裁判字號：高雄高等行政法院99年訴字第422號裁定
裁判日期：民國99年10月29日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院裁定
99年度訴字第422號原告甲○○○
乙○○丙○○丁○○戊○○上五人共同訴訟代理人 孟昭安 律師被告屏東縣政府代表人己○○縣長訴訟代理人 鄭淑貞 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年5月28日環署訴字第0990038068號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按原告起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項亦有明文。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律效果，自非行政處分。可知提起撤銷訴訟，以有行政處分存在為前提，故對非行政處分提起撤銷訴訟，即屬上述行政訴訟法第107條第1項第10款所規定之起訴不合法情形。
二、次按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。」「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址(以下簡稱控制場址)；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址(以下簡稱整治場址)，並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市、區)公所及地政事務所提供閱覽。」「各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。」「整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。」「整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施；所在地主管機關應將核定之土壤、地下水整治計畫報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。前項整治場址之污染行為人不明或不遵行前項規定時，所在地主管機關得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第12條之調查評估結果及評定之處理等級，訂定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關審查核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。污染土地關係人得於所在地主管機關進行土壤、地下水污染整治前，訂定整治計畫，並準用第1項規定辦理。土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序提出整治計畫變更之申請；所在地主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。污染行為人或污染土地關係人為多數時，得共同提出土壤、地下水污染整治計畫。各級主管機關依第2項及第4項規定訂定、審查、實施、變更及監督土壤、地下水污染整治計畫所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」分別為行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第1項、第2項、第12條第1項、第2項及第16條所規定。又「所在地主管機關依本法第16條第2項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫前，應通知整治場址之污染土地關係人，得於一定期限內依本法第16條第3項規定提出土壤、地下水污染整治計畫。」亦為同法施行細則第20條所明定。
三、經查，本件被繼承人 吳清江 生前所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），自民國84年底起迄85年間，遭他人連續非法棄置有害事業廢棄物於土地上，後因吳清江於90年4月17日死亡，而系爭土地乃依法由原告等人繼承。嗣該筆土地經被告所屬環境保護局派員稽查，並採集土壤樣品經檢測結果含有鎘、鉻、銅、鎳及鋅等重金屬，被告乃於94年11月28日以屏府環水字第09401969491號公告劃定為「土壤重金屬污染控制場址」，並依土污法第11條第2項及土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法（下稱初評辦法）第2條規定進行初步評估，結果顯示：系爭土地符合初評辦法第2條第1項第1款【本場址單一污染物濃度超過土壤污染管制標準20倍以上，鉻TS＝84.4；銅TS＝22.7；鎳TS＝
60.5】及第2款【本場址「依土壤污染評分」（TS）及「地下水污染評分」（Tgw）計算污染總分P值達20分以上，P值總分＝133.3】之情形，故報請行政院環境保護署審核後，於95年5月5日以環署土字第0950035817號公告為「土壤及地下水污染整治場址」。被告乃依土污法第16條第1項規定以98年3月12日屏府環水字第0980001039號函通知本案整治場址之污染行為人即運泰股份有限公司（負責人 陳淑雅 ）應訂定整治計畫，惟該公司遲不遵行該項規定，被告爰擬依同條第2項訂定整治計畫，惟依土污法施行細則第20條規定，主管機關於訂定整治計畫前應先通知污染土地關係人得於一定期限內提出整治計畫，被告遂於98年11月26日以屏府環水字第0980210401號函通知原告等人略謂：「主旨：台端所屬地號屏東縣○○鄉○○段○○○○○號土地前經行政院環境保護署公告為整治場址，經本府依土壤及地下水污染整治法第12條完成該地號土地之調查評估結果及評定之處理等級，將訂定土壤、地下水污染整治計畫，依法請台端於98年12月31日前向本府提出土壤、地下水污染整治計畫，屆時未於上揭期限提出視同放棄，請查照。．．．說明三、依土壤及地下水污染整治法第16條第5項規定，台端得與污染行為人共同提出整治計畫，若均不遵守前項規定時，將由本府依同條第2項規定提出整治計畫，經中央主管機關審查核定後據以實施，以降低污染，避免危害國民健康及生活環境。」等語，有該函及被告通知污染行為人運泰股份有限公司及其負責人陳淑雅而遭退回之公文附於訴願卷及本院卷可稽。可知，該函係被告依土污法第12條完成系爭土地之調查評估結果及評定之處理等級後，按同法第16條第2項規定可訂定土壤、地下水污染整治計畫；惟因同法施行細則第20條規定，主管機關在訂定計畫前，應先通知整治場址之污染土地關係人，得於一定期限內依本法第16條第3項規定提出土壤、地下水污染整治計畫，供主管機關酌參，被告遂就相關法律規定，通知原告等人，俾讓渠等知悉其權利及義務。是以，本件原告等人既為污染土地之關係人，渠等是否提出土壤、地下水污染整治計畫，得自由選擇。至於系爭土地相關整治計畫之進行及日後整治費用究應由何人負擔，則與土污法施行細則第20條規定無涉。申言之，依土污法第16條第第2項規定，整治場址之調查評估結果完成後，系爭土地之主管機關（即被告）即應依職權訂定土壤、地下水污染整治計畫，惟污染土地關係人如有意願於主管機關訂定計畫前自行訂定整治計畫，亦為法之所許，故同法施行細則第20條乃明定整治場址所在地主管機關依本法第16條第2項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫前，應通知整治場址之污染土地關係人，得於一定期限內依本法第16條第3項規定提出土壤、地下水污染整治計畫。是以主管機關依前開規定對於污染土地關係人所為得提出土壤、地下水整治計畫之通知，並未損及污染土地關係人任何權益，污染土地關係人受通知前後之法律地位或關係亦未因此改變，此種通知僅屬單純之觀念通知。至於說明三所載內容雖稱「若均不遵守前項規定時，將由本府依同條第2項規定提出整治計畫，經中央主管機關審查核定後據以實施，以降低污染，避免危害國民健康及生活環境。」此僅係重申土污法第16條第2項「所在地主管機關得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第12條之調查評估結果及評定之處理等級，訂定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關審查核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。」之規範意旨，尚未實際作成對原告權利義務具有規制力之行政處分。故該函僅係事實之敘述及說明，並不因該項敘述或說明而對外直接發生任何法律效果，依上開所述，自非行政處分，則原告對之提起撤銷訴訟，即屬起訴不備要件，且其情形無法補正。
四、綜上所述，原告對被告98年11月26日屏府環水字第0980210401號函不服，提起訴願，惟因該函既非行政處分，訴願決定為不受理，並無違誤；原告復對之提起撤銷訴訟，請求撤銷被告上開函文及訴願決定，依首揭說明，即屬起訴不備要件，為不合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中華民國99年10月29日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官林勇奮法官李協明以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中華民國99年10月29日
書記官楊曜嘉