裁判字號：最高行政法院96年裁字第2021號裁定
裁判日期：民國96年09月06日
裁判案由：聲請停止執行
最高行政法院裁定
96年度裁字第02021號抗告人甲○○訴訟代理人 杜冠民 律師上列抗告人因與相對人臺北市政府捷運工程局間聲請停止執行事件，對於中華民國96年6月7日臺北高等行政法院96年度停字第70號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告意旨略謂：（一）依大眾捷運法第7條第7項規定：「第一項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」是交通部同內政部據此定有「大眾捷運系統土地開發辦法」（下稱「土地開發辦法」）。而由大眾捷運法第7條第7項授權之目的、內容及範圍觀之，其僅授權主管機關訂定「土地開發辦法」並無授權主管機關逕自委任執行機關訂定其他之子法。而「土地開發辦法」第15條第1項規定：「前條第一款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起二個月內明確答覆，並於四個月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。」惟查，「土地開發辦法」第15條第4項卻復規定：「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第一項提出申請書件時程。」是相對人據以復又訂定「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」（下稱「投資人須知），並於「投資人須知」八、「申請作業程序」（三）中，規定符合優先投資資格之投資人應於1個月內繳交保證金及有關書件，課予投資人大眾捷運法、土地開發辦法中所無之限制。依據大法官會議釋字第443號理由書，茍政府所為涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。今相對人以「投資人須知」課予投資人應於一定期限繳交保證金及有關書件之限制，惟該有關人民權利之限制卻無法律授權，則該「投資人須知」之規定顯屬無效。再按主管機關依據法律授權之範圍自行訂定行政命令者，依「受委任者不得再委任」原則，由法律（母法）委任發布之命令（子法），自不得再委任訂定其他命令（孫法），茍有依據該命令（子法）復訂其他命令者（孫法），該等命令（孫法）將因違反授權明確性而無效。本案中，大眾捷運法乃係母法，而內政部會同交通部依此訂有土地開發辦法（即子法），惟土地開發辦法第15條第4項竟復又授權執行機構訂定「投資人須知」（即孫法），則系爭「投資人須知」實已違反前揭「受委任者不得再委任」原則，核其應屬無效。而相對人據無效之「投資人須知」所為原處分，亦應屬違法無效。（二）按土地開發辦法第15條第1項規定：「前條第一款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起二個月內明確答覆，並於四個月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。」可知自土地所有人自執行機關書面徵求投資意願2個月內，提出投資意願，自提出投資意願書獲執行機構確認之日4個月內再提出投資建議書，期間流程至少6個月。相對人於原審曾執提出投資意願書及投資建議書均需於四個月內辦理完成，惟倘若相對人所執者，系爭法條應直接規定為「自執行機構書面徵求投資意願之日起四個月內，一併提出投資意願書及投資建議書」，而非現行條文明確將作業流程區分為「二個月內提出投資建議書」、「於四個月內提出投資建議書」。復按土地開發辦法第18條規定：「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件書面通知到達日起三十日內簽訂投資契約書，並繳交預估投資總金額百分之三之履約保證金。」可知確定取得投資權之時起，抗告人方須繳納履約保證金。惟查，「投資人須知」強加土地開發辦法所無之限制，要求抗告人尚未取得投資權時繳納為數不少之「申請保證金」（土地開發辦法中從未有「申請保證金」之規定），違反法律授權明確性原則，該規定應屬無效。依土地開發辦法第17條第1項規定：「執行機構受理申請投資土地開發案件時，應就申請投資書件先行審查，所備書件不合規定且屬非契約必要之點者，執行機構應詳為列舉通知申請人限期補正，逾期不補正或補正不全者，視為放棄投資申請。」相對人為審查投資人申請時，必要求抗告人提出必要之文件，於所備書件不合規定時，相對人須詳列不足之處通知抗告人限期補正，而相對人既以函覆確定抗告人之優先投資權，則抗告人於自已取得提供文件參與投資之權利，故不論抗告人事後是否通過審查，相對人於程序中均負有命抗告人補正文件之義務，而非逕予駁回。（三）查相對人之訴訟代理人於96年5月29日庭訊時曾自承本工程將於七月辦理公開招標，本案一旦進入公開招標程序，等同完全否決抗告人參與投資之可能，故若無法立即停止相對人進行公開招標，則抗告人提起其他救濟程序均無實益，相對人已明確表達進行公開招標程序時日，則本案顯有急迫並有停止執行之必要，自不殆言。原裁定另以停止執行將影響台灣桃園國際機場聯外捷運系統之興建時程，對公共利益將有重大影響，並以此否定抗告人之請求。惟查，所謂「公共利益」之概念，非僅考慮相對人之利益，仍應考量抗告人所代表之數百C1土地所有人、社會大眾之權益、相對人嗣後遭抗告人求償之損失、以及行政機關應貫徹依法行政之價值。（四）相對人違反大眾捷運土地開發辦法規定，未命抗告人擬定土地開發計劃。按投資人須知既違反大眾捷運法及土地開發辦法相關規定為無效，故依土地開發辦法第15條規定，自確定抗告人之優先投資權日起算4個月內，繳交相關投資證明文件均為適法，故依96年2月5日北市捷聯字第09630291300號函抗告人僅需於96年6月5日前繳交資格證明文件即可，惟抗告人依法於96年6月4日提送投資計畫書等相關文件，仍遭相對人以96年6月4日北市捷聯字第0963153400號函否准，其所執之理由仍為抗告人未於96年3月5日提送文件，可知相對人仍無視法律規定，執意不受理抗告人請求，其中有無圖利特定廠商之意圖，殊令人生疑，相對人所為顯然違反依法行政原則。依土地開發辦法第15條規定：「前條第一款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起二個月內明確答覆，並於四個月內提出投資建議書，...」故抗告人僅須提出投資建議書，無須提出開發建議書，惟相對人卻於96年2月5日北市捷聯字第09630291300號要求抗告人於96年6月5日（含）前提送開發建議書，違反前揭規定，強命抗告人提送與投資建議書無關之文件。是以，所謂「資格證明文件及財力資格證明文件」及「開發建議書」均屬土地開發辦法第16條規定需提送之文件，惟第15條所稱之「投資建議書」之內容，並未明文規定條指第16條之相關文件，故相對人自行增加法律所無之限制，使抗告人因不合其所要求之程式遭駁回，係屬違法。
三、原裁定略以：按「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第1項提出申請書件時程。」大眾捷運系統土地開發辦法第15條第4項定有明文；本案土地開發投資人須知於公告前已報經主管機關核定。又土地開發投資人須知八、「申請作業程序」（三）：「經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局書面通知送達日起1個月內繳交申請保證金並提送本須知六、（一）（二）所列申請書件，書面通知送達日起4個月內提送本須知
六、（三）所列申請書件（即開發建議書）……」；九、「甄選作業程序」：「（三）本府捷運工程局對投資申請案件之審查程序完成後，…由本府捷運工程局以書面通知獲得投資權之申請人依審定條件簽定投資契約書。」及十、「簽約」：「申請人…應於本府捷運局書面通知送達日起…30日內按審定條件簽定投資契約書…申請人簽約時應於本府捷運工程局備妥合約正本上簽名，逐頁蓋章，並同時繳交預估投資總金額百分之三之履約保證金…」，可知土地開發投資人須知乃規定申請人應於經書面通知符合優先投資資格後4個月內向相對人提出開發建議書，經審查包含開發建議書等申請書件後，獲得投資權之申請人應於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金，其規定符合土地開發辦法第15條及第18條之規定。抗告人指相對人將其提出投資建議書之權利限縮為1個月云云，顯係將相對人前開96年2月5日函文所載之「申請保證金」與「履約保證金」混為一談，委無足取；況「土地所有人…於符合優先投資資格之書面通知送達日起1個月內…應提送資格證明文件並繳納申請保證金，逾期不予受理…」台北都會區大眾捷運系統土地開發投資申請案件審查及評選作業要點三「一般資格及能力資格證明文件審查」定有明文；而土地開發投資人須知三、「注意事項」及九「甄選作業程序」亦分別載明：「申請人於提出申請前應詳閱本須知及全部甄選文件…如有疑問或不明瞭處，應於文件發售日起45日內，…請求釋疑…」、「本府捷運工程局對投資申請案件之審查及評選依『台北都會區大眾捷運系統土地開發投資申請案件審查及評選作業要點』辦理」，抗告人對於逾期提送資格證明文件及繳納申請保證金將遭相對人不予受理一節知之甚詳，依前開土地開發投資人須知請求釋疑，嗣因自身疏失致遭相對人依規定不受理後再予爭執，亦顯與誠信有違。再者，「補正」乃指行政程序中申請人已提出申請，然就其申請案件所應檢附之書狀或程式有欠缺者，允許其於一定期間予以補充之機會。查抗告人並未遵守土地開發投資人須知所列應於1個月內提送資格證明文件並繳納申請保證金之規定，並未提出任何資格證明文件或保證金，則無從補正；抗告人主張：依「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發業務簡報」之土地開發作業流程，徵詢地主投資意願之時間應為4個月，基於依法行政、平等原則及行政自我拘束之要求，相對人於本案亦應以4個月為辦理依據云云，惟查前開簡報資料之依據為土地開發辦法95年5月17日修正前之舊法，本件依現行有效土地開發辦法辦理地主優先投資徵求作業，當然符合依法行政之要求，更與平等原則及行政自我拘束原則無涉，抗告人前揭主張，顯屬誤解，委無足採等情。本院經核雙方主張，尚難謂原處分有合法性顯有疑義之情事。抗告人並未陳明原處分若不予停止執行，將對其造成何種損害，縱認抗告人因原處分無法參加系爭土地開發案之投資而發生營利損害，仍屬財產上之損害，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償獲得救濟或以他法回復，難謂將發生難於回復之損害。又系爭土地開發案預估工程金額高達新台幣133億8,973萬1,250元，此為雙方所不爭，且涉及機場聯外捷運系統，原處分若予停止執行，將影響台灣桃園國際機場聯外捷運系統之興建時程，足認原處分停止執行對公共利益有重大之影響，依行政訴訟法第116條第3項但書，亦難准許。綜上所論，抗告人聲請裁定停止原處分執行，核與前揭停止執行之要件不符，其聲請停止執行，不應准許，應予駁回。
四、本院按：原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，依訴願法第93條第3項規定，行政法院即得依聲請停止執行。次按行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，當事人亦得依行政訴訟法第116條第3項前段規定向行政法院聲請裁定停止執行。又所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，且均不能以金錢估價賠償而言。經查，原裁定業詳述原處分並無合法性顯有疑義之情事，又抗告人所主張因原處分無法參加系爭土地開發案之投資而發生營利損害，係屬財產上之損害，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償獲得救濟或以他法回復，難謂將發生難於回復之損害等情，揆諸前揭規定，原裁定並無違誤。抗告人以前揭事由爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原裁定有違背法令之情形。本件抗告論旨，仍執前詞，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。其抗告難認有理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國96年9月6日
第三庭審判長法官劉鑫楨
法官陳秀美法官侯東昇法官劉介中法官戴見草以上正本證明與原本無異中華民國96年9月6日
書記官吳玫瑩