裁判字號：最高行政法院99年裁字第3395號裁定
裁判日期：民國99年12月16日
裁判案由：期貨交易法
最高行政法院裁定
99年度裁字第3395號抗告人 葉景成 訴訟代理人 林凱倫 律師
鄭至量 律師上列抗告人因與相對人行政院金融監督管理委員會間期貨交易法事件，對於中華民國99年7月26日臺北高等行政法院99年度訴字第477號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、臺灣期貨交易所股份有限公司(下稱期交所公司)於民國98年2月19日以其業依據相對人97年1月9日核備之97年度績效評估標準表完成各項業務計畫之執行，遂檢送其97年度績效評估標準表、重大貢獻及具體績效等文件，報請相對人所屬證券期貨局(下稱證期局)核備。旋復於98年3月19日以其97年度營業收支決算，業經會計師查核完竣，報請證期局指定其97年度特別盈餘公積提列比率。嗣相對人於98年5月20日以金管證七字第0980026204號函(下稱A函)覆期交所公司，核定其97年度績效評估考核結果，另於說明三附帶提示基於所述之缺失，該公司董事長即抗告人及主任祕書(未提行政救濟)2人不得發給97年度之績效獎金，其餘總經理(提訴願後撤回)等人則分別扣減不同比例之績效獎金；並於同日以金管證七字第0980026262號函(下稱B函)覆期交所公司，核定其97年度稅後盈餘應提列特別盈餘公積之比率為62%，另於說明四附帶提示基於所述之缺失，該公司董事長即抗告人與主任祕書應不予發給特別加給或員工紅利，已發給者，應請補回。抗告人係當時期交所公司之董事長與期交所公司及總經理對前開2函覆不服，提起訴願，期交所公司及總經理於訴願中撤回訴願，抗告人之訴願遭決定駁回，抗告人不服提起行政訴訟，經原審以99年度訴字第477號裁定駁回，抗告人仍不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：(一)A函及B函之「主旨」係相對人以期貨交易主管機關之地位，依期貨交易所管理規則第10條及期貨交易法第43條規定對期交所公司，所為97年度績效評估考核結果之「核定」及97年度稅後盈餘應提列特別盈餘公積之比率之「指定」，係屬行政處分，惟A函說明三及B函說明四部分，非關期交所公司97年度績效評估考核結果或應提列特別盈餘公積之比率之「核定」或「指定」之內容或理由，自不構成該行政處分之要素，而僅屬相對人基於主管機關監督權之地位，附帶提示期交所公司應追究相關缺失有關人員之提示，即行政程序法第165條之行政指導，核屬該行政處分附帶提示期交所公司，促請其對相關缺失應負責任之人為一定作為之旁論，並非為行政處分。(二)又抗告人係期交所公司董事長，非屬該公司人事管理辦法2條之1所指之公司員工，與公司間之法律關係為委任關係，其績效獎金及各項待遇，不適用該辦法12條之規定，期貨交易法第36條之立法目的僅係為增加期貨交易所之公益性，並提升其功能，賦予主管機關得指派或核定非股東之相關專家擔任部分董事，以維持期貨市場秩序，與期交所公司之董事報酬應如何決定並無任何關連；而抗告人之報酬，係依該公司章程第31條規定，將其董事長、董事、監察人之報酬，提報該公司90年度股東常會決議通過，有相對人提出之該股東常會紀錄影本附卷可稽，而該決議並無需報經相對人核定之規定，則其報酬要屬公司內部事務，相對人自無法以單方行為予以變更，充其量僅能基於主管機關之地位，予以適度之建議而為行政指導，並無法律上之拘束力，其縱有事實上之影響力，亦不構成其為行政處分。(三)再查，公司與其董事長及員工等，各具不同之人格，本件相對人上開「核定」或「指定」行政處分之對象為期交所公司，抗告人自非受處分人；抗告人雖主張略以該二函已對抗告人產生不利益或或負擔效果，係屬第三人效力處分云云。惟查相對人A函說明三及B函說明四部分，對於期交所公司並非行政處分，已如上述，則對於第三人之抗告人更無構成「第三人效力行政處分」之餘地；況且，系爭二函係相對人依首開規定基於主管機關之地位所為之「核定」或「指定」，並非授益處分，且對於為第三人之抗告人亦未產生任何「負擔」效果，抗告人主張系爭二函為第三人效力處分一節，係對第三人效力處分性質之誤解，要無可採。(四)縱認相對人A函說明三及B函說明四部分係行政處分，惟亦須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格，就他人之行政處分提起撤銷之訴，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟(本院75年判字第362號判例參照)；而所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準(司法院釋字第469號解釋理由書參照)。本件經查，依期貨交易法第1條規定，其立法目的係為「健全發展期貨市場，維護期貨交易秩序」，是以該法係為保護公共利益而設之規定，並無要保障特定人如抗告人期交所公司董事長個人利益之意旨，縱認相對人上開二函A函說明三及B函說明四部分係行政處分，致抗告人原期待可領取之績效獎金及特別加給因而無法獲得致利益受損，亦僅屬經濟上之利益，並非該法所保護之法律上利益，揆諸上開說明，抗告人自亦不得以利害關係人之地位，提起本件撤銷訴訟。訴願決定以實體理由駁回，雖有未洽，惟其結論相同，仍應予以維持。
四、抗告意旨略謂：(一)訴訟欠缺當事人適格、權益保護必要之要件者，應以判決駁回，本件縱涉有原審所指違法，亦應以判決駁回，原審逕以裁定駁回，顯屬違法。(二)相對人基於其主管機關監督地位所作系爭二函，具有法律拘束力，且其內容亦顯有強制之意，並非顯為「輔導、協助、勸告、建議」，則該行政行為係屬「行政處分」，非為行政指導。(三)抗告人為系爭二處分之利害關係人，依新保護規範理論，自得依法提起撤銷訴訟。(四)揆諸金管會組織法第2條第1項、同條第2項、同條第3項第3款、同條第4項第3款、同條第4項第3款、第27條及期貨交易法第4條、第8條及第20條之規定可知，本件期交所之相關業務、人事等事項之發展、監督、管理及檢查等業務，既屬相對人金管會之管轄權限；並佐以相對人金管會亦曾於原審99年4月21日準備程序自承「……被告(即相對人)金管會對期交所及其員工係採高度監控作為……」云云。益證期交所之相關業務、人事等事項之監督、管理及檢查等業務，均受相對人高度之監督，並無疑問，而於此高度之監理機制下，相對人依法對期交所所為之指示，而對外直接發生法律效果者，自應評價為行政處分。(五)本件原裁定意旨僅就報酬部分予以交代，然對於相對人核定或指定績效獎金甚至特別加給，客觀上實已對期交所發生一定拘束力乙節，未詳加論述，亦有不備理由之違誤。(六)抗告人為系爭二處分之利害關係人，依新保護規範理論，自得依法提起撤銷訴訟。惟原裁定意旨逕以本件A函及B函對相對人而言，並非授益處分，對抗告人亦未產生負擔效果，並非第三人效力處分乙情，予以認定本件抗告人並非利害關係人，而據予駁回所提撤銷之訴，顯係僵化操作學理，而未能真正理解類型化實益及意涵，以致抗告人權益將乏救濟，自屬未洽。(七)原裁定意旨誤認抗告人係援引期貨交易法第1條之規定，提起撤銷訴訟，而認抗告人並無法律上所保護之利益，已有違誤；退萬步言之，縱論抗告人係援引期貨交易法第1條之規定，提起撤銷訴訟，然原裁定意旨論斷抗告人原期待可領取之績效獎金及特別加給因無法獲得致利益受損，僅屬經濟上之利益，並非法律上所保護之利益，自不得以利害關係人之地位，提起本件撤銷訴訟乙節，亦係僵化採取「保護規範理論」下，忽略抗告人因相對人違法行政處分致無法領取績效獎金及特別加給，此受損害之不利益，實係值得以裁判加以保護之情，而有違憲法將人權視不可侵害之權利加以保護的基本理念等語，求為廢棄原裁定。
五、本院查：(一)按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。是提起撤銷訴訟，應以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項之規定自明。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令所為之釋示及行政指導，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，本院亦著有62年裁字第41號判例足參。本件相對人A函及B函之「主旨」原裁定認係相對人以期貨交易主管機關之地位，依期貨交易所管理規則第10條及期貨交易法第43條規定對期交所公司，所為97年度績效評估考核結果之「核定」及97年度稅後盈餘應提列特別盈餘公積之比率之「指定」，係屬行政處分，兩造並無爭議，而A函說明三及B函說明四部分，非關期交所公司97年度績效評估考核結果或應提列特別盈餘公積之比率之「核定」或「指定」之內容或理由，自不構成該行政處分之要素，而僅屬相對人基於主管機關監督權之地位，附帶提示期交所公司應追究相關缺失有關人員之提示，即行政程序法第165條之行政指導，並未直接發生期交所公司不發給抗告人97年度績效獎金、特別加給或員工紅利之公法上法律效果，縱其後期交所公司依相對人之行政指導所為損及抗告人經濟上之利益，亦難謂該A函B函係對抗告人直接發生法律上效力之「第三人效力處分」。(二)次按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。本院69年4月30日庭長評事聯席會議關於此部分決議應予維持。行政訴訟法第107條第2項所定：『撤銷訴訟，原告於訴訟誤列被告機關者，準用第1項之規定。』係法律就特殊情形所作之例外規定，由此可知同條第1項第10款所定『不備其他要件』並非當然包含當事人適格、權益保護必要要件之欠缺」(本院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照)。原裁定係以上開二函與抗告人有關之A函說明三及B函說明四部分，對抗告人而言非屬行政處分，抗告人對之提起撤銷訴訟為不合法件，依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，駁回抗告人之訴，經核於法並無不合。雖原裁定另說明上開二函A函說明三及B函說明四部分縱係行政處分，致抗告人原期待可領取之績效獎金及特別加給因而無法獲得致利益受損，亦僅屬經濟上之利益，並非該法所保護之法律上利益，抗告人亦不得以利害關係人之地位，提起本件撤銷訴訟。訴願決定以實體理由駁回，雖有未洽，惟其結論相同，仍應予以維持等語，抗告人主張原審以當事人不適格欠缺權益保護要件為由駁回抗告人之訴，依上開本院決議應以判決為之，原審以裁定為之，顯屬違法云云，應屬誤會。(三)另查該A函說明三及B函說明四部分核屬該行政處分附帶提示期交所公司，促請其對相關缺失應負責任之人為一定作為之旁論，其法律上效果亦與該二函之主旨不同，性質上並非為行政處分，且縱將A函及B函撤銷，亦不當然發生期交所公司發給抗告人97年度績效獎金、特別加給或員工紅利之效果，其與目前之狀態無異，抗告人如欲達成起訴目的，仍應另循民事訴訟程序向期交所公司請求，而非提起本件撤銷訴訟，併予指明。(四)綜上所述，原裁定並無不合，抗告人徒執前詞指摘原裁定違誤，並求予廢棄，其抗告難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國99年12月16日
最高行政法院第四庭
審判長法官黃璽君
法官鄭忠仁法官楊惠欽法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國99年12月17日
書記官王福瀛