上之通常見解認為應依刑法對於故意、過失之判斷為據，而刑法第14條第1項對於無認識過失之規定為：「行為人雖非故意。但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，為過失。」因此過失之前提為當事人具有注意能力。然就本案觀之，原告所在地為偏遠離島地區－金門縣金寧鄉，依資料顯示，該地區設籍人口不足1萬人，且實際居住該地之人口數更屬稀少，因此，原告對於油品相關專業人員之任用確有實際困難，僅能依賴專業的台灣中油公司的建議，並非原告「應注意未注意」，而是信賴並依據台灣中油公司的專業處理與判斷；再則，88年7月起環保署規定台灣省除戰鬥及船舶外，限用高級柴油，船舶用普通柴油，亦即車輛必須使用高級柴油。但是由於福建省金門縣仍然處於特殊地位，又地處外島，台灣中油公司於94年11月28日之前一直只供應普通柴油供應金門地區的車輛及船舶，民眾購買使用高級柴油的車輛運抵金門縣後，依然只能注入普通柴油使用，至94年11月28日起台灣中油公司才因為不符合環保法規，加以金門縣環境保護局一再行文、協調督促台灣中油公司更換油品，始開始供應超級柴油，期間亦未對台灣中油公司開單處罰，其超級柴油啟用日期和台灣省前後就有8年的落差，亦即，台灣省是88年起逐漸推廣、宣導、漸進式的由普通柴油、高級柴油一直到符合最新環保法規的超級柴油，而金門縣卻於94年11月28日由台灣中油公司以一紙連繫單通知原告，一夕之間，金門已由普通柴油一躍而符合環保之要求，更換超級柴油後，台灣中油公司及被告期間也並未對原告宣傳與輔導，被告並於次年95年8月23日迅即對原告進行抽驗檢查工作。但是，對於原告注意能力之認定應予減輕，始符實際，否則亦屬期待不可能的假設，是以本件原告應無可歸責之事由或得反證推翻行政罰法第7條第2項有關法人之推定規定。
8.此外，原告對於油品專業人員之任用困難，因而善意信賴實屬國家私經濟行政程序下之台灣中油公司對於油品專業意見，且原告與台灣中油公司間就油品之儲存等並有相關契約等協議規範，台灣中油公司因金門地區普通柴油未符合環保法規而轉為供應超級柴油時，原告油槽中尚有多量庫存普通柴油，台灣中油公司並未將油槽中普通柴油進行回收、抽換，再供應超級柴油，反而要求原告將超級柴油注入普通柴油油槽中加以循環稀釋賣出，期間，台灣中油公司對於原告車用柴油含硫量之檢驗亦不曾間斷，檢驗結果亦均符合國家標準CNS1471之規範；因此，縱其應予責難，其處罰對象應不屬於原告，就實際而論，前開國家標準CNS1471就車用柴油含硫量之規範超越歐美等先進國家之相關規範，而金門縣金寧地區人口數及其密集度與車輛數等均無法與台灣地區相比擬，又被告委託工研院進行之檢驗與法規要求之差距亦僅7ppm，因此，縱本案之檢驗結果無誤，其所生影響亦屬甚微；而原告並無相關利益之獲得可言；職故，退萬步而論，縱認原處分並無違法，其亦應有未妥適審酌行政罰法第18條第1項所示之裁罰應審酌條文而有不當之處，故其至少應依行政罰法第18條第3項規定予適度減輕處罰。否則，若原告受被告之裁罰時，勢將以此不利益轉嫁予金門縣金寧鄉的消費者，就法律經濟分析之角度言，對於政府照顧離島地區人民之美意實有相違之處。
9.綜上所述，本件原告並無違反石油管理法；退步而言，縱有該違法行為，該行為所造成之公益影響亦甚屬輕微。為此訴請鈞院明鑑，依法判決如訴之聲明，以維權益，實為法便。
㈡被告主張之理由：
1.依石油管理法第29條第2項規定：「主管機關得派員或委託專業檢驗機構查驗業者銷售之石油製品品質，……」復依被告93年7月15日修正發布之石油製品查驗作業要點第
9點規定：「專業檢驗機構化驗油品，應嚴予保密，並依據化驗報告判定油樣是否符合國家標準規定。」；工研院油品實驗室為被告所屬能源局所委託之專業檢驗機構，且為財團法人全國認證基金會（下稱認證基金會）所認證，有效期間為93年6月15日至96年6月14日止。本件原處分認定原告違反石油管理法第29條第1項之事實基礎，即係本於工研院之化驗報告，爰其油品檢驗報告，應予採認並作為違法事實判定之基礎。
2.被告所屬能源局委託工研院於95年8月23日至原告所經營之金民加油站抽取車用柴油簽封攜回化驗，化驗結果含硫量為57ppm，被告所屬能源局即依石油製品查驗作業要點第9點第3款規定，於95年9月21日以函通知原告派員於95年9月28日上午10時至工研院，將留存複驗油樣一同拆簽封，並電洽原告前代表人 陳森照 ，告知因故不克出席。原告未於指定時間派員一同拆簽封，稱被告將留存複驗油樣自行拆簽封，並為油樣複驗工作，係屬辯詞不足以採。
3.有關國家標準CNS1471車用柴油含硫量之數種檢驗法間誤差值之部分，被告係採認工研院化驗報告，就原告主張誤差值部分，於97年1月15日函請工研院提供相關原始檢驗資料，並說明複驗檢驗方法，因工研院原簽署函送被告所屬能源局之油品化驗報告，未註明檢驗方法及量測不確定度。工研院俟於97年2月22日提送被告所屬能源局確認後之化驗報告，補充相關檢驗方法及數據，有關於95年9月28日複驗含硫量，係依照國家標準總號1471所規範之CNS14505（ASTMD5453）「輕質碳氫化合物、汽車燃料及油中總含硫量測定法（紫外線螢光法）」方法進行，並註明在考量量測不確定度為5.8ppm下，所抽驗之車用柴油含硫量達57ppm，仍屬不合格樣品。
4.被告所屬能源局委託之工研院油品實驗室，為認證基金會所認證。經認證基金會於96年3月評鑑工研院油品化驗室，請工研院考量「重複性」（指僅對工研院之實驗室所有人員、機儀設備及標準品等分析，所得到的差異值）及「再現性」（指不同的操作人員在不同的實驗室以不同的儀器，分析同一樣品，所得到的差異值）後，96年工研院實驗室評估CNS14505（ASTMD5453）含硫量化驗方法之量測不確定度，修正為±5.8ppm。
5.原告所提出含硫量檢驗誤差，對於不同實驗室再現性應有
12.8ppm誤差一節，經被告所屬能源局向工研院確認，係屬ASTM依不同實驗室計算出之再現性公式理論值。以不同實驗室最大再現性誤差，不足以作為含硫量檢測合格與否之判定依據；而檢驗實務上均以實驗室量測不確定度，做為檢驗誤差之依據。
6.台灣中油公司高雄營業處金馬行銷中心於94年11月28日以公務聯繫單通知金門地區加油站，因未符合環保法規，於94年12月9日起改供應超級柴油，請各加盟站降低普通柴油存量。原告未就金門地區由普通柴油改供超級柴油之供油機制妥適處理，致被告所屬能源局委託工研院於95年8月23日至金民加油站抽樣車用柴油，發現其含硫量不符規定，原告既銷售車用柴油，應知含硫量應低於50ppm始合於規定。按原告係加油站之經營者，對各種油品應有一定之專業知能，並應善盡善良管理人之責任，本案雖非出於故意，但原告應注意，並能注意，而不注意，仍應負過失責任。本件原告因過失責任違反行政法上義務，依「石油管理法第46條第1項罰鍰裁量基準」裁定處行為人20萬元罰鍰之最低金額。
7.依行政罰法第7條第2項規定略以：法人違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。被告認定本件柴油含硫量不符規定，該行為屬實際行為，為該等組織之過失。原告自稱「直接」認定，係屬辯詞不足採。
8.綜上所陳，原告請求撤銷原處分及訴願決定，並非有理，為此敬請鈞院明鑒，決定如答辯聲明，俾符法旨。
理由
一、本件被告之代表人於訴訟中已由 陳瑞隆 變更為乙○○，此有總統府秘書長錄令通知在卷可按，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件兩造不爭：被告所屬能源局委託工研院於95年8月23日至原告所經營之金民加油站抽取車用柴油簽封攜回化驗，化驗結果含硫量為57ppm，被告所屬能源局復於95年9月21日以函通知原告派員於95年9月28日上午10時至工研院，將留存複驗油樣一同拆簽封，原告未於指定時間派員一同拆簽封，被告將留存複驗油樣自行拆簽封，並為油樣複驗工作，複驗結果含硫量仍為57ppm，均不符國家標準總號1471車用柴油含硫量應低於50ppm之規定等情，有被告所屬能源局95年
9月21日函、不合格樣品通知單、國家標準CNS總號1471車用柴油含硫量標準及工研院95年10月12日函及所附分析檢驗報告在原處分卷可稽，堪認為真實。
三、按石油管理法第29條規定：「（第1項）已訂定國家標準之石油製品應符合國家標準，始得輸入或銷售。（第2項）主管機關得派員或委託專業檢驗機構查驗業者銷售之石油製品品質，業者不得妨礙、拒絕或規避。」第46條第1項規定：
「違反第29條第1項規定，輸入或銷售品質不符合國家標準之石油製品者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期不遵行者，得按次連續處罰至改善為止；情節重大者，並得命其停止營業3個月以下、廢止其經營許可執照或勒令歇業。」
四、是本件之爭執，在於：㈠被告所委託之專業檢驗機構查驗程序及結果是否有誤？是否
容許有12.8ppm之量測不確定度？㈡原告有無過失？
五、經查：㈠查系爭分析檢驗報告為被告所屬能源局委託之工研院化學工
業研究所化學分析研究室所作成，而該室經認證基金會認證以ASTMD5453之檢驗方法為檢驗，此有認證證書在原處分卷頁26以下可參；又查關於該ASTMD5453檢驗方法，在工研院上開實驗室之量測不確定度，於95年度約為0.52ppmw，於96年度則約為5.8ppmw，此有工研院97年1月18日工研材字第0970000954號函所檢附之車用柴油中含硫量不符合國家規範說明書在本院卷頁75以下（尤其是頁77可稽）。是本件自原告所經營之金民加油站抽取車用柴油簽封攜回化驗且經工研院化學工業研究所化學分析研究室複驗結果含硫量仍為57ppmw，超過55.8ppmw，亦即超過該研究室之量測不確定度
5.8ppmw，是被告據以處罰原告，於法自無不合。㈡至於原告主張本件應容許有12.8ppm之量測不確定度，並提
出台灣中油公司95年12月11日油行銷發字第0950009384號函略謂之「不同實驗室使用單一試驗方法之再現性亦為量測誤差來源，尤其在檢定低硫柴油時，再現性差異換算為比例更為顯著，依ASTMD5453、ASTMD2622試驗方法……述及50ppm柴油含硫量分析結果再現性各為10.6ppm、12.8ppm……經濟部標準局台中分局於93年度提出『低硫液態油品硫含量試驗法之研究』報告中指出：不同實驗室使用ASTMD5453、ASTMD2622測試方法檢驗低硫柴油之合理誤差皆約為
12.8……」等語為據（見原處分卷頁266以下及頁324以下），惟查此乃93年間所為之報告結果，縱其內容均與當時之事實相符，亦無法用以論斷95年下半年間工研院化學工業研究所化學分析研究室之量測不確定度確實在12.8ppm，而不只為5.8ppm，是此一主張仍非可採。
㈢又按行政罰法第7條規定：「（第1項）違反行政法上義務
之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」原告既銷售車用柴油，其所供應之油品自應符合含硫量應低於50ppm之規定，而原告係加油站之經營者，其組織內上自代表人下至實際銷售油品之職員，均應對各種油品具有一定之專業知能，應注意排除一切可能影響其所售油品品質之各種因素，使其所售油品均能符合各項國家標準，惟其能注意卻疏未注意，所售車用柴油之含硫量為57ppm，被告據以處罰原告，於法洵屬有據。關於原告主張其甫自94年12月9日起改銷售超級柴油時，油槽中尚有多量庫存普通柴油，台灣中油公司並未將油槽中普通柴油進行回收、抽換，再供應超級柴油，反而要求原告將超級柴油注入普通柴油油槽中加以循環稀釋賣出，其間，台灣中油公司對於原告車用柴油含硫量之檢驗亦不曾間斷，檢驗結果亦均符合國家標準CNS1471之規範；因此，縱其應予責難，亦不在原告云云，則非可採，蓋依原告自行提出之台灣中油公司品質試驗報告之記載（見本院卷頁28-33）以觀，原告之金民加油站在95年2月20日即可達到含硫量17ppm之水準（見本院卷頁33），是此足以排除原告所主張之普通柴油與超級柴油循環稀釋賣出，可能影響原告95年8月23日油品之含硫量之說法；況且原告所提出之各該檢驗日期均與系爭檢驗之採樣日期有間，亦不能據此證明其在95年8月23日所供應之油品，其含硫量亦屬合格。
㈣按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行
政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」且查被告訂有「石油管理法第46條第1項罰鍰裁量基準」，其中關於行為人為過失而非累犯者，處最低度之20萬元罰鍰，此有該裁量基準在原處分卷頁174可按，是本件被告審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等因素，復依其裁量基準，以原告雖有過失但非累犯，處以罰鍰20萬元，於法並無不合。至原告指摘其並無相關利益之獲得可言，然查，有無相關利益之取得，固係裁處罰鍰應考量之因素之一，惟裁處機關如已依其裁量基準而為裁量，並係處以最低度處罰之情形下，如復無何法定應減輕之事由（如行政罰法第8、9、12或13條等），則縱行為人所獲利益輕微乃至沒有，亦不能據此逕謂裁處機關不減輕至法定罰鍰以下為違法；又原告主張至少應依行政罰法第18條第3項規定減輕云云，更非可採，蓋該項減輕處罰之要件係以「依本法規定減輕處罰時」為前提要件，即行為人須具前述有行政罰法第8、9、12或13條等減輕處罰之事由情形下，始進一步討論應減輕處罰至何一程度，原告之主張顯有張冠李戴之謬。
六、綜上所述，原告之主張，並非可採。原處分以原告違反石油管理法第29條第1項規定，依同法第46條第1項之規定，處原告罰鍰20萬元，認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年9月3日
臺北高等行政法院第五庭
法官王碧芳上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國97年9月3日
書記 官方偉皓