最高行政法院107年度判字第278號判決

裁判字號：最高行政法院107年判字第278號判決

裁判日期：民國107年05月10日

裁判案由：道路挖掘管理自治條例

最高行政法院判決
107年度判字第278號上訴人台灣中油股份有限公司（原審
原告）代表人戴謙訴訟代理人 邱雅文 律師
姜照斌 律師 黃郁炘 律師上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司（原審
參加人）代表人 林克銘 訴訟代理人 陳修君 律師上訴人 李長榮 化學工業股份有限公司（原審
參加人）代表人 洪再興 訴訟代理人 朱麗容 律師（兼送達代收人）
王韋傑 律師 劉彥玲 律師被上訴人高雄市政府工務局（原審
被告）代表人 蔡長展 訴訟代理人 陳樹村 律師上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，上訴人對於中華民國106年1月26日高雄高等行政法院104年度訴字第158號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人台灣中油股份有限公司（下稱中油公司）所屬高雄煉油廠於民國79年間以左高長途油管汰舊換新市○○段工程施工為由，向被上訴人所屬養護工程處（現行高雄市道路挖掘管理權限劃歸由被上訴人管轄，下稱養工處）申請在高雄市○鎮區○○○路路段（一心路至三多路間，下稱系爭路段）挖掘及埋設3條管徑分別為8英吋、6英吋及4英吋之輸油管線，經養工處核發79年12月15日高市工養處管線證字第950129號挖掘道路許可證（下稱系爭許可證）予以同意，而有使用系爭路段道路之事實。嗣103年7月31日夜間高雄市○鎮區○○○路○○○區○○○路○路段發生石化氣爆，被上訴人審認上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱中石化公司）及上訴人李長榮化學工業股份有限公司（下稱榮化公司）自承分別有利用上述之6英吋及4英吋輸油管線輸送丙烯氣體使用，惟中油公司申請挖埋系爭3條管線原係作油管使用，其事後將系爭4英吋及6英吋管線分別移由榮化公司、中石化公司作為輸送丙烯氣體使用，變更系爭許可證使用目的之使用，顯有不當將輸油管線作為輸送丙烯之事實，並認系爭4英吋管線疏於維護致丙烯大量洩漏至系爭路段沿線箱涵，致發生危害民眾生命、身體及財產權等公共安全之情事，倘不廢止系爭許可證，將對公益有所危害，乃依行政程序法第123條第4款（ 嗣經 被上訴人追補同條第1款、第5款）規定，以103年8月19日高市工務工字第10336525000號函（下稱原處分）廢止系爭許可證。中油公司不服，循序提起行政訴訟，聲明求為判決：⑴先位聲明：確認原處分無效。⑵備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。案經原審以104年度訴字第158號判決（下稱原判決）駁回，並敘明因中石化公司就其具有實質上利害關係之系爭6英吋管線（該管線係中石化公司委託中油公司代辦鋪設，中石化公司為真正所有權人，乃系爭許可證實際規制對象），已另案向原審合法提起撤銷訴訟（104年度訴字第157號）並繫屬在前，嗣具有相同法律上利害關係之中油公司再就原處分提起本件行政訴訟，其中關於廢止系爭6英吋管線之撤銷訴訟部分，依行政訴訟法第42條第4項規定，應視同中油公司參加原審104年度訴字第157號訴訟，爰將該部分移由原審104年度訴字第157號另以參加程序處理，並將原命中石化公司參加訴訟之裁定其中關於命參加6英吋管線撤銷訴訟部分撤銷之，故原審審理範圍僅為先位聲明確認原處分無效部分及備位聲明撤銷原處分中關於中油公司所有8英吋管線與榮化公司所有4英吋管線〔此管線係榮化公司之前手福聚股份有限公司（下稱福聚公司）委託中油公司代辦鋪設管線，榮化公司為真正所有權人，乃系爭許可證實際規制對象〕廢止許可部分等語。中油公司、中石化公司及榮化公司均不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人中油公司起訴主張︰㈠臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）及高雄市政府所屬環境保護局均確定系爭8英吋管線無破漏或毀損，其亦提出檢測報告證明該管線非氣爆原因，被上訴人未充分調查事證，以臆測理由為原處分，難謂已盡職權調查義務，與行政程序法第36條規定有違。又上訴人所屬高雄煉油廠79年間係依據公路法第30條、70年8月27日發布之高雄市市區道路管理規則（下稱市區道路管理規則）第69條、高雄市道路挖掘埋設管線管理辦法（下稱挖埋管線管理辦法；嗣後修正名稱為「高雄市道路挖掘管理自治條例」，下稱挖掘管理自治條例）向被上訴人提出申請，該等法規並未限定管線用途僅能供輸送石油使用，對管線運輸類型亦無規範，上訴人並無違反油管使用目的，系爭8英吋管縱使於93年間改運送乙烯，亦無違反當初申請之使用目的。㈡行政程序法第123條第4、5款規定固賦予主管機關有廢止人民授益處分之裁量權，惟其所欲維護者既係公益，被上訴人作成廢止系爭許可證之決定時，自應通盤考量所有可能對公益造成危害之情形，且上訴人就所使用之8英吋管線善盡維護義務，無不當使用情形，為何不予廢止即有「再生類此高壓氣體爆炸」之可能，均未見原處分說明，原處分理由不詳，復欠缺相關佐證，於法有違。㈢系爭8英吋管線既經確認無破漏毀損，上訴人檢測維護計畫周詳，要無造成公共安全疑慮之可能，被上訴人逕行廢止，非屬能合理達成上開行政目的之手段，且被上訴人僅就榮化公司4英吋管線停管即可達維護公共安全之目的，無廢止系爭許可證而使上訴人無法繼續使用系爭8英吋管線之必要。縱認系爭8英吋管線安全性有改善空間，被上訴人仍得透過行政指導等對上訴人財產權侵害較小之手段，命上訴人於期限內為一定措施改進，以達其目的。又上訴人因信賴系爭許可證而投入鉅資規劃、設置系爭8英吋管線，20餘年積極維護管理，耗費勞力、時間、費用龐大，已有具體信賴行為，且無行政程序法第119條信賴不值得保護或違法之情事，應有信賴保護原則之適用。㈣系爭氣爆案係肇因榮化公司對系爭4英吋管線未盡管理維護義務以及被上訴人對箱涵建造監督不周所致，不可歸責於上訴人，亦與系爭8英吋管線無關，被上訴人以突發之氣爆事件廢止系爭許可證，違反不當聯結禁止原則，且被上訴人僅憑臆測即認8英吋管線可能因氣爆受有損壞或檢測計畫未周及未落實檢測等情，顯有裁量濫用、裁量怠惰等瑕疵。㈤上訴人將系爭4英吋管線合法移轉榮化公司之前手福聚公司後，該4英吋管線之維修管理、替換、廢止或遷改事項，應由該公司或其繼受人榮化公司負責，與上訴人無涉，非得僅因系爭3條管線皆由上訴人埋設，而認上訴人應就其他有管理權限之人之管理行為負責。況系爭3條管線之所有權人、運輸內容物以及使用目的均不相同，系爭許可證乃屬可分之處分，自應分別廢止。㈥挖埋管線管理辦法係規範道路挖掘施工前之申請許可與施工中之管理等事項，並不及於嗣後管線之管理維護。又管線之埋設人係指「利用人」，非指原始為挖埋行為之人，被上訴人以系爭3條管線係由上訴人申請道路挖掘許可證，遽指上訴人為系爭3條管線之埋設人，負維護義務，與挖掘管理自治條例第3條第1款規定不合。況管線維護並非被上訴人事務管轄權限，其廢止早已逾期失效的許可證，實屬無稽，是原處分具有行政程序法第111條第3、6、7款之無效事由。㈦本件不符合行政程序法第123條第1、4、5款情形：⒈縱依挖掘管理自治條例第39條規定，管線埋設人未將管線維護計畫報請主管機關核定及執行，被上訴人僅得限期改善、按次處罰，並無廢止道路挖掘許可之權限，故本件並無法規得准許廢止之情形。⒉運送丙烯仍屬油管使用，並無變更使用之事實，且行為時法規並未要求上訴人載明管線內容物，管線內容物亦非系爭許可證作成依據之事實，本件無行政程序法第123條第4款之適用。⒊中石化公司及福聚公司委託上訴人統一興建埋設管線，3條管線之所有權人、運輸內容物以及使用目的均不相同，應視為3個處分。縱使氣爆管線有行政程序法第123條第5款適用，然該管線既非上訴人所有，不應以此為由廢止上訴人所有8英吋管線之許可證。⒋上訴人因信賴原處分致生財產上之損失，且無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，如認被上訴人得依行政程序法第123條第4、5款廢止系爭許可證，於廢止授益處分之同時自應依行政程序法第126條規定補償損失。㈧依行政程序法第124條規定，廢止應於原因發生後2年內即101年5月3日前為之，被上訴人未於期間內為之，已逾法定除斥期間，自不得廢止。又被上訴人歷年在課徵道路使用費時，即已知悉系爭管線之實際所有人，非氣爆案後始得知，訴願決定將除斥期間之起始點解為「原處分機關何時知悉」，違反行政程序法第123條第4款、第124條規定及法務部103年6月26日法律字第10303507420號函釋。㈨榮化公司所有之4英吋丙烯管線發生鏽蝕現象，係因被上訴人80年間在該段管線位置建造箱涵時，將管線懸空包覆在箱涵之內，致無法受到管線埋設時所做之「陰極防蝕法」完整保護，以及被上訴人在施作該肇禍箱涵時破壞「柏油包覆層」及不當修補，致管壁受水流及其他雜物侵襲，加速鏽蝕劣化，加以榮化公司員工未依照操作手冊採取「巡視管線」、「正確保壓測試」等措施，導致氣爆發生。此外，高雄市政府現場救災人員有未建立統一指揮機制、機關間橫向聯繫嚴重闕如，被上訴人建置之「管線圖層資料」系統有瑕疵，承辦人員未及時至事故現場操作上開圖資系統，以提供足以及時排除（攔截）氣爆發生之正確資訊等重大過失，亦為導致氣爆發生之複合原因之一，此與上訴人埋設管線之行為並無任何因果關係等語。並聲明：先位聲明：確認原處分無效。備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷（關於訴請撤銷訴願決定及原處分廢止有關6英吋管線使用道路許可部分，業經移由另案即原審104年度訴字第157號事件審理）。
三、被上訴人則以︰㈠系爭許可證係針對中油公司之申請所核發，其內容係特許中油公司挖掘埋設系爭3條管線並使用道路，具有一身專屬性，中油公司為系爭許可證之處分相對人，不得逕將該權利任意讓與非處分相對人，縱其嗣後將部分管線所有權讓與他人，行政處分之相對人亦不因而變更。況系爭許可證非僅許可挖掘道路，尚許可以埋設管線方式繼續使用市區道路。系爭3條管線嗣後變更供作石化管線使用，與當初申請使用目的不符，且中油公司自79年申請埋設系爭3條管線以降，從未變更埋設人名義，自不得以其已將4英吋管、6英吋管使用權或產權移轉予中石化公司、榮化公司而推諉其屬管線埋設人所應盡之管線檢測維護義務。中油公司怠於防果作為義務而導致重大公共意外之發生，違反檢測維護管線及確保管線安全之義務。系爭許可證係以一行政處分同時核准埋設3條管線，倘其中管線有違法使用情形，自得為部分廢止使用，系爭許可證雖非不可分，惟系爭3條管線均涉及事後違法使用情形，自得構成廢止許可使用之事由。
㈡原處分廢止系爭許可證之依據，⒈行政程序法第123條第1款：本件係因中油公司長年間就系爭管線未依挖掘管理自治條例第39條規定確實盡管線維護義務，致生重大氣爆案件，法規既規定管線埋設人應盡維護義務，即無使系爭許可證繼續有效之必要，應予廢止。又中油公司依原挖掘之法令即負有確保管線安全、不損害道路之維護義務，於未盡該法定之維護義務時，被上訴人無繼續提供市區道路供其埋設管線之義務，自得本於其法定職權予以廢止。⒉行政程序法第123條第4款：中油公司原申請埋設管線之種類係「油管」，嗣後變更用途將系爭管線中之8英吋管運送「乙烯」，並將系爭4英吋及6英吋管分別移由榮化公司及中石化公司作為運送「丙烯」之用，與原申請目的不符，亦未依行為時市區道路管理規則第66條第2項規定向被上訴人申請變更，系爭許可證所依據之事實事後因中油公司變更用途而有變更，紊亂系爭3條管線管理維護之權責，致最終發生本件氣爆案，倘不廢止系爭許可證，顯有繼續危害公益之情事。⒊行政程序法第123條第5款：中油公司既有將系爭4英吋及6英吋管線交由榮化公司及中石化公司作為輸送丙烯氣體使用之情形，已構成變更申請系爭許可證原核准使用目的之情事，姑不論其將系爭管線供作輸送丙烯及乙烯等石化原料之適法性，其亦違反行為時市區道路管理規則第66條第2項規定，未向被上訴人申請變更取得核准，且未妥善管理維護系爭3條管線，致系爭4英吋管因嚴重鏽蝕破損，洩漏大量丙烯氣體，肇發本氣爆案件，被上訴人為維護公共安全之公益，作成原處分據以廢止系爭許可證，禁止系爭3條管線繼續埋設於市區道路下方，自屬有據。㈢中油公司將系爭管線讓與他人均未主動通知被上訴人並經被上訴人同意核准該轉讓，無從逕予認定本件廢止原因於斯時已發生。又道路使用費之課徵，係基於使用者付費之原則，被上訴人並未將道路使用費之徵收與系爭許可證互為串連、對照，且因管線數量龐雜，不得僅以收取道路使用費之事實，逕推論已發生之廢止原因，本件係氣爆發生（103年8月1日），經被上訴人清查系爭路段下方管線使用情形時，始知悉系爭3條管線實際係供作石化管線使用及擅自轉讓使用權限等情事，已構成廢止系爭許可證之原因，並未逾2年之除斥期間。且被上訴人作成系爭許可證所根據之事實，係因中油公司將系爭3條管線供輸送石化原料及轉讓他人使用而有所改變，構成行政程序法第119條第2款之情形，自不得依同法第126條規定請求補償。㈣中油公司雖稱其僅於最初協助埋設管線，往後之管理維護，因產權移轉而交由各管線使用人自行維護，與中油公司無關。然私法上產權移轉與中油公司為系爭許可證之處分相對人地位，係屬二事。中油公司縱非管線使用人，其既為系爭3條管線之埋設人，依挖掘管理自治條例等相關規定，自須對其所埋設之系爭3條管線負起管理維護之責，而埋設管線之許可非得自由轉讓，中油公司私自將特許埋設之管線任意轉讓予他人使用，屬公法上特許法律關係本質上所禁止之行為，榮化公司及中石化公司僅係事實上使用該等管線之人，仍不足以改變中油公司在准許埋設系爭3條管線之公法法律關係中立於行政法律關係相對人、管線所有人、管線管理維護人之地位，無從解免中油公司基於行政法律關係所應盡之義務等語，資為抗辯。並求為判決：駁回中油公司在原審之訴。
四、原審參加人即上訴人榮化公司、中石化公司陳述略以：㈠上訴人榮化公司：⒈系爭4英吋管線因高雄市政府違法施作
排水箱涵，造成管線在箱涵內穿越，包覆層被破壞而遭腐蝕，高雄市政府及被上訴人應對本件氣爆事件及系爭4英吋管之破損負責。⒉中油公司與中石化公司、福聚公司各自擁有之系爭3條管線，為中油公司設計及埋設之地下管線群，3條管線並排且為電連通狀態，共用同1套陰極防蝕系統，所建置之各檢測點並無編碼，技術上無從區隔檢測時輸送之外加電流究竟連接至何一特定管線。系爭3條管線所屬管群之維護工作由中油公司統籌辦理，所進行之陰極防蝕、緊密電位等管線維護工作及效果均同時及於系爭3條管線。中油公司人員亦於本件氣爆刑事案證稱系爭3條管線遭高雄市政府事後違法施作箱涵包覆，並無法藉由陰極防蝕、緊密電位檢測而發見，被上訴人稱系爭管線未盡管理維護，並非事實。⒊中油公司為系爭4英吋管線之埋設人，依挖掘管理自治條例規定負有管線檢測、管理暨維護之法定義務，該公司持有系爭3條管線沿線全部整流站、檢測點位置圖、鑰匙、管線詳細圖資，亦已統籌辦理系爭3條管線所屬管群之檢測維護，被上訴人自不得以氣爆事故作藉口，廢止系爭許可證。⒋中油公司獲被上訴人核發系爭許可證，完成系爭管群（含4英吋、6英吋及8英吋3條管線）之埋設，上訴人信賴被上訴人審核中油公司之申請，並信賴埋設系爭4英吋管線之所有相關許可業經合法取得，有信賴保護原則之適用。系爭3條管線產權雖歸屬不同法人，然需一併檢測維護，被上訴人任意廢止系爭許可證，不只影響中油公司之8英吋管，更影響4英吋及6英吋管線產權人之權益。何況，系爭許可證申請當時是否揭露管線運載內容物亦屬中油公司之行為，與上訴人毫無干係，原處分以與上訴人無關之事由廢止系爭許可證，影響系爭4英吋管線部分，違反禁止不當聯結原則。綜上，上訴人對於系爭4英吋管線遭高雄市政府違法施作箱涵包覆並無預見可能性，亦無預防作為之可能性，原處分及訴願決定認事用法均有違誤，應予撤銷等語。
㈡上訴人中石化公司：⒈原處分除廢止挖掘道路許可外，亦廢
止管線使用道路的許可，惟系爭6英吋管線的實質所有權人為上訴人，4英吋管線的實質所有權人為榮化公司，被上訴人未針對管線的實質所有權人為處分，顯然錯誤，且從被上訴人每年收取道路使用管理費可見，其明知系爭管線所有權人分別是中油公司、上訴人及榮化公司，卻未清查確認管線使用道路許可的所有權人，逕對中油公司為廢止處分，具有重大明顯瑕疵。⒉上訴人雖非挖掘許可的相對人，惟原處分廢止挖掘許可同時包含道路使用許可，關於道路使用許可，所有權人當然是上訴人，被上訴人廢止上訴人管線使用，卻對中油公司作成廢止處分，有重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定應為無效。其餘關於行政程序法第111條第3款及第6款之無效事由，援用中油公司主張等語。
五、原判決駁回上訴人中油公司在原審之訴，係以：㈠先位聲明部分：
⒈依行為時挖埋管線管理辦法第4條規定，可知被上訴人所
核發之系爭許可證，除許可申請人挖掘道路及埋設管線外，亦含有許可申請人使用道路之意，也正因申請人據此許可而有使用道路之事實，管領道路之主管機關方得對之徵收道路使用規費。況自90年8月6日修正之挖掘管理自治條例第34條及101年12月13日訂定之挖掘管理自治條例第39條均已明定管線機構（或管線埋設人）之管理維護義務，故只要申請人之許可證仍有效存在，且有繼續使用道路之事實，自受前揭自治條例所定義務之拘束，至行為時挖埋管線管理辦法第5條規定，係專就申請人破壞道路之手段，明白限定其應依同辦法第4條規定所取得之許可證切實履行施工方法及期間，以避免其超出施工容許之範圍而侵害他人權益。中油公司擷取法規部分文義，謂挖掘道路許可證不包含後續管線使用道路之許可云云，實係對法規範之誤解，要無足取。
⒉系爭許可證記載「施工期限：管道施工自79年12月18日至
80年4月16日止（本證逾期作廢）」係指申請人於領得道路挖掘許可證後，如未能在規定時限內開工，該項許可證即行作廢，不得再行施工而言。中油公司79年間申請挖掘道路工程既已破壞原有道路表面、埋入其申請安裝之3條管線於道路下方、嗣後回復道路原狀而施工完畢，則其所申請埋設之3條管線自斯時起即已開始使用系爭路段之市區道路，自無逾期作廢之理。中油公司據此主張原處分廢止早已逾期失效之系爭許可證，具有行政程序法第111條第3款之無效事由，不足採取。
⒊中油公司79年申請挖掘道路時之主管機關雖為被上訴人所
屬養工處，惟自83年1月17日修正挖埋管線管理辦法時起，高雄市○道路挖掘管理事務已歸被上訴人管轄，至101年12月13日訂定挖掘管理自治條例後至今，道路挖掘管理事務仍屬被上訴人權責，故被上訴人以原處分廢止系爭許可證，並無行政程序法第111條第6款所規定「缺乏事務權限」之無效情形。
⒋依原處分之形式及內容觀之，其違法性是否存在並非普通
社會一般人一望即可查知是否具有重大明顯之瑕疵程度，其違法性之存在與否既猶存懷疑，並非「猶如刻在額頭上般」之明顯瑕疵，自難遽謂有行政程序法第111條第7款之無效事由。
⒌綜前所述，原處分並無行政程序法第111條第3、6、7款之
無效事由，上訴人中油公司先位聲明請求確認原處分無效，為無理由，不應准許。
㈡備位聲明部分：
⒈關於系爭許可證是否存有行政程序法第123條第1款廢止事
由部分：行政程序法第123條第1款所稱法規准許廢止者，係指法規就特定之授益行政處分，明文規定行政機關在一定情形得予以廢止者。然經核行為時挖埋管線管理辦法及現行挖掘管理自治條例，並無明文規定被上訴人於一定條件下得逕予廢止系爭許可證，被上訴人稱法規准許廢止者，不以法律明確規定廢止事由者為必要，與前揭規範意旨相背，並無足取。
⒉關於系爭許可證是否存有行政程序法第123條第4款廢止事
由部分：被上訴人認系爭許可證存有行政程序法第123條第4款「行政處分所依據之事實事後發生變更」之廢止事由，無非係以系爭管線僅得輸送石油製品，中油公司事後擅自將6英吋及4英吋油管轉讓中石化公司及榮化公司作為運送石化原料之丙烯使用，已與申請資料不符，又未依行為時市區道路管理規則第66條第2項規定提出變更申請，且中油公司、榮化公司均未擬定管線維護計畫並落實定期檢測事務，被上訴人當時核准於系爭路段埋設管線使用道路之事實已有變更為據。然查，系爭6英吋及4英吋管線乃中石化公司、福聚公司早於75及78年間即委託中油公司代辦舖設，且系爭3條管線產權於舖設完工後，自始即分別為中油公司、中石化公司、福聚公司所有及使用，縱使被上訴人於中油公司申請時，並不知悉系爭3條管線之產權歸屬，惟其至遲於94年間即已知悉且登錄在案，嗣後並以系爭管線使用市區道路為由對之課徵道路使用規費，乃至輕軌捷運施工前之地質鑽探會議，亦以渠等為系爭管線所有人之資格通知與會，況高雄市政府消防局於氣爆事件發生前，亦以系爭路段存有中石化公司之石化管線而通知其到場說明，自不能以被上訴人橫向聯繫不足、漏未通知榮化公司到場而謂被上訴人對系爭路段管線歸屬毫無所悉。是以系爭6英吋及4英吋管線自始即為中石化公司及榮化公司所有之石化管線，被上訴人不得以其事後知悉為由，逕自認定此為中油公司申請以後所為之事實事後發生變更。其次，依據行為時市區道路管理規則及挖埋管線管理辦法規定，中石化公司及榮化公司均得本於其私人機構之名義申請埋設其所屬之石化管線，僅因該等管線與上訴人中油公司申請埋設之8英吋管線使用道路範圍、長度相一致，遂由中油公司合併以其名義申請及施作，縱被上訴人事後知悉系爭3條管線分屬不同所有人及輸送不同之內容物，但依行為時之自治法規，被上訴人亦僅得作成同一內容之道路挖掘及道路使用許可。被上訴人事後知悉系爭管線產權歸屬及輸送內容物，既非屬「行政處分所依據之事實事後發生變更」，其依行政程序法第123條第4款規定廢止系爭許可證，即屬無據。
⒊關於系爭許可證是否存有行政程序法第123條第5款廢止事由部分：
⑴綜觀臺北市土木技師公會鑑定報告書、高雄市土木技師
公會鑑定報告書、金屬工業研究發展中心高雄氣爆案破損分析報告、工業技術研究院檢測服務報告，足見高雄氣爆事故係因榮化公司所有系爭4英吋丙烯管線位於凱旋路口北側東西向雨水下水道箱涵（下稱系爭箱涵）內之明顯破孔處大量外洩所導致，而造成系爭4英吋管線破管原因，又係因系爭3條管線埋設在先，施作在後之系爭箱涵並未避開系爭3條管線或通知其遷改路徑，反而將系爭3條管線包覆在系爭箱涵之中，其中中油公司所有8英吋管線及中石化公司所有6英吋管線被卡在系爭箱涵頂部（5分之1部分與頂部結合，其餘部分外露），榮化公司所有4英吋管線則完全外露於系爭箱涵之中，佐以被上訴人委託承包施作箱涵時，因不慎破壞系爭6英吋及4英吋管線之第1層包覆膜，復施以其他材料包覆於上開管線，致使系爭3條管線第2層陰極防蝕法全部或部分失效。又因系爭箱涵乃作為地面雨水之收集處，經常充滿水或水氣，導致系爭3條管線第1層表面包覆層損傷、剝落或性能劣化，而有侵蝕管線外側管壁之危險。
其中榮化公司所有4英吋管線因完全暴露於箱涵之內，經過20餘年之沖刷、浸潤，不僅第1層表面包覆膜損傷、剝落，管壁也從外往內腐蝕，鋼管厚度均已不足6mm，破損處只剩不到1mm，適逢氣爆前1日第三人華運公司加壓輸送丙烯予榮化公司，致使系爭4英吋管線管壁承受不住內部壓力，而自內往外破裂，液化丙烯洩漏後，即隨地下相連之雨水下水道箱涵氣化擴散出去，達到一定濃度後遇到熱源即行引爆，依此，榮化公司所有位於系爭箱涵內之4英吋管線事實上已經造成對公益之重大且具體之實害。雖中油公司所有8英吋管線並無破損，然其於系爭箱涵內之第1層表面包覆膜及第2層陰極防蝕法或已失效或受到損傷，且部分管線管壁有腐蝕變薄之情狀，是其位於系爭箱涵內之管線，同樣對系爭路段周圍居民生命、身體、財產等公益有具體危險存在。故系爭許可證容任系爭3條管線繼續使用道路所造成之公益危害，已有或將有具體危險存在，被上訴人依行政程序法第123條第5款規定，以原處分廢止系爭許可證，尚屬法規所許。
⑵又依中油公司陰極防蝕專業人員 邱德俊 之說明可知，中
油公司除依自治法規盡其維護管理義務外，並曾基於內部管線管理維護需求，執行管線陰極防蝕檢測及緊密電位檢測，其中陰極防蝕電位檢測雖可測得系爭3條管線之檢測數據，然其電位測試站約500公尺至1公里處才定點設置，而系爭路段並無電位測試站，縱使設置電位測試站亦因系爭3條管線被包覆在系爭箱涵內而無從於地面測試站檢測得知；至於緊密電位檢測則專就8英吋管線為之，且其施測結果亦與8英吋管線於氣爆後開挖檢測並無破損情形無異。是以，中油公司無論依外部法規或內部規範所執行之管線維護措施，均無從事先預防或知悉系爭3條管線在系爭箱涵裡面之浸潤變化。參以兩造及榮化公司均係於103年8月1日氣爆事故發生以後，經由前揭鑑定機構之抽絲剝繭方始得知氣爆事故與埋設在系爭箱涵內4英吋管線破損之關連性，則被上訴人於氣爆事故之數日後（103年8月19日）作成原處分廢止系爭許可證，並未逾行政程序法第124條所定2年期限。
㈢綜上所述，原處分廢止8英吋、6英吋及4英吋管線之許可，
並無行政程序法第111條第3、6、7款之無效事由，中油公司先位聲明訴請確認原處分（含8英吋、6英吋及4英吋管線）無效，為無理由，應予駁回。另被上訴人援引行政程序法第123條第1、4款規定廢止系爭許可證關於8英吋及4英吋管線部分，固有可議，惟其依同條第5款規定予以廢止，於法尚無不合，中油公司備位聲明訴請撤銷原處分關於廢止4英吋及8英吋管線暨該部分訴願決定，亦無理由，應予駁回等語，資為其論據。
六、上訴人中油公司上訴意旨略謂：㈠原判決既認定系爭氣爆應歸責於高雄市政府及榮化公司，卻以上訴人所有之8英吋管線並無破損，但因高雄市政府違法設置系爭箱涵導致8英吋管線亦有具體危險存在，判決理由顯有矛盾。又系爭氣爆肇事原因既與上訴人無關，且事故發生後上訴人所有8英吋管線並無破損，雖管線「包覆層」及「陰極防蝕法」受有損傷，惟被上訴人依行政程序法第125條第5款廢止原處分，此一廢止原因係例外之性質，應從嚴解釋，更應符合憲法上「損失補償原則」，如上訴人藉由修復仍得繼續正常使用該管線，對週遭居民生命、身體、財產等公益並無威脅性，亦無具體危險存在，原判決未預慮及此，復未敘明廢止8英吋管線之「重大公益」為何，並就「廢止管線之公益」與「未廢止管線之公益」予以權衡，率爾認定上訴人之8英吋管線有「具體危險」存在，有判決不備理由之違法。㈡縱令得予廢止，被上訴人並未同時依行政程序法第126條規定為損失補償，依本院83年判字第1223號判例意旨，原處分亦存有重大明顯瑕疵，且行為時挖埋管線管理辦法係規範道路挖掘施工前之申請許可與施工中之管理等事項，並不及於嗣後管線之管理維護，被上訴人廢止已逾期失效之許可證，係對任何人均屬不能實現之處分，應屬無效。原判決未察，自有判決違背法令之情形。㈢榮化公司所有之4英吋管線發生鏽蝕現象，肇因於高雄市政府事後設置系爭箱涵包覆管線，因未與土壤接觸，失去電流介質，不能受到管線埋設時所做「陰極防蝕法」的完整保護，導致管線管壁因鏽蝕減薄，以及榮化公司未善盡所有權人之維修檢測義務所致，此與上訴人埋設管線之行為並無任何因果關係。且上訴人於79年間埋設系爭管線之行為符合當時法令規定，無違法之處，此節業經檢察官查證屬實，當然不發生行為責任，至於管線埋設後之維修管理、更換、廢止或改遷等事項，屬於管線所有人或事實上有管領、支配力之人的責任。上訴人受福聚公司委託鋪設系爭4英吋管線，完工後依約合法移交該公司後，該管線之維修、管理、替換等事項，概與上訴人無涉，上訴人對於該管線依法並無檢測維護之義務。㈣系爭4英吋管線之所有權人及利用人為榮化公司，依挖掘管理自治條例第3條第1項及第39條規定，榮化公司應為上開法條所規範之「管線埋設人」，就系爭4英吋管線負有維護義務。上開條文所稱「利用管線」之人係指「管線所有權人」，不包括其他應榮化公司要求而有利用該管線泵送丙烯之事業單位。另被上訴人所持理由僅係一再混淆「陰極防蝕系統」與「緊密電位檢測」之作用與功能，原判決此部分之認定無違誤之處，被上訴人一再片面曲解原判決之事實認定，顯與事實不符等語。並聲明：原判決廢棄。上開廢棄部分，改判為：⒈先位聲明：確認原處分無效。⒉備位聲明：訴願決定及原處分有關廢止上訴人所有之8英吋管線許可證部分均撤銷。
七、上訴人榮化公司上訴意旨略謂：中油公司為系爭3條管線之埋設人，依挖掘管理自治條例本即有檢測維護所埋設管線之義務，被上訴人既為主管機關，即應依法督促及監督中油公司辦理系爭3條管線之檢測維護。系爭3條管線自埋設以來，被上訴人從未認中油公司就系爭3條管線所屬管群之檢測及維護管理有何未符法令，或應為缺失改善之處，原判決率以系爭3條管線設於系爭路段即構成對周圍居民之公益造成重大危害，並未具體指出將對公益產生何種重大危害，顯有判決不備理由。又系爭管線若埋設在土壤內，即便發生破損洩漏，亦不會發生氣爆。原判決既已認定系爭4英吋管線破損係因被上訴人違法設置系爭箱涵包覆管線，且施工過程又破壞管線防蝕包覆層，卻又逕認系爭管線埋設系爭路段即足以構成重大危害，判決理由前後矛盾，認定事實不憑證據。另全國市區道路隨處可見埋設有瓦斯、石油管線並設置加油站等，該等物質亦具有易燃、易爆性質，原判決卻逕以系爭3條管線埋設即構成重大危害，違反平等原則。且原處分未給予合理補償，有違行政程序法第126條第1項規定。另原判決認定本件時效起算時點為被上訴人得知廢止原因時，違反行政程序法第124條規定，亦有不適用法律、錯誤適用法律之違法等語。並聲明：原判決廢棄。
八、上訴人中石化公司上訴意旨略謂：原判決認定原處分（包含6英吋管線部分）非屬無效之理由，僅係認定中油公司之主張不可採，並未就上訴人之主張，亦即上訴人雖非挖掘許可的相對人，惟原處分廢止挖掘許可同時包含道路使用許可，關於道路使用許可，系爭6英吋管線所有權人當然是上訴人，被上訴人廢止上訴人管線使用，卻對中油公司作成廢止處分，當然有重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定應為無效之主張，加以置理，除違反行政程序法第111條第7款規定外，亦顯屬判決不備理由之當然違背法令，應予廢棄等語。並聲明：⒈原判決關於駁回原審先位聲明「確認原處分（系爭6英吋管線部分）無效」部分廢棄。⒉確認原處分（系爭6英吋管線部分）無效。
九、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由補充論述如下：㈠關於先位聲明部分（即確認訴訟部分）：
⒈按所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自
始確定不發生效力之謂。依行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知我國就行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵說，其第1款至第6款是重大明顯瑕疵之例示，第7款則為重大明顯瑕疵之概括規定。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力為判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，以普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。至於所謂「重大明顯」係指瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。若行政處分之瑕疵未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。
⒉次按關於高雄市市區道路挖掘之申請許可，原係以挖埋管
線管理辦法（71年7月14日訂定發布）規範之，嗣該辦法於89年修正名稱為高雄市道路挖掘埋設管線管理自治條例，90年再修正名稱為挖掘管理自治條例後，已於101年12月13日廢止，迨101年12月13日復另行訂定公布挖掘管理自治條例施行迄今。77年8月1日修正之挖埋管線管理辦法第2條規定：「本辦法所稱道路挖掘，係指在本市行政區域內，所有供公共使用之道路，因管線之新設、拆遷、換修或其他用途需要挖掘者而言。」第4條規定：「申請挖掘道路埋設各種管線工程時，應填具申請書一份，檢附施工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表等……申請核准發給許可證後，始得施工。」90年8月6日修正之挖掘管理自治條例第2條規定：「本自治條例有關名詞之定義如下：一、稱管線機構者，指電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等需要利用管道或管線之事業機構。」第4條規定：「各管線機構需要挖掘道路時，應事先申請核准，經發給許可證後始得施工。」第34條規定：「管線機構對所屬管線應每年定期檢測，如有老舊腐蝕或破損者，應隨時更換改善；人、（手）孔高程與路面應保持平順，如有過高或過低者，應隨時改善。」101年12月13日訂定之挖掘管理自治條例第3條規定：「本自治條例用詞定義如下：一、管線埋設人：指各類電力、電信、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通控制設施、社區共同天線電視設備或有線電視等需利用管道或管線之機關、團體或個人。」第4條規定：「管線埋設人因管線工程有道路挖掘之需要者，應向主管機關申請挖掘許可。」第5條第1項規定：「道路挖掘應先申請許可，並取得許可證後，始得施工。」第39條規定：「管線埋設人為機關或公民營事業機構者，應於年度開始前擬訂年度管線檢測維護計畫報請主管機關核定，並應確實執行。」準此，挖掘道路埋設管線，應事先向主管機關申請許可，經發給許可證後始得施工，且管線埋設人（管線機構）於埋設管線後，就所屬管線負有檢測維護之義務。
⒊又申請挖掘道路如係為新（埋）設管線之需要，則其挖掘
道路僅係手段，埋設管線於道路下以使用該道路之土地，方為其目的。易言之，其施作埋設管線工程而為道路之挖掘，僅是一時性破壞道路之手段，而藉此埋設所屬管線以長期、繼續使用市區道路之土地，方為其申請挖掘道路之最終目的。故申請人依前開規定申請挖掘埋設管線，應認其除申請挖掘道路外，並有申請許可埋設管線以使用市區道路土地之意，而主管機關依其申請所核發之道路挖掘許可證，除有許可申請人挖掘道路並埋設管線之規制效力外，亦有許可其使用管線所埋設之市區道路土地之效力。此一許可管線埋設人（管線機構）在高雄市市區道路埋設管線並長期、繼續使用該道路土地之處分，核屬授與利益之行政處分。復因該許可處分具有持續性效力，於其被撤銷或廢止前，自應受效力持續期間內相關法規之規範，故有關管線埋設人（管線機構）就所屬管線負有檢測維護之義務，雖係於90年8月6日修正之挖掘管理自治條例第34條及101年12月13日訂定之挖掘管理自治條例第39條始予明定，而未及於挖埋管線管理辦法中規範之，惟前揭檢測維護義務規定公布施行時，如該許可處分未被撤銷或廢止，仍在效力持續期間，管線埋設人（管線機構）即因前開規定而就其所屬管線負有檢測維護義務，要屬當然。原判決就此所表示之法律見解，尚無違誤。是以，原判決認系爭許可證之許可事項包含挖掘、埋設及繼續使用道路，其上關於「施工期限：管道施工自79年12月18日至80年4月16日止（本證逾期作廢）」之記載，係指申請人即上訴人中油公司於領得許可證後，如未能在規定時間開工，該項許可證即行作廢，不得再行施工而言（77年8月1日修正之挖埋管線管理辦法第9條規定參看），上訴人中油公司79年間申請挖掘道路既經准許並施工埋設管線完畢，當無逾期作廢可言，乃進而論明關於上訴人中油公司就系爭許可證因載明一定施工期限，業已逾期失效，原處分廢止早已逾期失效的許可證，其內容對任何人均屬不能實現，具有行政程序法第111條第3款無效事由之主張為不可取等語，核無違誤。上訴人中油公司仍執前詞，主張系爭許可證已逾期失效，原處分予以廢止，係對任何人均屬不能實現之處分，應屬無效云云，並據此指摘原判決違背法令，洵不足採。
⒋另原判決復已論明：上訴人榮化公司之前身福聚公司於75
年11月間與上訴人中油公司簽訂契約，委託上訴人中油公司代辦舖設從該公司設於高雄市前鎮區石化品儲運站起至該公司設於大社工業區內之高雄廠圍牆邊止，全長約22公里之1條4英吋丙烯管線，並約定埋管後經試漏試壓清洗（頂PIG）無虞後視為完工，管線產權歸福聚公司所有；78年10月26日上訴人中石化公司亦與上訴人中油公司簽訂契約，委託上訴人中油公司代辦舖設從中油公司石化站起至中石化公司大社廠牆邊止，與中油公司左高長途油管汰舊換新路線相同路段，全長約22公里之1條6英吋甲醇輸送管線，並約定本工程管線經試漏試壓及清洗（頂管）無虞後視為完工，管線產權歸上訴人中石化公司所有。嗣79年間由上訴人中油公司所屬高雄煉油廠以左高長途油管汰舊換新市○○段工程施工為由，向被上訴人所屬養工處申請在系爭路段挖掘及埋設系爭3條管徑分別為8英吋、6英吋及4英吋之輸油管線，並經核發系爭許可證在案。上訴人中油公司為系爭許可證所載之受處分人，惟上訴人中石化公司及榮化公司乃其中之6英吋與4英吋管線真正所有權人，為系爭許可證之實際規制對象，與上訴人中油公司具有相同之法律上利害關係，爰裁定命上訴人中石化公司及榮化公司參加訴訟等語，經核亦無違誤。是上訴人中油公司既為系爭許可證所載之受處分人，而此記載復未經變更，則被上訴人就前開許可處分之廢止，以上訴人中油公司為受處分對象，作成廢止處分（原處分），於法尚屬無違。至於上訴人中石化公司及榮化公司雖因事後分別取得系爭6英吋及4英吋管線產權，而為系爭許可證之實際規制對象，僅屬廢止處分（原處分）之利害關係人，乃係藉由參加訴訟以維護並保障其等權益。上訴人中石化公司主張其為系爭6英吋管線實際所有權人，被上訴人廢止該管線埋設及使用道路許可，應對其為之，竟對中油公司公司作成廢止處分（原處分），有重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定應屬無效云云，洵不足採。原判決雖漏未就此予以論駁，惟不影響判決之結論，仍應維持。上訴人中石化公司據此指摘原判決逕以上訴人中油公司關於原處分無效之主張為不可採，即認原處分非屬無效，未就其上開主張予以審認，有違反行政程序法第117條第7款規定及判決不備理由之違背法令情事，求予廢棄，難認可採。
㈡關於備位聲明部分（即撤銷訴訟部分）：
⒈按行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、變
更或補充行政處分理由及其法律依據，我國目前實務上多係採取「有條件肯定說」之見解，亦即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，得允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據，此與行政程序法第114條第1項第2款、第2項所定處分未記明理由之補正行為有別。本件被上訴人廢止系爭許可證，原係以行政程序法第123條第4款規定為其法律依據，此觀原處分之記載即明；嗣訴願程序中，被上訴人表明其依行政程序法第123條第1款、第3款、第5款規定亦得廢止（訴願卷第378頁）；迨原審審理時，被上訴人明確表示「本件原處分廢止系爭許可之依據，分別為行政程序法第123條第1款、第4款及第5款規定」（原審卷1第183頁、卷3第25頁），而追補行政程序法第123條第1款、第5款規定為處分理由及依據。審酌被上訴人是基於相同事實基礎而補充原處分之理由及法律依據，並未改變原處分同一性，且無礙上訴人之攻擊防禦，原審准許被上訴人追補，揆諸前揭說明，尚無違誤。
⒉次按行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處
分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」第124條規定：
「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」第125條規定：「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但授益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」第126條第1項規定：「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」據此可知，合法授益處分之廢止，受嚴格之限制，必須有行政程序法第123條所定之法定原因，始得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。又行政程序法第123條第5款乃係廢止之概括原因，旨在補充同條第1款至第4款之不足，故雖未有同條第1款至第4款之廢止事由，但有「其他為防止或除去對公益重大危害」之必要時，亦得廢止原合法之授益處分，而由原處分機關對於受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，給予合理之補償。至於是否構成對公益之重大危害，應依個別情形按具體情事認定之，非可空泛以維護公益為理由而予以廢止，自屬當然。
⒊經查，系爭氣爆事故係因上訴人榮化公司所有系爭4英吋
丙烯管線位於系爭箱涵內之明顯破孔處大量外洩所導致，而造成該管線破管原因，又係因系爭3條管線埋設在先，被上訴人所屬下水道工程處興建之系爭箱涵施作在後，但施作在後之系爭箱涵並未避開系爭3條管線或通知遷改路徑，反而將系爭3條管線包覆在系爭箱涵之中，其中上訴人中油公司所有8英吋管線、上訴人中石化公司所有6英吋管線被卡在系爭箱涵頂部（5分之1部分與頂部結合，其餘部分外露），上訴人榮化公司所有4英吋管線則完全外露於系爭箱涵之中，佐以被上訴人委託承包商施作時，不慎破壞系爭6英吋及4英吋管線之第1層包覆膜，復施以其他材料包覆於上開管線，致使系爭3條管線第2層陰極防蝕法全部或部分失效。又因系爭箱涵乃作為地面雨水之收集處，其內經常充滿水或水氣，再導致系爭3條管線第1層表面包覆層損傷、剝落或性能劣化，而有侵蝕管線外側管壁之危險。其中上訴人榮化公司所有4英吋管線因完全暴露於箱涵之內，經過20餘年之沖刷、浸潤，不僅第1層表面包覆膜損傷、剝落，管壁也從外往內腐蝕，鋼管厚度均已不足6mm，破損處只剩不到1mm，適逢氣爆前1日第三人華運公司加壓輸送丙烯予上訴人榮化公司，致使系爭4英吋管線管壁承受不住內部壓力，自內往外破裂，液化丙烯洩漏後，隨地下相連之雨水下水道箱涵氣化擴散，達到一定濃度後遇到熱源即行引爆，造成警義消及民眾32人死亡、321人受傷，建築物受損1,249戶，汽（機）車受損10,466輛（截至103年10月31日止）。經高雄地檢署委託金屬工業研究發展中心鑑定系爭氣爆事故管線破損原因，自管線外貌目視觀察檢測結果：「1、目標箱涵現場勘查照片顯示管線埋設在先，箱涵開挖土木建築於後，未協商原埋管單位進行局部遷移，以致3條管線暴露於箱涵內環境大氣中。2、包覆層受損部位暴露於箱涵內富含水氣之氣氛，當箱涵中水位上升有時管線會浸泡於水中，造成管外大氣腐蝕嚴重。3、箱涵內部4吋管線露空，陰極防蝕迴路無法經由土壤有效涵蓋而失去保護。4、4吋管線為最外側，於箱涵施工時受損最嚴重，且標稱厚度為6mm（3支管線最薄者），在沒有健全保護機制又處於相對劣勢的腐蝕環境中，而先行破裂。……7、6吋及8吋管線因包覆層受損較少且保護機制較健全，管外腐蝕較不嚴重。」且各管線厚度測量數據，其中箱涵內4吋管厚度，多處僅剩1至2mm，部分不足1mm，箱涵外4吋管厚度則維持在6mm左右，另箱涵內外6吋管厚度在7mm上下，至箱涵內8吋管厚度大部分多在8mm之間，有一小部分降至6、7mm，管外側面之管厚度於12點鐘方向有小範圍之輕微縮減之腐蝕現象；另經高雄地檢署委託工業技術研究院鑑定系爭4英吋管線破損洩漏原因，該中心依管線材質和機械性質、柏油包覆層之形貌比較、各管線樣品之壁厚分佈、陰極防蝕系統之檢測維護複查、相鄰管件的狀況等事項檢測後判定：「鋼管材料之化學組成、機械性質、金相組織等皆符合API5LGradeB鋼管材質的要求，因此4吋管破損原因與鋼管材質無關。……由於榮化4吋管之內壁平整，證實鋼管係由外壁開始腐蝕減薄。……支流箱涵中4吋管朝向西方的外壁表面，在洪水期排水量大時難免承受水流的沖刷作用，更可能受到水流中夾雜的泥沙、樹枝和樹葉等固體異物的衝擊作用，造成外壁柏油包覆層產生磨損和刮傷。由於該區域已經喪失柏油包覆層的保護功能，以致鋼管金屬直接暴露於箱涵內的腐蝕環境中；鋼管在高水位時直接與混濁污水接觸而肇致管壁腐蝕速率增加，即便在低水位或枯水期亦是直接暴露於富含沼氣和濕氣的高腐蝕性環境之中，因此腐蝕速率居高不下，長期下來即造成大面積管壁發生嚴重減薄的結果。相對地，在4吋管朝向東方的外壁表面以及6吋管和8吋管的外壁表面，雖然柏油包覆層也發現了性能劣化的跡象，但是尚未達到包覆層嚴重剝落程度，仍然可以限制腐蝕性環境的接觸，降低鋼管腐蝕速率，是故尚未發生嚴重的管壁減薄。」、「檢視3條管線之陰極防蝕紀錄和評估其效果，發現地下管線的保護電位未達到NACESP-0169陰極保護標準，也就是陰極防蝕的保護能力未達百分之百，但是地下管線的服務壽命仍然可以延長，只是無法確認管線壽命可延長的程度。不幸的是懸空穿越排水箱涵中的管線，無法經由土壤介質而獲得陰極防蝕電流的保護，一旦表面包覆層損傷或剝落，則無法豁免於排水箱涵腐蝕環境的侵蝕，假以時日就產生了管壁嚴重減薄的結果」等情，乃原審依法認定之事實，核與卷附證據資料相符。
⒋基於上開事實，並審酌系爭氣爆事故係因上訴人榮化公司
所有系爭4英吋管線位於系爭箱涵內之破孔大量外洩丙烯所導致，因此造成警義消及民眾32人死亡、321人受傷，建築物受損1,249戶，汽（機）車受損10,466輛（截至103年10月31日止），已對系爭路段當地居民之生命、身體及居住公共安全等公益造成具體之重大危害。而系爭3條管線於系爭氣爆事故發生後，經高雄地檢署委託金屬工業研究發展中心與工業技術研究院鑑定結果，第1層表面包覆層已有損傷、剝落或性能劣化跡象，第2層陰極防蝕的保護能力亦因保護電位未達到NACESP-0169陰極保護標準而未達百分之百，顯見上訴人中油公司所有供運送乙烯之系爭8英吋管線、上訴人中石化公司所有供運送丙烯之系爭6英吋管線雖未破裂，然該等管線原施設之保護措施已未能達其預定之保護效能，復參以上開2管線所運送之乙烯與丙烯均屬極易燃之氣體，具有在常溫常壓下可迅速或完全氣化並迅速燃燒之特性，在此情形下如仍令該等管線於人口聚集之系爭路段繼續埋設並使用道路，對於系爭路段當地居民居住安全之公益難謂無發生重大危害之危險，被上訴人為防止再發生類似氣爆事故而對公益造成重大危害，依行政程序法第123條第5款規定廢止系爭許可證挖掘道路及系爭3條管線使用道路許可，核與該款所定要件相符，且其所採取之方法有助於目的之達成，尚未逾越必要之程度，因此造成管線所有權人私益之損害與所欲保護之公益亦未失均衡，於法尚屬無違。原判決予以維持，並無違誤。又鑑於上訴人中油公司、中石化公司及榮化公司於系爭氣爆事故發生前，從未檢測出系爭3條管線表面包覆層有損傷、剝落或性能劣化跡象，以及陰極防蝕的保護電位未達到NACESP-0169陰極保護標準之情事，則上訴人中油公司主張系爭管線可藉由修復而正常使用，對周遭居民生命、身體、財產等公益並無威脅性，亦無具體危險存在云云，指摘原判決未就「廢止管線之公益」與「未廢止管線之公益」予以權衡而有違背法令情事，即不足採。
⒌另本院83年判字第1223號判例：「按合法之授益處分除具
有：一、法規有准許廢止之規定；二、原處分機關保留行政處分之廢止權；三、附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止該處分對公益將有重大危害；五、其他為防止或除去對公益之重大危害等要件之一時，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外，基於行政法上之信賴保護原則，行政機關不得任意廢止之。且原處分機關倘依『行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有重大危害』或『其他為防止或除去對公益之重大危害』之理由，而廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」乃係揭示廢止合法授益處分之當然法理，亦為90年1月1日施行之行政程序法第123條、第126條第1項所明定。原處分機關依行政程序法第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，固應給予合理補償，然依同法第126條第2項準用第120條第2項、第3項規定，關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，既得向行政法院提起給付訴訟，則損失補償決定（包括補償金額）即非必須與廢止處分之作成同時為之，由原處分機關分別作成，尚非法所不許。上訴人中油公司、榮化公司執本院前開判例，主張被上訴人作成原處分時未同時給予合理補償，存有重大瑕疵，違反行政程序法第126條規定云云，核屬其歧異之法律見解，非屬可採。
⒍此外，原判決已詳述其認定被上訴人依行政程序法第123
條第1款、第4款規定廢止系爭許可證難認有據，以及被上訴人廢止系爭許可證符合行政程序法第123條第5款所定「為防止或除去對公益之重大危害」要件之得心證理由，並就上訴人中油公司及榮化公司有關系爭氣爆事故之發生係因被上訴人違法施作系爭箱涵所致，且被上訴人尚非不得以其他手段取代廢止系爭許可證，故不得依行政程序法第123條第5款規定廢止之主張，如何不足採取，論明甚詳。
上訴人中油公司及榮化公司指摘原判決未具體指出對公益產生之重大危害，即率爾認定系爭管線埋設有具體危險，復執與認定是否符合上述法定廢止事由要件無涉之事項，亦即系爭氣爆事故肇事責任歸屬，而謂原判決既認系爭氣爆事故應歸責於被上訴人，卻又認系爭管線埋設構成公益之重大危害，理由前後矛盾，有不備理由及理由矛盾之違背法令情事，非屬可採。再原判決係依據卷附證據資料，按本件具體情事，認定被上訴人依行政程序法第123條第5款規定廢止系爭許可證，核屬有據，已如前述，上訴人榮化公司指摘原判決有不憑證據認定事實之違法，亦非可採。至於被上訴人就其核准埋設並使用道路之其他具有易燃、易爆性質之瓦斯、石油等管線應否廢止許可，核屬另事，尚難遽爾而謂被上訴人廢止系爭許可證有違反平等原則之情事，上訴人榮化公司執此主張原處分違反平等原則，原判決未察而有違背法令云云，亦無足取。另被上訴人既係因系爭氣爆事故已對公益造成重大危害，基於系爭管線鑑定結果，為防止對公益之重大危害，而依行政程序法第123條第5款規定廢止系爭許可證，則其於103年8月19日作成廢止處分（原處分），顯係在前述廢止原因發生後2年內為之，並未逾行政程序法第124條所定之2年期限。原判決就此所為「兩造及參加人榮化公司均係於103年8月1日氣爆事故發生以後，經由前揭鑑定機構之抽絲剝繭始得知氣爆事故與埋設在系爭箱涵內4英吋管線破損之關連性，則被告於氣爆事故之數日後（103年8月19日），作成本件原處分以廢止系爭許可證，自尚未逾行政程序法第124條所定之2年期限」之論述，雖未臻明確而難認妥適，惟與判決結論尚無影響，仍應予以維持。上訴人榮化公司主張原判決認定前開2年期限起算時點為被上訴人知悉廢止原因時，違反行政程序法第124條規定，有適用法律錯誤之違法云云，求予廢棄，難認有理。
㈢綜上所述，原判決以原處分並無行政程序法第111條第3、6
、7款之無效事由，上訴人中油公司先位聲明訴請確認原處分（含8英吋、6英吋及4英吋管線）無效，為無理由，應予駁回；被上訴人援引行政程序法第123條第1款、第4款規定廢止系爭許可證關於8英吋及4英吋管線部分，固有可議，惟其依同條第5款規定，廢止系爭許可證，於法尚無不合，上訴人中油公司備位聲明訴請撤銷原處分（4英吋及8英吋管線）及其訴願決定，為無理由，亦應駁回。經核並無上訴意旨所指違背法令情事，上訴人求予廢棄，為無理由，應予駁回。
十、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年5月10日
最高行政法院第一庭
審判長法官劉鑫楨
法官胡方新法官陳秀媖法官張國勳法官程怡怡以上正本證明與原本無異中華民國107年5月10日
書記官莊子誼