裁判字號：高雄高等行政法院104年訴更一字第12號判決
裁判日期：民國105年06月16日
裁判案由：區域計畫法
高雄高等行政法院判決
104年度訴更一字第12號民國105年5月26日辯論終結原告 林銀國 訴訟代理人 楊譜諺 律師複代理人 林香均 律師被告屏東縣政府代表人 潘孟安 訴訟代理人 葉俞亨
林沐陽 上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年10月23日台內訴字第1020000816號訴願決定，提起行政訴訟，經本院103年度訴字第194號判決後，被告不服，提起上訴，經最高行政法院104年度判字第298號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）屬一般農業區農牧用地，經民眾檢舉系爭土地上搭蓋磚造平房、磚造鐵皮屋、水泥地，被告派員於民國101年11月12日前往現場會勘屬實，乃以102年1月8日屏府地用字第10200883700號函通知原告於文到15日內陳述意見。原告於102年1月21日提出陳述書，主張其於83年11月8日登記並編定其使用地類別前，即已在系爭土地上建築房屋占有使用，應有非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第8條「得為從來之使用」規定之適用。被告乃以102年2月4日屏府地用字第10202271000號函及102年3月15日屏府地用字第10207467200號函請原告提供編定公告前已作該項使用之證明文件，經原告以102年2月8日回覆書檢附行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱航空測量所）提供之81年8月7日航照圖及102年3月22日回覆書檢附工業技術研究院（下稱工研院）提供之62年12月4日航照圖予被告。被告因認原告所附上開航照圖難以辨認其於編定公告前即已作該項使用，遂以102年4月3日屏府地用字第10208736000號函請原告另行檢附編定公告前之其他證明文件以為認定，惟原告未再提供。被告遂認原告未經申請核准擅自於農牧用地上搭蓋磚造平房、磚造鐵皮棚屋、水泥地等使用，已違反區域計畫法第15條第1項及管制規則第6條規定，乃依區域計畫法第21條第1項規定，以102年5月15日屏府地用字第10211073300號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於102年6月30日前恢復為符合農牧用地容許之使用。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經最高行政法院104年度判字第298號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張︰
㈠、原告所有門牌號碼屏東縣○○鄉○○村○○路○○○○○號1樓平房（下稱系爭建物），為原告祖父 林榮華 於62年之前所搭建。而系爭土地於64年10月6日公告使用分區圖及使用編定圖編定清冊，嗣於83年11月8日始辦理第一次所有權登記所有權人為「中華民國」（管理者：國有財產署），並於85年4月12日補辦編定使用分區為一般農業區，使用地類別歸為農牧用地。因系爭建物部分早於62年之前即已坐落於系爭土地上，故經財政部國有財產局臺灣南區辦事處（改制後為財政部國有財產署｛下稱國有財產署｝南區分署，下稱南區分署）同意原告承租在案。
㈡、系爭建物於64年10月6日公告編定前已坐落於系爭土地上，此為被告所不爭，且有台灣電力公司屏東區營業處書函、工研院62年12月4日航空照片圖、航空測量所78年4月20日、81年8月7日航空照片圖、毗鄰證明書及證人 林慶和 、 林金順 於準備程序之供述可證，則依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用作業須知」（下稱作業須知）第9點規定，系爭土地應編定為甲種建築用地，然於初次編定時將系爭土地編定一般農牧用地，係屬編定錯誤，依作業須知第22條規定得辦理更正編定。原告早於102年1月21日陳述書（下稱系爭陳述書）時，即提出更正編定之主張，被告本應自程序中駁回原告得為從來使用之申請，另指示原告應申請更正編定之正確救濟途徑，如更正編定未獲准許，始予以裁罰。詎料，被告逕以「陳述書第2頁倒數第7行，主張得為從來之使用」等語，認定原告無申請更正編定之意。復於訴願程序中，被告對於原告主張編定錯誤乙事，辯稱編定錯誤與本件之得為從來使用係屬二事。可知，被告本於管制主管機關之立場，未駁回原告錯誤之申請並指示原告正確之救濟途徑，甚且全未審酌本件是否確有編定錯誤之情事，另關於系爭建物存在時點有疑義時，亦未訪查四鄰，逕自認定系爭建物係於使用分區類別編定後始存在並予以裁罰，顯有行政裁量怠惰及違反先程序後實體原則、誠實信用原則及行政程序第9條之一律注意原則。
㈢、再者，被告既已自認系爭建物於64年10月6日編定公告前已存在，且原告業已提出編定公告前已作現況使用之航照圖及系爭建物之用電資料，則依內政部82年3月5日台內地字第0000000號函釋意旨（下稱內政部82年3月5日函），被告應審酌本件是否有管制規則第8條「得為從來之使用」之適用。
㈣、雖被告以原告所提出之2份航照圖無從判斷系爭建物於編定公告前之使用狀況為由，主張本件難以認定有無更正編定之適用，亦不符管制規則第8條第1項得為從來之使用之規定云云。然系爭土地面積僅49.07平方公尺，屬狹小畸零地，其上早有作房屋使用之系爭建物存在，國有財產署始准予原告承租。又系爭土地根本無法為任何有效之農業使用，此有國有財產署102年11月19日日函覆原告，同意自發文日起1年內依相關規定逕洽屏東縣政府自費辦理變更編定為「甲種建築用地」，適足以證明被告裁處限於102年6月30日日前恢復為符合農牧用地容許之使用，完全昧於實際使用狀況。再者，被告未於裁罰前勘查或認定系爭建物是否符合容許使用方法，雖被告陳稱是否符合農業使用係由農業單位認定，然被告並未提出會簽農業單位後之結果。是以，被告漏未審酌前情而將系爭土地編定為一般農牧用地，係屬編定錯誤，顯有行政裁量怠惰等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、因屏東縣非都市土地使用編定公告實施管制日期為64年10月6日，系爭土地係於83年11月8日第一次登記為國有土地後，經被告依據內政部訂頒之作業須知規定，以85年4月6日85屏府地用字第50791號函同意補辦編定為特定農業區農牧用地（89年11月22日分區調整為一般農業區）。又依管制規則第8條第1項之規範對象乃係指不符合土地使用分區者，亦即使用行為不符合使用分區底下初次編定的用地別時，而本件於64年10月6日編定公告日起劃為農業區農牧用地，假設系爭建物於當時是作為住宅或農舍使用，則符合使用分區底下之用地別，此時應依作業須知第9點㈡說明，辦理更正編定，而非主張「得為從來之使用」。
㈡、原告於系爭陳述書第2頁第7行，主張得為從來之使用，並無申請更正編定的意思，所以被告於102年2月24日發函請原告檢具相關文件是否符合得為從來之使用，且由原告102年4月12日回覆書中亦陳稱「然本案並非為辦理更正編定事宜」，所援引之法條亦均為關於從來之使用依據，足見原告當時並沒有要申請更正編定。再者，裁處違規事實是事實狀態，並就有無違反現在編定別、構成違規要件予以裁處，與申請更正編定准否係屬二事。如果已被裁處，但過程中提出要申請更正編定，此時縱使更正編定完畢，亦不表示現在使用狀態並無任何違規。況於本件訴訟中，被告業已受理原告更正編定之申請，並就原告有無符合更正編定要件予以檢視後駁回原告之申請，因原告逾期提起訴願而告確定在案，因此已無最高法院發回意旨所稱之程序瑕疵。
㈢、原告雖於訴訟中另向被告申請更正編定，然依內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋意旨，需檢據公告編定前或公告中的合法證明文件，如水電證明、稅捐、設籍、房屋謄本、建築執照、建物登記證明或未實施建築管理地區建物完工證明書等，然依原告所提出之證物，僅得證明於62年以前有無系爭建物存在，尚無從判斷系爭建物於當時是否作一般住宅使用，或做何種用途，故駁回原告更正編定之申請。再者，因無從判定系爭建物之用途及是否於編定公告前即有前開現況之使用，故依內政部82年3月5日台內地字第00000000號函釋示，自不宜同意得為從來之使用等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，經兩造分別具狀陳明在卷，並有被告會勘紀錄（第4頁）、系爭陳述書（第8頁）、被告102年1月8日屏府地用字第10200883700號函（第5頁）、被告102年2月4日屏府地用字第10202271000號函（第9頁）、原處分（第30頁）附處分卷，及原告102年5月30日申請書（第53-54頁）附本院更審卷可憑，洵堪認定。兩造之爭點為：被告以原處分裁罰原告罰鍰6萬元，並限原告於102年6月30日前恢復為符合農牧用地容許之使用，是否違法？茲敘述如下：
㈠、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件原告不服本院前審判決，提起上訴，經最高行政法院廢棄原判決，發回本院更為審理，本院自應受其法律上見解之拘束，並以其發回意旨作為本判決論述之基礎，先予敘明。
㈡、按「（第1項）區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第15條第1項及第21條第1項分別定有明文。次按區域計畫法第15條第1項授權訂定之行為時管制規則第5條第1項、第6條規定：
「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。......。
（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」又依上開管制規則第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「使用地類別：五、農牧用地。容許使用項目：㈠農作使用（包括牧草）......㈡農舍。⒈農舍及附屬設施。......附帶條件：限於依農業用地興建農舍辦法或實施區域計劃地區建築管理辦法核准興建之農舍。㈢農業產銷設施。㈣畜牧設施......。」綜合上開規定，可知非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即依使用地類別受有不同類型之使用管制，系爭土地既經編定一般農業區之農牧用地，自應依上開附表一所載之容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件使用，倘違反附表一管制規定而作非農業使用者，即屬違反區域計畫法第15條第1項之管制規定，主管機關自得依區域計畫法第21條第1項規定裁處並限期令停止使用並恢復原狀。
㈢、經查，系爭土地為原告向國有財產局承租之國有土地，經編定為一般農業區農牧用地，其上蓋有磚造平房、磚造鐵皮屋棚、水泥地面等情，業據被告派員於101年11月12日前往現場會勘，製有前開會勘紀錄，並有國有基地租賃契約書（屏東地方法院卷第9頁）、土地使用分區圖（處分卷第53-54頁）及嗣後拍攝之現場照片（處分卷第50-51頁）在卷為證。
而系爭建物既非經核准興建之農舍，且原告主張其現況作房屋使用，供承系爭建物亦有用來放置爐灶作煮食使用等語（本院前審卷第50頁筆錄），足信系爭建物並非供農業使用。
另部分土地面積鋪設水泥地面，難謂系爭土地已依規定作農業使用，顯有違反上開附表一規定之使用管制方法。是被告依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項之規定以原處分裁處原告6萬元罰鍰及限期令其停止使用並恢復原狀，於法並無違誤。
㈣、原告主張系爭建物於系爭土地編定前即已存在，依管制規則第8條第1項規定，自得為從來之使用而阻卻違法云云。惟查：
1、按管制規則第8條第1項規定：「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。」揆諸規範意旨，其所謂「得為從來之使用」係指非都市土地使用編定前已作該項使用，因其使用不合土地使用分區計畫，致編定當時無法依使用情形辦理編定，嗣因違反使用管制規定，於政府令其變更使用或拆除建築物時，始發生該違規使用是否得為從來使用之認定問題，此為內政部82年3月5日台內地字第0000000號函釋意旨。又依作業須知第9點㈡編定原則表及說明1.之規定，一般農業區得依（公告當時）使用現況編定為甲種建築用地，並無「因其使用不合土地使用分區計畫，致編定當時無法依使用情形辦理編定」之情事，自無管制規則第8條「得為從來之使用」規定之適用，此亦經內政部103年9月17日內授中辦地字第1036651968號函闡述甚明，而上開內政部函釋內容，係闡明法規之原意，且均合乎法律規定之本旨，自可予以援用。
2、經查，系爭土地之使用分區經劃定為一般農業區，自得因其作房屋使用之現況編定為甲種建築用地，已如上述。是以，原告主張於編定公告當時之使用現況即已作房屋使用，而非作農業設施使用，自無「致編定當時無法依使用情形辦理編定」之情形，核與管制規則第8條第1項規定「得為從來之使用」之要件不合。至原告得否依作業須知第22點、第9點㈡說明1之規定，依公告編定當時之使用現狀更正編定為甲種建築用地，核屬申請「更正編定」之問題。從而，本件僅生得否依作業須知第22點、第9點㈡規定辦理「更正編定」之問題，原告主張應有管制規則第8條規定「得為從來之使用」之適用，洵屬無據。
3、至於所稱「變更編定」係指非都市土地經編定使用後，已不作目前使用而想變更為其他用途使用者，申請人可依管制規則第4章（第27條至第51條）使用地變更編定之規定辦理。
可知「得為從來之使用」、「更正編定」、「變更編定」係分屬三個不同之概念與規定，不可混為一談，其申請之程序及准許之依據各有不同，其所生法律效果亦不可一概而論。故依作業須知第22點規定申請更正編定與依管制規則第8條第1項規定主張「得為從來之使用」，乃基於不同法律依據之程序、法律效果，係具有不同制度功能之法律機制，不容加以混淆，不能執此法律制度所設計之功能差異，而謂法制上有明顯輕重失衡之漏洞。原告主張與上開內政部函釋意旨不符合部分，核屬個人歧異之見解，尚無可採。
㈤、原告主張系爭土地於土地編定公告前即作房屋使用，合於作業須知第22點更正編定之規定，本得更正編定為甲種建築用地，自無違反管制規則第15條第1項規定云云。惟查：
1、依原告提出之工研院62年12月4日航空照片圖等件，可顯示其上確有建物設施，此亦為原告所不爭執（見本院前審卷第82頁），足認於屏東縣非都市土地使用編定公告日期64年10月6日以前，系爭土地上確有建物存在。惟航照圖係自高空俯瞰拍攝，且影像模糊不清，無法依其面積及形狀，據以辨識是否即為現況之房屋，亦無從辨識當時使用現況，究係作為農牧設施或作房屋使用。經傳訊地方耆老之證人林慶和（00年生）到庭證稱：「我當兵回來22歲，經過時有看到南側用磚頭蓋起來擋風，其他各邊應該也是磚頭堆起來，屋頂、門窗是用鐵片包起來，裡面是放牛犁耙及農業器具，沒有住人。」「（問：後來房屋使用情況有住人是否知道？）沒有看到住人。」等語、證人林金順（00年生）到庭證稱：「我很小的時候就蓋了，誰蓋的我不清楚，我知道以前種田須要放牛犁耙，原告父親還沒有娶太太的時候會住在那裡，娶老婆後才沒有住在那裡。」「（問：你小時看到的房屋範圍、形狀、大小與照片上房屋是一樣嗎？）基礎磚頭一樣，但是屋頂有拆掉修理過。」「（問：房屋牆壁高度與你小時候看到的高度、大小是否一樣？）房屋牆壁、屋頂有增建、拆掉。」「（問：紅磚牆壁這部分原本是養豬，後來要住的時候，才把磚頭洞封起來嗎？）是。」「本來是放牛犁耙，後來養豬。」「（問:豬寮牆壁應該只是到人的腰的高度而已？）要餵飼料的牆比較低，是在裡面，豬寮裡面有隔一小間是住人，外牆當然比較高。」「原告父親結婚後才搬出這棟建築。」等語（參見105年4月21日準備程序筆錄），參照原告自承：「原本養豬磚頭有空洞，我們自己要住的時候，只是把磚頭的洞封起來，高度沒有改變。」等語（本院更審卷第158頁筆錄），大致相符合，可知系爭土地上之建物主要係供放置農耕用具、或養豬之豬舍使用，故豬舍磚牆留有通氣氣洞之設計，亦即該建物當時係供農業設施或畜牧生產設施使用。雖建物之基礎並未有改變，但後來確有修建情形，至原告父親於結婚前曾單身居住於建物一小房間內，則僅屬短期間、小部分面積之供居住使用，衡情不影響其原來係供農牧設施使用之主要目的。是以，原告既提不出系爭土地於屏東縣非都市土地編定公告前已作房屋使用之合法證明文件，而上開證人陳述又指向當時係作為農牧設施之使用現況，則被告將系爭土地編定為農牧用地，並無編定錯誤之情形，系爭土地即無符合作業須知第22點更正編定之情形。原告上開主張，並無可採。
2、再者，於本件審理期間，原告業於104年9月24日提出更正編定申請書，就系爭土地向被告申請更正編定為「甲種建築用地」，經被告收件審查後，以原告所提出文件未符合內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋規定，逾期未補正為由，以104年12月11日屏府地用字第10479399600號函駁回申請，因原告未提起訴願而告確定在案等情，有上開更正編定申請書（第97）、駁回申請函（第87頁）附本院卷可稽。原告申請「更正編定」為甲種建築用地，既未獲准許，則系爭土地屬一般農業區農牧用地之編定仍屬有效，益徵被告依此編定結果之土地使用管制，認定原告違反管制規則第15條第1項規定，於法即無不合。
五、綜上所述，原告之主張，均無可採。被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定，以原處分對原告裁處罰鍰6萬元，並限原告於102年6月30日前恢復為符合農牧用地容許之使用，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年6月16日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官戴見草
法官孫國禎法官孫奇芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年6月16日
書記官宋鑠瑾