裁判字號：最高行政法院97年判字第810號判決
裁判日期：民國97年08月21日
裁判案由：土地重劃
最高行政法院判決
97年度判字第810號上訴人甲○○
丁○○乙○○丙○○被上訴人臺東縣政府代表人戊○○上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國95年5月30日高雄高等行政法院94年度訴字第360號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人甲○○所有坐落臺東縣臺東市○○段1141、1141之1、1142及1142之1地號等4筆土地，面積合計5,742平方公尺，及上訴人丙○○、丁○○與乙○○之被繼承人 張文斌 3人原共有坐落臺東市○○段1031之7地號土地，面積10,538平方公尺，於民國85年間參加臺東縣第11期利家市地重劃，重劃後，上訴人甲○○受配土地編為豐工段17地號，張文斌受配土地編為豐工段103地號。嗣經被上訴人核算，扣除重劃負擔後，應分配之豐工段17地號土地面積為4,560.29平方公尺，豐工段103地號土地面積為8,418.70平方公尺。甲○○、張文斌不服，提出異議，請求准予免繳納差額地價，被上訴人參酌臺東縣市地重劃委員會之審議，通知上訴人甲○○，其重劃後受配豐工段17地號土地，扣除重劃負擔後應分配面積為0.485305公頃，實際分配面積為0.543061公頃，應繳納差額地價為新臺幣（下同）5,591,122元。另張文斌受配豐工段103地號土地，扣除重劃負擔後應分配面積為
0.921792公頃，實際分配面積為1.087951公頃，應繳納差額地價17,945,172元。上訴人仍為不服，提起訴願，嗣財政部責由被上訴人應另為適法處分。被上訴人旋於92年11月再依市地重劃辦法第35條規定召開調處會議，因調處不成立，乃於民國92年12月4日，報請財政部裁決，經財政部同意依所擬意見辦理，被上訴人以92年12月24日府地重字第0920114355號函復上訴人甲○○等，略以：實施分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價等語。嗣上訴人於93年2月18日再向被上訴人請求免繳差額地價，被上訴人以同年月25日府地重字第0933000126號函重揭府地重字第0920114355號函意旨，駁回上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人之土地早在市地重劃前，已有合法之工廠。另該土地在重劃前業有完善自來水設施、供電設施、排水設施及消防設施，且面臨20公尺之寬廣道路，交通極為良好，委無重劃之必要，然被上訴人仍將上訴人等之土地強行劃入重劃範圍。又渠等之土地，早在重劃多年前即已規劃為工業用地，土地方整，廠房完備，面臨20公尺之公路，公共設施均已完備，對重劃所為之各項工程及設施，均未享受分毫。惟被上訴人於公告重劃成果時，仍命上訴人與實際享有重劃利益之人分擔同一之重劃費用及貸款利息，其處分顯失公平。再依平均地權條例第60條規定，參加重劃土地之所有權人，應按其受益比率共同分擔公共設施土地及重劃費用。被上訴人若認上訴人等之土地確因此項重劃而受益，則應說明係依據何項計算方式而計算出應負擔之比率，然被上訴人迄未提出上訴人因重劃而受益之說明及其應負擔比率之計算方式，漠視人民權益。再者，上訴人之土地因面臨臺東市○○路，不可能使用新開之道路；早有排水設施，不必使用新溝渠；工廠內留有寬廣之停車位，毋須使用停車場，故上訴人充其量僅須就公園、綠地兼污水處理場等所使用之土地計算其應分擔之費用而已。另本件查定地價每平方公尺10,800元，顯然偏高，有違比例原則，被上訴人以上訴人實際分配之土地面積多於應分配之面積，應繳納差額地價之處分，自屬違法等語，為此求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：（一）利家市○○○區○○○○○路新站附近地區（利家工業區）細部計畫範圍，且都市計畫開發方式註明宜採市地重劃方式開發建設辦理，而市地重劃係將一定範圍內之土地全部重新加以規劃整理興辦各項公共設施，為一種都市整體開發，對本區土地所有權人均有受益，且可因重劃獲得完善之公共設施、便利之交通及土地價值增值之實益，同時促進地方繁榮，提昇環境品質，範圍內參加重劃土地所有權人應公平負擔其費用。且重劃區內公共設施之道路、停車場、溝渠等不因其土地分配毗鄰其公共設施而為個別使用權，而是全區享有都市發展的成果，前項費用負擔原則亦符合平均地權條例第60條第1項規定之立法精神。（二）被上訴人辦理市地重劃，其土地負擔及分配設計，係依市地重劃實施辦法第21條規定應共同負擔項目及第25條規定之公共設施用地負擔（包括臨街地特別負擔及一般負擔），按其各土地所有權人面積所受利益比率為之。因上訴人重劃前土地位於已開闢公有道路之兩側，被上訴人辦理土地分配時亦依市地重劃實施辦法第27條第2項規定辦理。至有關應負擔之項目、公共設施用地平均負擔比率、費用負擔平均負擔比率、土地所有權人平均重劃負擔比率均載明被上訴人85年1月17日（85）府重劃字第6248號公告臺東縣第11期利家市地重劃區計畫書之內及提出於86年5月29日召開之市地重劃公聽會，並以86年6月5日府重劃字第64368號函送會議紀錄，其中業務單位報告更詳列各平均負擔比率。（三）就上訴人重劃前既有之工廠，被上訴人考量其受益較低，亦依據臺東縣第11期利家市地重劃區重劃計畫書第10項第1點「合法建物或既成社區負擔減輕另行研擬減輕負擔原則送市地重劃委員會審議」辦理。為此，被上訴人於86年4月10日召集各相關土地所有權人就重劃區內既成社區或已建合法房屋減輕負擔原則協調會，並提請臺東縣市地重劃委員會86年第2次會議審議，經議決：減輕標準為以其合法建物使用證明文件所載之面積減免其分配成果公告當時總負擔之5成。嗣上訴人再於86年6月25日陳情免繳重劃差額地價款，被上訴人再將該案提市地重劃委員會86年第4次會議議決，結果減免2.5成，並為審慎起見，被上訴人乃採取協調研擬原則再提市地重劃委員會審議方式辦理。（四）有關甲○○及乙○○、丙○○、丁○○重劃土地分配及減免負擔情形分述如下：１、甲○○受分配之坐落臺東市○○段○○號土地，重劃前登記面積5,742平方公尺，重劃後未減免負擔時應分配面積4,560.2平方公尺，經86年第2次及第4次市地重劃委員會議決議減免合法建物及合法建物外土地分別為5成及2.5成後，重劃後應分配面積4,853.05平方公尺，重劃後登記面積為5,430.61平方公尺，超配土地面積577.56平方公尺。２、張文斌受分配坐落臺東市○○段○○○○號土地，重劃前登記面積10,538平方公尺，重劃後未減免負擔時應分配面積8,418.70平方公尺，經86年第2次及第4次市地重劃委員會議決議，減免合法建物及合法建物外土地分別為5成及2.5成後，重劃應分配面積9,217.92平方公尺，重劃後登記面積為10,906.38平方公尺，超配土地面積1,688.46平方公尺，被上訴人請上訴人依平均地權條例第60之1條第2項規定，繳納差額地價，並無違誤等語，資為抗辯，並求為駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）市地重劃係本「受益者付費」原則為自償性之都市整體開發，由重劃區內土地所有權人共同負擔重劃內之公共設施用地及其建設費，既可使重劃利益與負擔趨於平衡，復可導引土地所有權人參與都市建設，減輕政府財力負擔，公私同蒙其利。按臺東縣第11期利家市地重劃區，係位處臺東鐵路新站附近地區（利家工業區）細部計畫範圍，都市計畫開發方式註明宜採市地重劃方式開發建設辦理。既然土地係採市地重劃方式開發，則將一定範圍內之土地，全部重新加以規劃、整理，興辦各項公共設施，而為都市整體開發，對該區土地所有權人均有受益，且可因重劃獲得完善之公共設施，便利之交通及土地價值增值之實益，同時促進地方繁榮，進而提昇環境品質。其次，經市地重劃後，區內公共設施之道路、停車場、溝渠等，均由全區住戶所共享，要不因土地分配毗鄰而成為個別使用權，準此，上訴人按其系爭土地受益比率與重劃區內其他人共同負擔工程費用、重劃費用與貸款利息等，核與平均地權條例第60條第1項所揭示重劃區範圍內參加重劃之土地所有權人公平負擔之原則，並無違背。至參與重劃之土地所有權人受益比率之多寡，則應從整體環境而為客觀觀察，要不因上訴人主觀認為未受利益而得免除各項費用之負擔。（二）被上訴人辦理本件市地重劃土地計算負擔及分配設計，係依市地重劃實施辦法第21條第1項規定應共同負擔項目及第25條規定之公共設施用地負擔，包括臨街地特別負擔及一般負擔，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比率負擔之，業經被上訴人陳述在卷。又因上訴人重劃前土地位於已開闢公有道路之兩側，其受益程度有限，被上訴人辦理土地分配時，亦依市地重劃實施辦法第27條第2項之規定，將分配結果已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔（惟仍需計算一般負擔）。至有關公共設施用地平均負擔比率、重劃費用平均負擔比率及土地所有權人平均重劃負擔比率等，均載明被上訴人85年1月17日（85）府重劃字第6248號公告臺東縣第11期利家市地重劃區計畫書之內（公共設施用地平均負擔比率為21.94%、費用平均負擔比率為
8.94%、土地所有權人平均重劃負擔比率概計為30.88%。而最後實際之公共設施用地平均負擔比率、費用平均負擔比率、土地所有權人平均重劃負擔比率概計分別為20.89%、
5.75%、26.64%）；此外，被上訴人於86年5月29日召開之市地重劃公聽會，其會議紀錄亦有詳列業務單位報告各平均負擔比率之依據，亦分別有各該項資料附於訴願卷內可參。（三）被上訴人考量上訴人重劃前既有之工廠，其受益較低，被上訴人依據臺東縣第11期利家市地重劃區重劃計畫書第10項第1點「合法建物或既成社區負擔減輕另行研擬減輕負擔原則送市地重劃委員會審議」辦理，為此被上訴人於86年4月10日召集各相關土地所有權人就重劃區內既成社區或已建合法房屋減輕負擔原則協調會，並將該案提請臺東縣市地重劃委員會86年第2次會議審議，經議決：減輕標準為以其合法建物使用證明文件所載之面積減免其分配成果公告當時總負擔之5成。上訴人再於86年6月25日陳情免繳重劃差額地價款，被上訴人再將該案提市地重劃委員會86年第4次會議議決，其結果為對合法建物部分外之土地，照減輕其總負擔率之2.5成辦理。凡此均有歷次會議討論提案附卷可參，足見被上訴人就上訴人土地之公共設施負擔及費用負擔，均依市地重劃實施辦法、平均地權條例之規定及市地重劃委員會之決議為之，並對上訴人土地受益情形給予斟酌考量。另平均地權條例第60條第1項有關各項公共設施費用之分擔，係基於公平合理之精神加以規定；抑且，市地重劃既係將一定範圍內之土地，全部重新加以規劃、整理，其所興辦各項公共設施，亦歸全區之人民所享有，則有關各項公共設施費用之分擔，自不能因個人不予使用或無須使用而將其排除在外。依市地重劃實施辦法第20條規定，本件上訴人等人土地之重劃前查估地價每平方公尺10,800元，乃係依上揭規定分別估計而來，並依規定提請地價評議委員會評定，業據被上訴人 陳明 在卷。又本件市地重劃迄今已屆10年，而當時辦理市地重劃之時空背景與現在相較，殊難相提並論，上訴人以91年度系爭土地之公告現值每平方公尺3,200元，認被上訴人就系爭土地之查定地價偏高，有違比例原則云云，核無足採。
（四）上訴人甲○○受分配坐落臺東市○○段○○○號土地，重劃前登記面積5,742平方公尺，重劃後未減免負擔時應分配面積4,560.2平方公尺，經86年第2次及第4次市地重劃委員會議決議減免合法建物及合法建物外土地分別為5成及2.5成後，重劃應分配面積4,853.05平方公尺，而上訴人甲○○重劃後登記面積為5,430.61平方公尺，超配土地面積577.56平方公尺。又張文斌受分配坐落臺東市○○段○○○○號土地，重劃前登記面積10,538平方公尺，重劃後該筆土地經測量面積為10,906.38平方公尺（較重劃前面積多出368.38平方公尺），業經被上訴人以87年2月20日（87）府重劃字第18119號函送臺東縣臺東地政事務所（下稱臺東地政事務所）辦理權利變更登記在案。依市地重劃實施辦法第29條第1項規定，計算上訴人丙○○等於重劃後超配之土地面積時，應以土地登記簿所載之面積為準。依此計算之結果，上訴人丙○○等於重劃後未減免負擔時應分配面積為8,418.70平方公尺，經86年第2次及第4次市地重劃委員會議決議，減免合法建物及合法建物外土地分別為5成及2.5成後，重劃應分配面積為9,217.92平方公尺，因重劃後登記面積為10,906.38平方公尺，超配土地面積1,688.46平方公尺。依平均地權條例第60條之1第2項規定，上訴人等於市地重劃後其實際分配之面積，既多於應分配之面積，依法自應繳納差額地價。被上訴人依上訴人等超配之土地面積，計算其應繳納差額地價額，並通知其繳納，依法洵無不合等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人上訴意旨主張：１、上訴人曾於原審提出相同時空背景同樣區塊之永豐餘造紙股份有限公司（下稱永豐餘公司）如同上訴人應負擔重劃費用，惟被上訴人並無將其名下34筆土地劃入市地重劃範圍內，有違平等原則。又市地重劃實施辦法第52條第1項、第2項規定，就涉及人民權利義務事項為限制，規定人民應繳納差額地價或發給差額地價之標準，應屬違反憲法第172條、中央法規標準法第5條、第6條之規定，而屬無效之命令，原審法院未察而予適用，其適用法規即有違誤。２、辦理市地重劃機關逕以「土地平均受益比例」作為重劃費用及公共設施土地之分擔比率，而未實際區分其各自真正受益比率作為重劃費用及公共設施土地之分擔比率，其作法即顯然違背平均地權條例第60條第1項之規定。又所謂公共設施用地平均負擔比率、費用平均負擔比率絕非等於「土地受益比例」，且土地受益比例更不得以「土地平均受益比例」認定之，被上訴人與原審法院卻仍以「公共設施用地平均負擔比率」「費用平均負擔比率」作為「土地受益比例」之認定標準，自有判決違背平均地權條例第60條第1項及市地重劃實施辦法第21條第1項、第25條與第27條第2項之違法。何況，上訴人既得以免除「臨街地特別負擔」，則被上訴人未就上訴人之公共設施用地負擔是否在已扣除臨街地特別負擔之情形下，予以計算上訴人之公共設施用地負擔之土地受益比例為何等事項，及其相關證據予以提出，並接受原審法院之審查，從而，原審判決亦有不備理由之違法。３、有關平均地權條例第56條第3項所規定有關反對辦理市地重劃之人數計算方法，即屬中央法規標準法第5條第2款所規定「關於人民之權利、義務者之事項，應以法律定之」之適用範圍，而不得以行政命令為規範。則市地重劃實施辦法第15條之規定，因違反中央法規標準法第5條第2款之規定，而應屬無效，從而，被上訴人所稱：彙整反對辦理市地重劃土地所有權人數計有20人，未達區內私有土地所有權人半數以上一節，於法無據等語。（三）惟按：「依憲法第二十三條之規定，國家對於人民之自由及權利有所限制，固應以法律定之。惟法律對於有關人民權利義務之事項，不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬於細節性、技術性者，法律自得授權主管機關以命令定之，俾便法律之實施。行政機關基於此種授權發布之命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，自為憲法之所許。」司法院釋字第360號解釋理由書業予指明。另「市地重劃實施辦法，由中央主管機關定之。」83年2月2日修正公布之平均地權條例第56條第4項定有明文。內政部依前開授權，制訂市地重劃實施辦法，於其第52條分別規定：「（第1項）重劃後實際分配之土地面積多於應分配之面積者，主管機關應於重劃土地接管後三十日內通知土地所有權人，就其超過部分按評定重劃後地價限期繳納差額地價；逾期未繳納者，依法移送強制執行。（第2項）重劃後實際分配之土地面積少於應分配之面積者，主管機關應於重劃土地接管後三十日內通知土地所有權人，就其不足部分，按評定重劃後地價發給差額地價補償；逾期未領取者，依法提存。」前開規定，僅係於平均地權條例第60條之1所定「實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價」之基礎上，就應繳納或應發給之差額地價之計算訂定一標準，此項標準雖攸關人民之權利義務，惟僅屬關於細節性、技術性之事項，依司法院釋字第360號解釋理由書意旨，原得授權主管機關以命令定之，並無違反中央法規標準法第5條、第6條、憲法第172條之可言；且經核市地重劃實施辦法前開規定與平均地權條例之立法目的並無不合，自得予適用。再者，市地重劃實施辦法第15條規定：「依本條例辦理市地重劃計算重劃人數及面積時，以土地登記簿記載者為準；其為公同共有土地部分，應以其同意超額負擔或參加重劃之公同共有人數為其同意人數，並以其占該公同共有全體人數之比率，乘以該公同共有部分土地面積所得之面積為其同意面積；其為祭祀公業或未辦理繼承登記土地部分，經其派下員或合法繼承人提出該祭祀公業派下全員證明文件或全體合法繼承人戶籍資料者，比照公同共有土地計算方式辦理。但未提出上開證明文件或戶籍資料者，以土地登記簿上登記名義人為單位計算之。」係基於平均地權條例第56條、第57條規定「重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者」有特定之權利義務基礎上，就重劃人數及面積之計算訂定一標準，此亦屬關於細節性、技術性之事項，依與前述相同理由，亦無違反中央法規標準法、憲法之問題，亦得予適用。（四）上訴人主張與其所有土地位於同一區塊之永豐餘公司所有土地共34筆，未參與本件市地重劃一節，為被上訴人所否認，被上訴人並提出其與永豐餘公司協調重劃土地分配之協調會紀錄為證，已足認永豐餘公司所有34筆土地已參與本件土地重劃。而上訴人所提出永豐餘公司之土地登記謄本未有重劃相關登記一節，於被上訴人提出之前開協調會紀錄，業已詳載「縣有土地及抵費地尚須辦理與永豐餘公司調配之地部分，暫緩送登記」之事由，應認永豐餘公司之土地，僅係未完成土地重劃相關之土地登記，並非未參與本件土地重劃。至永豐餘公司前開土地之現行土地登記簿上，已無因辦理市地重劃而為限制登記一節，查觀之舊土地登記簿謄本，記載「自88年10月31日因辦理地籍資料電子處理作業截止記載」等語，是現行以電子處理作業製作之土地登記簿，乃處理88年10月31日以後之地籍資料，而因本件市地重劃應為之限制登記，其期限至86年6月30日止，顯見於現行電子處理之土地登記簿開始記載之前，前開限制登記已因期限屆滿而無移載之必要，尚不足據此謂永豐餘公司之土地未參與本件市地重劃。從而，上訴人所主張永豐餘公司所有土地與本件情況相同，而有不同之處理一節，並非可採，即無從認本件土地重劃有違反平等原則情事。又原審判決就被上訴人辦理本件市地重劃，並未為以「公共設施用地平均負擔比率」、「費用平均負擔比率」作為「土地受益比例」之認定標準之事實認定，被上訴人亦未為此主張，是上訴人此一指摘，實乏依據，上訴人指原判決有理由不備之違法，並不足取。此外，上訴人其他指摘，乃其於提起上訴後始提出之事實上主張，核與本院應依原審確定之事實為判決之規定不合，核非合法之上訴理由。（五）綜上所述，本件原判決並無不合，上訴人指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年8月21日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官鄭小康法官林茂權法官侯東昇法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國97年8月22日
書記官阮思瑩