臺北高等行政法院105年度訴字第766號判決

裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第766號判決

裁判日期：民國105年11月30日

裁判案由：汽車運輸業管理規則

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第766號105年11月9日辯論終結原告 戴婷涵 訴訟代理人 黃慧萍 律師被告交通部公路總局代表人 陳彥伯 （局長）住同上訴訟代理人 潘艾嘉 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國105年3月24日交訴字第1051300118號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原處分關於罰鍰部分及該訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告代表人原為 趙興華 ，嗣於本件訴訟程序進行中變更為陳彥伯，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟(見本院卷第219-221頁)，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被告所屬臺北市區監理所(下稱臺北所)據民眾檢舉資料，調查發現登記原告所有之0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），於民國(下同)104年8月10日8時48分許搭載乘客，由臺北市○○區市○○道○段至新北市三重區天台廣場，並收取費用新臺幣（下同）111.39元，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣以被告104年12月21日第20-20AA00948號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分書），裁處原告5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：原告於訴願程序中請求到場陳述意見或言詞辯論，訴願審議委員會卻未予准許而為訴願決定，與訴願法第63條第3項及第65條規定未合。原處分書關於事實、理由之記載皆有欠缺，不符合行政程序法第96條第1項第2款規定，亦違反明確性原則；縱暫不論被告於舉發程序所提出之檢舉人搭乘資料及採證照片之正確性及來源可靠性，依檢舉人所提出之資料，已清楚顯示縱有檢舉人所稱搭載行程之事實，提供搭載之實際行為人根本非原告，亦無從執此資料得出原告有收取費用之事實，詎被告竟罔顧事實，單憑原告為系爭車輛所有人之事實，即率爾恣意認定原告有經營汽車運輸業者之違規事實，原處分未詳查事實與證據，未具體提出原告之違規行為證明，其恣意認定自有不法；原處分所指摘系爭違規行為發生當日，實際駕駛系爭車輛之行為人係訴外人 陳克明 ，原告對陳克明當日使用Uber應用程式之行程並不知情，此有陳克明出具之聲明書可佐證，故縱訴外人陳克明有使用系爭車輛，然實際行為人既非原告，原處分顯有違行政罰法第4條之處罰法定主義、處罰明確性原則，及行政罰法第3條與釋字第678號解釋所揭示之自己行為責任主義之違法。原處分錯誤適用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項，及汽車運輸業管理規則第138條規定，蓋本件原告並非反覆實施同種類汽車運輸行為，僅為少量、個別性、臨時性之汽車運輸服務，且原告係個人而非事業體，與汽車運輸業之定義不符；又UberAPP軟體只是提供聯繫共乘之軟體平台，原告係偶然性提供共乘服務，且非直接向乘客收取報酬，而係由Uber乘車扣點數之方式支付，故原告並非經營汽車運輸業之事業；又原處分未究明違規行為人與裁罰對象，亦未說明理由及法令依據，原處分顯非適法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：原處分之表格皆有詳實記載且意旨清楚，且被告所屬臺北所已於104年10月8日以北市監稽字第0000000000B號函檢送交公北市監字第20AA00948號之違反汽車運輸業管理事件通知單予原告，敘明原告違反之法令及事實，原處分書已詳列處分之事實、理由及法令依據，原告得具體認知原處分之內容，符合行政程序法第5條及第96條第1項之規定。依本院104年訴字第1243號判決及最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議之會議結論，原告身為系爭車輛之所有人，應善盡管理義務、維持系爭車輛之正常使用，避免違規情事發生，原告將系爭車輛交予家人陳克明管領使用後，訴外人陳克明為原告之使用人，原告就陳克明違規使用系爭車輛之行為應負推定故意之責任，是被告裁處5萬元罰鍰，並吊扣系爭車輛牌照2個月，與法有據，並無違誤。況由「台灣Uber司機資訊網」之資料可知，倘若有意成為Uber司機，駕駛人除必須提供本身之駕照外，更需要提供汽車之「行照」及「強制險證明」，始得註冊；顯見原告必曾提供車輛之「行照」及「強制險證明」供駕駛人使用，已非家人間偶爾互用車輛之常態。原告稱訴外人陳克明為家人、家人間互相使用對方車輛乃人之常情且對於駕駛人之行為並不知情云云，顯屬推諉之詞，不足採信。公路法第77條第2項立法意旨，係就實際供非法營業之車輛，使主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用。另個人以自小客車加入Uber平台，即係為提供載客服務並收取費用，是所提供之載客服務，係以營利為目的，有反覆實施之意圖、具反覆性及繼續性，屬營業行為。又是否讓原告於訴願程序中陳述意見係受理訴願機關職權裁量之範圍，本件訴願機關審酌後認原告無到場陳述意見或行言詞辯論之必要，是審議程序與法尚無違背等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄記載之事實，有檢舉人搭乘資料及採證照片、被告所屬臺北所104年10月8日交公北市監字第20AA00948號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單、原處分及原告汽車車籍查詢等資料影本附卷可稽（見本院卷第147、158、127頁，訴願卷第2-2卷第165頁)，洵堪認定。經核兩造之爭點為：本件是否確有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事？原處分於法定程式有無欠缺？訴願審議機關未給予原告陳述意見之機會，是否合法？被告裁處對象是否有無違誤？茲分別論述如下。
六、本院之判斷：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。四計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。八汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（第2項）前項汽車運輸業營運路○○區○○○路主管機關得視實際需要酌予變更。
」第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項：
「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」㈡次按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、
技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參司法院釋字第480號、第606號及第651號解釋理由書）。又司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，制定汽車運輸業管理規則，乃執行母法(公路法)之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾載母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。
㈢經查，本件原告經民眾提供系爭車輛之相關搭乘、收費等資
料，檢舉訴外人「克明」以系爭車輛有搭載乘客並收取費用之違規情事，依檢舉人提供之資料，包括司機「克明」之照片、行車路線圖、付費收據，及系爭車輛之照片，該照片所顯示之車牌號碼0000-00，確實與原告所有之系爭車輛相同，此有檢舉人搭乘資料1、採證照片、汽車車籍查詢等件可稽（見訴願卷第2-2卷第164-165頁），原告於本院準備程序時亦陳稱：「本件系爭違規行為實際行為人並非原告，而為原告的配偶陳克明，……。」等語(見本院卷第211頁)，而原告就陳克明以系爭車輛加入UberAPP平台一節，並不爭執，可知訴外人陳克明以系爭車輛有搭載乘客並收取費用之違規情事，堪以認定。原告雖主張被告未盡調查證據職責，亦未究明違章行為之行為人，即遽認原告有違規事實；且其為「自然人」而非「事業體」，無從該當公路法第2條第1項第14款規定以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件；又其僅「偶然性」地提供服務，並無反覆性及繼續性，亦非屬營業行為；原處分未載明原告違章行為及被告認其違法之理由，顯然欠缺明確性，原處分顯非適法。又其於訴願程序中曾請求到場陳述意見、言詞辯論，然訴願機關竟未予原告到場陳述意見、言詞辯論，即遽行作成不利於原告之訴願決定，其訴願程序亦有瑕疵云云。經查：
1.關於以自有車輛透過UberAPP平台，載客收費營業之運作方式略為：乘客要搭載Uber的車輛，必須要先加入Uber的會員，司機要提供該載客服務，也是要加入Uber的平台，當乘客有需要用車時，就會透過UberAPP平台叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目的地後，UberAPP會發送收據資料至乘客的手機裡，因乘客加入會員時會提供信用卡扣款資料，所以在抵達目的地時就會完成扣款。司機在加入Uber平台時，會提供照片給Uber平台，乘客在叫車時確定司機以後就可以從平台上截取路線圖及司機的照片等情，此有被告提出之關於台灣宇博公司招攬司機入會相關資料可參（見本院卷第173-177、188-192頁）。足見以加入Uber平台，提供車輛載客收費服務者，其完成交易後，乘客可自其手機之網路平台截錄並列印出、司機照片、行車路線圖、付費收據等文件。
2.按公路法第2條第14款固規定「本法用詞定義如左：……十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」，然該法所謂「事業」，顯未排除自然人。蓋參諸同法第34條第1項第4款規定，所謂「計程車客運業」，係指「在核定區域內，以小客車出租載客為營業者」，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨。又所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次(包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形)，仍不影響其為營業行為之認定。參諸台灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運，於其官網上登載：「成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入。」、「只要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲得報酬。」、「自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取車資。」、「將車變成賺錢工具，Uber讓您輕鬆賺到錢。」、「不需要辦公室，自己就是老闆。」、「Uber讓您在適當時段上路載客」等語，可知，個人以自小客車加入UberAPP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入UberAPP平台之司機，係以營利為目的(賺錢自己當老闆)，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，堪予認定。訴外人陳克明以原告所有系爭車輛既有加入UberAPP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲1次，仍無礙營業行為之認定。是原告稱其非屬營業行為云云，亦不可採。
3.次按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」(參照最高行政法院96年度判字第594號判決，又「按所謂『內容明確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」此有最高行政法院100年判字第427號判決可資參照。查原處分係以表格式列記載：「車號：0000-00」、「車種：自用小客車」、「違反事實：未經申請核准而經營汽車運輸業者」、「備註：使用0000-00違規載客收費111.39元。」「違反時間：104年8月10日8時48分00秒」、「違反地點：臺北市○○區市○○道○段、「違反通知單字號：20AA00948」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理規事件，經臺北市區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文。」，是業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。且被告所屬臺北市區監理所已於104年10月8日以北市監稽字第0000000000B號函檢附104年10月8日交公北監字第20AA00948號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予原告(見本院卷第157-158頁)，亦敘明認定原告違反之相關法規及事實，原告已得具體認知原處分之內容，自無原告所稱欠缺事實及理由之記載情事，原告此部分之主張，尚難足憑。
4.又行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，為行政程序法第103條第5款所明定。依此規定，僅須行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，此為行政程序法第103條第5款所明定。至於受處分相對人主觀上是否知悉法規內容，以及有無違法之認識，均不影響該例外規定之適用，行政機關均得不給予陳述意見之機會。(最高行政法院101年度判字第328號判決參照)次按「訴願就書面審查決定之。」「受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。」「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於必要時，得依職權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論。」訴願法第63條第1項、第2項、第65條亦有明文。準此，是否通知原告到場陳述意見或進行言詞辯論係屬受理訴願機關之職權，並非一經原告請求即應給予到場陳述意見之機會。本件行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，則訴願機關未給予原告到場陳述意見、言詞辯論，於法亦無不合。
5.綜上，原告上開主張各節，均不可採。訴外人陳克明以系爭車輛有搭載乘客並收取費用之違規情事，確實該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，洵可認定。
㈣又按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予
處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。依行為人自己責任原則，人民僅能因自己違規及有責之行為而受罰，自不能因他人之行政違章、違規行為承擔行政罰之制裁。查依卷附之證據資料顯示，前揭違章行為之行為人即系爭車輛駕駛人為訴外人陳克明與原告為夫妻關係，此為原告訴訟代理人當庭 陳明 在卷(見本院卷第211頁)，亦為被告所不爭執，本件裁罰依據之規定為「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」則就罰鍰部分，其處罰對象，依行為人自己責任原則，自應令實際駕駛人即訴外人陳克明負違規責任，而非原告。從而，被告以原告為系爭車輛之所有人，除依規定吊扣系爭車輛牌照外，並逕以原處分裁處原告5萬元，其裁處對象有誤，是原處分就罰鍰部分顯有違誤，是原處分就罰鍰部分顯有違誤，原告請求予以撤銷，為有理由，應予准許。
㈤被告雖主張依本院104年訴字第1243號判決及最高行政法院
100年度8月份第2次庭長法官聯席會議之會議結論，原告身為系爭車輛之所有人，應善盡管理義務、維持系爭車輛之正常使用，避免違規情事發生，原告將系爭車輛交予陳克明管領使用後，陳克明為原告之使用人，原告就陳克明違規使用系爭車輛之行為應負推定故意之責任云云。惟所謂系爭車輛使用人，必以系爭車輛之所有人對該使用系爭車輛之第三人行為得加以監督或指揮者為限。本件原告與訴外人陳克明為夫妻關係，夫妻間就所有之車輛，往往其使用者夫以妻名義購入車輛，或雖為夫之名義而其實際使用人為妻，均為事理之常，兩者間難認有何監督或指揮之情事，自不得謂陳克明為原告之使用人，被告據此認原告就陳克明違規使用系爭車輛之行為應負推定故意之責任，自不足採。又最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議之會議結論，係針對民法第224條之規定是否得類推適用於公法上違規行為故意、過失之認定之問題所作成，於本件並無其適用之餘地。至本院104年訴字第1243號判決為個案，本院亦不受其拘束，併此敘明。
七、綜上所述，原告所訴原處分裁處罰鍰部分其裁處對象有誤，為有理由，是原處分關於罰鍰部分顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷原處分關於罰鍰部分及其訴願決定，為有理由，應予准許；另原處分關於吊扣車號0000-00號車輛牌照部分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。中華民國105年11月30日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官蕭惠芳
法官鍾啟煒法官陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年11月30日
書記官李依穎