裁判字號：臺北高等行政法院96年停字第70號裁定
裁判日期：民國96年06月07日
裁判案由：聲請停止執行
臺北高等行政法院裁定
96年度停字第00070號聲請人甲○○代理人 杜冠民 律師相對人臺北市政府捷運工程局代表人 常岐德 （局長）住同上代理人 柏有為 律師
藍弘仁 律師上列當事人間因大眾捷運系統土地開發事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理由
一、按原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，依訴願法第93條第3項規定，行政法院即得依聲請停止執行。次按行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，當事人亦得依行政訴訟法第116條第3項前段規定向行政法院聲請裁定停止執行。又所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，且均不能以金錢估價賠償而言。
二、本件聲請意旨略謂：
（一）緣聲請人於台灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至台北段台北車站特定專用區C1用地土地開發案中，代表相關土地所有人表達投資意願，並於民國（下同）96年2月5日經審查通過，取得優先投資資格，此有相對人96年2月5日北市捷聯字第09630291300號函可稽。惟相對人依據顯有無效之虞之「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」，增加法令所無限制，無理要求聲請人於96年3月5日繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件，經聲請人請求延長前揭提送期限，惟遭相對人否准，此有相對人96年3月5日北市捷聯字第09630648800號函可稽。鑑於聲請人無法由上開函令中得知其合法投資權益是否受有影響，聲請人乃於96年4月12日函請相對人確認投資權存否，嗣後，相對人以96年4月20日北市捷聯字第09631110300號函（下稱系爭處分）明確否定聲請人之優先投資權，惟系爭處分業損害聲請人合法權益，聲請人遂於96年4月26日依法提起訴願，因訴願無法停止行政處分之執行，爰依訴願法第93條第3項、行政訴訟法第116條第3項，請鈞院准許暫時停止行政處分之執行。
（二）系爭處分合法性顯有疑義：查相對人於系爭處分中，表示係根據「大眾捷運系統土地開發辦法」第15條第4項、「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」中第八、（三）點為其依據，惟查：
⒈按「大眾捷運系統土地開發辦法」第15條規定：「前
條第1款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起2個月內明確答覆，並於4個月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。」、第17條規定：「執行機構受理申請投資土地開發案件時，應就申請投資書件先行審查，所備書件不合規定且屬非契約必要之點者，執行機構應詳為列舉通知申請人限期補正，逾期不補正或補正不全者，視為放棄投資申請。」及第18條規定：「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並繳交預估投資總金額百分之三之履約保證金。不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金者，視同放棄投資權，執行機構應重新公開徵求投資人或由其他申請投資案件依序擇優遞補之。」⒉綜合前揭條文意旨，欲參與土地開發案之投資人應於
4個月內提出申請表件，如有不合規定者，執行機構應先限期補正，補正後經執行機構於3個月內完成審查後，執行機構方得請求申請人簽訂投資契約書並繳納履約保證金。
⒊查相對人於96年2月5日北市捷聯字第09630291300號
函中，肯認聲請人取得優先投資資格，惟亦要求：「……請於96.3.5（含）前繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件……」並於96年3月5日北市捷聯字第09630648800號函中表示：「……於96.3.5（含）前繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件，逾期不予受理。」將聲請人得於4個月內提出投資建議書之權利，違法限縮為1個月，違反前揭「大眾捷運系統土地開發辦法」第15條規定，且未依第17條命聲請人限期補正不合規定之書件，並違反同法第18條，提前要求聲請人繳交保證金，嚴重侵害聲請人依法參與共同開發之權益。⒋由「大眾捷運系統土地開發辦法」第1條：「本辦法
依大眾捷運法第7條第7項規定訂定之。」可知其母法為大眾捷運法第7條第7項規定：「第1項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」其中並無主管機關得任意縮減、限制人民投資參與土地開發權利之規定。
⒌次按，「大眾捷運系統土地開發辦法」第15條第4項
雖規定：「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第1項提出申請書件時程。」惟其中亦無授權主管機關或執行機構得任意縮減、限制人民參與投資土地開發之權利。則相對人以「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」中「八、申請作業程序（三）」違法任意限縮人民提出申請書件之時程，增加「大眾捷運法」「大眾捷運系統土地開發辦法」中所無之限制，依法應屬無效，至屬顯然。
⒍此外，由「台北都會區捷運系統用地土地聯合開發業
務簡報」之說明，可知土地開發作業流程中，徵詢地主投資意願或公開徵求投資人之時間，清楚表明應給予4個月，使地主有充分時間內提出相關資料。即行政慣例上，相對人審定投資人資格期間均為4個月，基於依法行政、平等原則及行政自我拘束之要求，相對人於本案亦應以4個月為辦理依據。
⒎綜上所述，相對人逕以無效之子法為認事用法之依據
，顯然違反依法行政原則，且相對人未依行政慣例受理聲請人之請求，為不當之差別待遇，違反平等原則及行政自我拘束原則，可知該處分自有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款為無效之行政處分。
（三）相對人將於近日內進行公開招標程序，該招標程序一旦終結，縱系爭處分經認定無效或經撤銷，斯時相關人等權利義務更形複雜，聲請人之損害難以回復，是系爭處分應立即停止執行：
⒈依最高行政法院91年度裁字第344號裁定謂：「另所
謂『原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事』，係指『須有避免難以回復損害之急迫必要性』，而所謂『難以回復之損害』係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。」⒉依96年3月30日經濟日報所載，針對系爭土地開發案
，相對人業預定將於96年4月正式對外公開招標，倘不停止執行原處分，因公開招標程序結束後即有符合資格之投資人，縱原處分經撤銷或變更，聲請人亦會因已有符合條件之投資人而無從參與土地開發計畫。⒊本案若不停止原處分執行致聲請人所受損害，既無法
金錢賠償、亦難期待有回復原狀之可能，可知原處分之執行將發生難以回復之損害。
（四）相對人為掩飾系爭處分之重大違誤，公告將於近日內進行公開招標程序，然聲請人縱已依法提起行政救濟，仍須至程序終結後方可確定其合法權益，是聲請人確有急迫之情事，不能等訴願或訴訟之終結：
⒈依前揭報導可知，系爭投資案公開招標日期在即，又
本件土地開發計畫為連接臺北市與桃園國際機場間之捷運路線，依相對人官方網站說明：「目前正辦理聯合開發投資人作業……預定開工日為95年9月15日……」，所謂「聯合開發投資人作業」即係指公開招標程序，該程序勢必於短時間內結束，故若維持系爭違法處分繼續執行，聲請人將無從參與本案投資，自屬急迫。
⒉次按，依據訴願法第85條規定，訴願程序終結期間最
長可自收受訴願書之次日起算5個月，即本訴願案進行後，可能須至96年10月方終結，若對訴願決定不服，訴願程序後尚需進行二審級之行政訴訟程序，且本件土地開發計畫案預定開工日期亦於96年9月，故本案停止執行顯屬急迫，無法等待訴願程序終結。
（五）系爭處分致聲請人喪失優先投資權，倘不予暫時停止執行，對聲請人發生難以回復之損害，且停止執行亦不影響重大公共利益之維護，同時並得避免擴大公共利益之損害。請准裁定系爭處分於本案行政救濟程序終結前停止執行。
三、緣聲請人於台灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至台北段台北車站特定專用區C1用地土地開發案，於95年11月27日檢附交換前土地共有人同意書提送系爭開發案之願意投資答覆書，經被告機關審查通過，符合申請優先投資資格，於96年2月5日以北市捷聯字第09630291300號函請聲請人依甄選須知之規定於96年3月5日以前繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件，於96年6月5日以前提交開發建議書，未依限提送者，視為資格不符。嗣後聲請人委請博譽國際律師事務所函請確認其就系爭土地開發案享有優先投資權，經被告機關以96年4月20日北市捷聯字第09631110300號函略以聲請人於取得共有土地所有人同意書答覆願意優先投資時，僅符合申請優先投資資格，並未取得投資權，且未依限繳交申請保證金及提送資格證明文件，故相對人乃不受理聲請人之投資申請。
四、本院查：
（一）聲請人雖以上揭理由主張系爭處分之合法性顯有疑義；惟查相對人機關答辯意旨略以：按「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第1項提出申請書件時程。」大眾捷運系統土地開發辦法發辦法第15條第4項定有明文；本案土地開發投資人須知於公告前已報經主管機關核定，自無違法可言。又土地開發投資人須知
八、「申請作業程序」（三）：「經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局書面通知送達日起1個月內繳交申請保證金並提送本須知六、（一）（二）所列申請書件，書面通知送達日起4個月內提送本須知六、（三）所列申請書件（即開發建議書）……」；九、「甄選作業程序」：「（三）本府捷運工程局對投資申請案件之審查程序完成後，…由本府捷運工程局以書面通知獲得投資權之申請人依審定條件簽定投資契約書。」及
十、「簽約」：「申請人…應於本府捷運局書面通知送達日起…30日內按審定條件簽定投資契約書…申請人簽約時應於本府捷運工程局備妥合約正本上簽名，逐頁蓋章，並同時繳交預估投資總金額百分之三之履約保證金…」，可知土地開發投資人須知乃規定申請人應於經書面通知符合優先投資資格後4個月內向相對人提出開發建議書，經審查包含開發建議書等申請書件後，獲得投資權之申請人應於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金，其規定符合土地開發辦法第15條及第18條之規定。聲請人指相對人將其提出投資建議書之權利限縮為1個月云云，顯係將相對人前開96年2月5日函文所載之「申請保證金」與「履約保證金」混為一談，委無足取；況「土地所有人…於符合優先投資資格之書面通知送達日起1個月內…應提送資格證明文件並繳納申請保證金，逾期不予受理…」台北都會區大眾捷運系統土地開發投資申請案件審查及評選作業要點三「一般資格及能力資格證明文件審查」定有明文；而土地開發投資人須知三、「注意事項」及九「甄選作業程序」亦分別載明：「申請人於提出申請前應詳閱本須知及全部甄選文件…如有疑問或不明瞭處，應於文件發售日起45日內，…請求釋疑…」、「本府捷運工程局對投資申請案件之審查及評選依『台北都會區大眾捷運系統土地開發投資申請案件審查及評選作業要點』辦理」，聲請人對於逾期提送資格證明文件及繳納申請保證金將遭相對人不予受理一節知之甚詳，依前開土地開發投資人須知請求釋疑，嗣因自身疏失致遭相對人依規定不受理後再予爭執，亦顯與誠信有違。再者，「補正」乃指行政程序中申請人已提出申請，然就其申請案件所應檢附之書狀或程式有欠缺者，允許其於一定期間予以補充之機會。查聲請人並未遵守土地開發投資人須知所列應於1個月內提送資格證明文件並繳納申請保證金之規定，並未提出任何資格證明文件或保證金，則無從補正；聲請人主張：依「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發業務簡報」之土地開發作業流程，徵詢地主投資意願之時間應為4個月，基於依法行政、平等原則及行政自我拘束之要求，相對人於本案亦應以4個月為辦理依據云云，惟查前開簡報資料之依據為土地開發辦法95年5月17日修正前之舊法，本件依現行有效土地開發辦法辦理地主優先投資徵求作業，當然符合依法行政之要求，更與平等原則及行政自我拘束原則無涉，聲請人前揭主張，顯屬誤解，委無足採等情。本院經核雙方主張，尚難謂原處分有合法性顯有疑義之情事。
（二）聲請人並未陳明原處分若不予停止執行，將對其造成何種損害，縱認聲請人因原處分無法參加系爭土地開發案之投資而發生營利損害，仍屬財產上之損害，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償獲得救濟或以他法回復，難謂將發生難於回復之損害（最高行政法院92年度裁字第1626號、第1388號、第1709號裁定意旨參照）。
（三）又系爭土地開發案預估工程金額高達新台幣133億8,973萬1,250元，此為雙方所不爭，且涉及機場聯外捷運系統，原處分若予停止執行，將影響台灣桃園國際機場聯外捷運系統之興建時程，足認原處分停止執行對公共利益有重大之影響，依行政訴訟法第116條第3項但書，亦難准許。
五、綜上所論，聲請人聲請裁定停止原處分執行，核與前揭停止執行之要件不符，其聲請停止執行，不應准許，應予駁回。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國96年6月7日
第六庭審判長法官林文舟
法官闕銘富法官許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年6月7日
書記官吳芳靜