裁判字號：臺灣臺北地方法院103年簡更一字第8號判決
裁判日期：民國103年07月29日
裁判案由：慰問金
臺灣臺北地方法院行政訴訟判決103年度簡更一字第8號
103年7月22日辯論終結原告 葛台友 被告行政院代表人 江宜樺 訴訟代理人 李美惠
梁永興 被告交通部代表人 葉匡時 訴訟代理人 蘇月娥 被告中華電信股份有限公司代表人 蔡力行 訴訟代理人 張玉希 律師
楊詠誼 律師上列當事人間慰問金事件，提起行政訴訟，前經本院以103年度簡字第14號裁定原告之訴駁回，原告不服提起抗告，經臺北高等行政法院廢棄原裁定命更為裁判，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告中華電信股份有限公司代表人原為 李炎松 ， 嗣變 更為蔡力行，業據狀請聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告原係任職於被告中華電信股份有限公司，於民國（下同）91年1月1日依交通部所屬郵電事業人員退休規則第3條第1項第2款之規定自請退休，退休給付選擇以按月領取新臺幣（下同）34,596元之方式，迄今仍按月支領。惟被告中華電信股份有限公司自101年度起，以原告前支領之年終慰問金，係依行政院每年訂頒「軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」規定核發，依行政院102年1月24日院授人給揆字第0000000000號函訂頒之「一百零一年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」（簡稱101年年終慰問金注意事項），發給對象限於按月支領退休俸在新臺幣（下同）2萬元以下之退伍人員（含支領贍養金、生活補助費及半俸人員），原告非屬上開規定之核發對象等理由，而未發給原告101年度年終慰問金57,456元。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張原告原為被告中華電信股份有限公司具正式公務員身分員工，該公司為民營化精簡人力需求，以「中華電信股份有限公司專案離退人員處理要點」為要約，宣導鼓勵員工提前退休或辭職，原告依該公司之要約於91年1月1日提前並選擇依「交通部郵電事業人員退休規則」（該規則嗣已於92年被「交通部郵電事業人員退休撫卹條例」取代），領取每月退休金之方式退休。原告之所以提前退休乃係同意被告所提要約內容，此項雙方合意之行為應合於民法第153條所稱之「契約成立」。原告退休時捨棄選擇依勞動基準法一次性領取退休金而選擇領取每月退休金之原因為領取每月退休金者每年農曆春節前可領取相當於1.5個月每月退休金金額之「退休軍公教人員年終慰問金」，該項年終慰問金於原告退休前已行之多年，早已成為「約定成俗」之給付，又被告除於宣導時一再提及外，在原告退休後並已連續給付十年，依據民法第161條之規定顯已成為雙方契約之內容。複查被告中華電信公司已於95年完成民營化，並於民營化時依據「公營事業移轉民營條例」規定，將應發給退休人員之每月退休金及年終慰問金、殮葬補助費等一次性交付由行政院保管之「民營化基金」作為日後支付電信退休人員各項給付之用。被告行政院於發放101年度退休軍公教人員年終慰問金時以行政命令將原告排除在外，不僅造成被告中華電信公司違約，且已構成民法179條所稱之「不當得利」，依同條規定亦應返還原告。原告自102年4月起已多次行文要求被告行政院（肇致違約者）、交通部（法定負責發給各項給付單位）及中華電信公司（實際支付作業單位）依法依約給付年終慰問金，然被告均相互推諉，對原告之訴求不僅不接受且拒絕說明裡由等情。聲明依據公營事業移轉民營條例及其施行細則、郵電事業退休人員退休撫卹條例請請被告等作成給付原告101年度年終慰問金57,456元的行政處分，以及請求被告給付101年度退休年終慰問金57,456元。
四、被告行政院則以下列理由資為置辯，並聲明原告之訴駁回：
（一）本案原告訴狀意旨似以行政訴訟法第4條或第5條提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，請求被告返還系爭慰問金，惟依上開規定，撤銷訴訟或課予義務訴訟之提起須先行提起訴願程序，其經訴願決定如仍有不服，方得向法院提起行政訴訟，本案原告未依前開法律規定先行提起訴願程序，於法未合。
（二）查年終慰問金之發放自61年度開始，除63年無訂定相關發給注意事項，而未發給軍公教人員年終工作獎金及慰問金外，均係由原行政院人事行政局邀集財主單位及各機關召開會議，於衡酌政府財政負擔能力達成共識後，擬訂各年度「軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項草案」簽陳行政院核定，並透過政府編列預算，經立法院三讀通過，方據以執行，各年度之發給規定並不全然一致，其發給及計支內涵亦不相同。而101年度軍公教退休人員年終慰問金之發給，係以「照顧弱勢」及「對國家有重大犧牲貢獻」為原則進行檢討，發給對象限於「按月支（兼）領退休金（俸）在新臺幣2萬元以下之各級政府退休（伍）人員（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸人員）」、及「因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族」。故是項年終慰問金之給與均透過預算案之提出，經立法機關審議通過始得據以辦理，係屬措施性法律。復查本案原告不服101年度軍公教退休人員年終慰問金發給注意事項，將其排除於發給對象之外，請求返還是項年終慰問金事件，上開發給注意事項係為執行前開法定預算所訂之行政規則，未對原告為任何具法律效果之單方行政行為，亦無造成其權利或利益之損害，非屬行政處分，故原告所提訴訟無合法訴訟標的，於法未合。
（三）查各項年度年終慰問金發放相關規定，係由政府每年通盤衡酌政府財政所增發之慰勉性給與，非屬固定性給與外，亦非屬法定給與之規定，其乃作為執行政府各該年度法定預算之行政規則，亦非法律。又原告是否具有請求原服務機關發給101年年終慰問金之權利，應依「101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」規定要件以定。次查本案原告前係依「交通事業人員任用條例」任職中華電信股份有限公司，又該任用條例係依公務人員任用法第33條規定所另定，其為廣義之公務人員，合無疑義。且原告於91年退休時係依「交通部郵電事業人員退休規則」規定退休，依交通部郵電事業人員退休規則第7條第2項、交通部郵電事業人員退休撫卹條例第2條第1項及同條例第30條規範意旨，原告退休時與交通部所屬機關間仍具公法關係，原告為101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項第2點所稱之各級政府退休人員。另查101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項之規範體例，其須為該注意事項第2點之發給對象，方有該注意事項第3點發給標準之適用。
又查該注意事項第2點第1款規定，是項年終慰問金發給對象為支（兼）領退休金（俸）2萬元以下之各級政府退休人員。惟查本案原告所支領月退休金（俸）已超過2萬元，並非101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項所定發給對象，爰無發給標準之適用，其主張具有請求給付年終慰問金之法律上權利，顯無理由。
五、被告交通部則以下列理由資為置辯，並聲明原告之訴駁回：
（一）年終慰問金並非法定之退休給與。查軍公教人員年終工作獎金及慰問金之發給，尚非公務人員俸給法所訂之法定給與，且其發給係由行政院配合民間習俗及考量經濟發展，而於每年農曆春節前，訂定各該年年終工作獎金及慰問金發給注意事項而據以發放，其目的實為安定軍公教人員生活，同時考量國家財政狀況等情，所核發獎金性質之給與。按貴院101年訴字第941號判決著有明文、102年訴字第577號判決亦同此意旨。查本件原告於91年1月1日依「交通部所屬郵電事業人員退休規則」（證1，以下簡稱退休規則）第3條第1項第2款規定自請退休，其得領取之退休金依同法第7條規定分為一次退休金及每月退休金，並未訂有年終慰問金之發給。再者，年終慰問金之發給，係緣於行政院為配合我國民間社會於過年期間發放年終獎金（紅包）之習俗特性，而於每年農曆春節前，訂定各該年度年終工作獎金及慰問金發給注意事項之行政規則，如100年行政院於當（100）年12月26日以院授人給字第0000000000號函訂定「100年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」(證2)、101年亦於該(101)年1月24日以院授人給揆字第0000000000號函訂定「101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」(證3)，換言之，其發放依據為行政院每年訂頒相關發給規定，與本件原告退休金之支領係規範於前開退休規則，實有不同，首予陳明。
（二）年終慰問金之發給屬給付行政，行政機關具有自由形成之空間。按「『何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。』司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。」、「行政院基於中央行政主管機關職權，於審酌政府財力負擔及考量整體公益衡平原則，以期有限資源發揮最大之效益，…將發給年終慰問金之對象，限於領取月退休金在20,000元以下之退休人員；及因作戰演訓或因公成殘、死亡之退休人員或遺族，自非法所不許。」，最高行政法院102年度判字804號判決、臺北高等行政法院102年度訴字第577號判決分別著有明文，臺北高等行政法院102年度訴字第769號、102年度訴字第855號、101年度訴字第941號判決亦同此意旨。換言之，年終慰問金之發放適用低度法律保留原則，行政機關自得依據當時之社經狀況、財產收支之情形，裁量是否發放，司法機關原則上不得介入。
（三）101年度退休軍公教人員年終慰問金發給之對象限於「101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」第2條所定之人員。而原告不符合「101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」，請求被告給與年終慰問金，於法無據。如前所述，年終慰問金之發給係依據行政院逐年訂頒相關發給規定，且為給付行政措施，行政院自可依據當年度之相關狀況，裁量是否發放或如何發放。又於101年10月間於立法院審查預算時，因立法委員質疑退休軍公教人員之年終慰問金之發給未有法律明確規定，僅由行政院依歷年訂定之注意事項作為發給依據，且針對各單位之發放標準亦有所不同，故要求行政院檢討改正。經媒體廣泛報導，引起社會輿論譁然，致行政院為順應民意，並考量慰問金發放初期係因早期軍公教人員待遇較一般民間薪資為低，發放目的係為慰勉軍公教人員之辛勞，所為之慰勉性給付措施。然近年因國內薪資結構已有所改變，整體經濟成長又陷入低迷，使國庫財政負擔日趨沈重，爰經考量社經狀況，行政院爰於102年1月24日訂頒之「101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」，限縮發給對象，於第2項明訂發給對象限於﹕一、按月支領退休金於新台幣2萬元以下之退休人員；二、因作戰演訓或因公成殘、死亡之退休人員或遺族。另為避免逐年訂定年終慰問金注意事項引發爭議，故於102年9月5日訂頒「退休(伍)軍公教人員年終慰問金發給辦法」，作為年終慰問金發給之依據，亦於第2條明訂年終慰問金發給對象限於﹕一、按月支領退休金於新台幣2萬元以下之退休人員；二、對國家有重大犧牲貢獻之軍公教人員及遺族。是以，上開規定以外之退休人員，並無請求發給之權利。經查原告不符合「101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」發給對象之要件，為原告所不爭，則原告請求被告發給101年度年終慰問金，自屬於法無據。
（四）次查，原告主張兩造間已成立發放年終慰問金之契約，被告應負履行之義務，並無理由。按「年終慰問金係行政院以每年訂定行政規則之方式所為之給與，各年度訂定之年終慰問金發放注意事項，僅作為該年度發放之依據，均獨立存在，自非行政法規之廢止或變更，亦非具行政慣例之措施性法律，且其並無跨年度之效力，發放與否及對象、要件，仍視當年度財政狀況及其他因素綜合考量」，臺北高等行政法院102年度訴字第769號判決著有明文。換言之，年終慰問金是否發放及發放要件，均為行政院依據當年度財政狀況及其他因素決定，僅對當年度發生效果，並無通案之拘束力，且被告僅為原告之雇主，對於年終慰問金之發放並無決定之權限，原告辯稱兩造間成立發放年終慰問金之契約，並非事實。
（五）原告主張101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項係針對軍公教人員，而非指公營事業退休人員，亦無理由。查年終慰問金之發放屬給付行政措施，行政機關具有較大之裁量空間，然發給之對象涉及國家財物之分配，行政機關自應制訂相關辦法，以供依循，查行政院於102年1月24日訂頒「101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」第2項亦明示發給對象限於﹕(一)按月支領退休金於新台幣2萬元以下之退休人員；(二)因作戰演訓或因公成殘、死亡之退休人員或遺族。基於明示其一排除其他之法理，非發給對象自無請求之權利。
（六）至於原告依不當得利之法律關係主張發給年終慰問金，更顯無稽。查退休軍公教人員年終慰問金之發放本即為國家慰勉性之給付行政行為，其是否發放及發放對象之決定，均屬行政院裁量之權限，故行政院訂頒規定取消發給或限制發給對象，本身即為法律上之依據，並無所謂無法律上原因之情形。再者，年終慰問金之發給係各該年度獨立存在，並無跨年度之效力，則領受人縱於前一年度受有年終慰問金之利益，就下一年度亦無領受利益可言，故原告主張依不當得利之法律關係請求發給年終慰問金，亦無理由。
（七）末查，於102年度之前，年終慰問金係依據行政院逐年訂頒之發給注意事項發放，故發放與否應視當年度之注意事項之規定，至於資金來源從何而來、為一次撥足或逐年編列預算提撥，對於當年度是否發放年終慰問金並無任何影響。再者，交通部每年依據行政院訂頒之注意事項發放退休人員年終慰問金，對於發放與否與發放對象之限制，均依行政院規定辦理，並無自行決定之權限，故原告要求被告給付年終慰問金計57,456元，於法無據，亦無理由。
六、被告中華電信股份有限公司則以下列理由資為置辯，並聲明原告之訴駁回：
（一）被告為一民營公司，並無支付原告退休相關給與之義務。查原告於91年退休時，固係任職被告公司，但被告公司於94年民營化時，已依據公營事業移轉民營條例第9條「公營事業轉為民營型態之日，原依公務人員退休法令規定撥繳之退休撫卹基金費用及孳息，由基金管理機關進行收支結算」之規定，將應發給原告之各項退撫給與結算提撥交與主管機關之「民營化基金」，此為原告所不爭之事實(請參見原告102年2月13日準備狀第2頁第12行以下)，換言之，依據上開規定，係由主管機關對於原告進行收支結算，被告公司僅為代主管機關發放年終慰問金之執行單位，對於發放與否並無准駁之權限，從而原告已無權再向被告公司主張任何退撫之相關權利，爰此原告對被告提起本件給付，於法實屬無據。
（二）年終慰問金並非法定之退休給與。按「軍公教人員年終工作獎金及慰問金之發給，公務人員俸給法並無規範，其發給係行政院為配合我國民間習俗特性，而於每年農曆春節前，訂定各年年終工作獎金及慰問金發給注意事項而發放，其目的實為安定軍公教人員生活，同時斟酌國家財政狀況等情況，而核發之臨時給與，非屬法定給與。」，鈞院101年訴字第941號判決著有明文、102年訴字第577號判決亦同此意旨。查本件原告於91年1月1日依交通部所屬郵電事業人員退休規則（下稱退休規則）第3條第1項第2款之規定自請退休，其得領取之退休金依同法第7條之規定分為一次退休金及每月退休金，並未包含年終慰問金在內。再者，年終慰問金之發給，最初係行政院為配合我國民間習俗特性，而於每年農曆春節前，訂定各年年終工作獎金及慰問金發給注意事項而發放，例如行政院100年12月26日院授人給字第0000000000號訂定「100年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」(被證1)、102年1月24日院授人給揆字第0000000000號函訂定「101年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」(被證2)，換言之，其法源依據為行政院每年訂頒相關發給規定，與本件原告退休金之支領係規範於前開退休規則，實有不同，顯見年終慰問金非法定退休給與，首予陳明。
（三）年終慰問金之發給屬給付行政，行政機關具有自由形成之空間。按「『何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。』司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。」、「行政院基於中央行政主管機關職權，於審酌政府財力負擔及考量整體公益衡平原則，以期有限資源發揮最大之效益，…將發給年終慰問金之對象，限於領取月退休金在20,000元以下之退休人員；及因作戰演訓或因公成殘、死亡之退休人員或遺族，自非法所不許。」，最高行政法院102年度判字804號判決、臺北高等行政法院102年度訴字第577號判決分別著有明文，臺北高等行政法院102年度訴字第769號、102年度訴字第855號、101年度訴字第941號判決亦同此意旨。換言之，年終慰問金之發放適用低度法律保留原則，行政機關自得依據當時之社經狀況、財產收支之情形，裁量是否發放，司法機關原則上不得介入。
（四）101年度年終慰問金發給之對象限於「101年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」第2條所定之人員。而原告不符合「101年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」，請求被告給與年終慰問金，於法無據。如前所述，年終慰問金之發給係依據行政院逐年訂頒相關發給規定，且為給付行政措施，行政院自可依據當年度之相關狀況，裁量是否發放或如何發放。查年終慰問金之發放於102年10月間遭立委質詢時指出法律明確規定，僅有行政院歷年之注意事項作為法源依據，且針對各單位之發放標準有所不同，故要求行政院檢討改正，經媒體報導，引起社會輿論譁然，故行政院因應民意，並考量慰問金發放初期是因應軍公教人員待遇較一般勞工為低，發放目的出於慰勉軍公教人員之辛勞，所為之慰勉性給付措施，然由於近年國內薪資結構已有所改變，經濟又持續低迷，國庫財政負擔日趨沈重，故於102年1月24日訂頒「101年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」，其中第2條發給對象限於一、按月支領退休金於新台幣2萬元以下之退休人員；二、因作戰演訓或因公成殘、死亡之退休人員或遺族。另為避免逐年訂定年終慰問金注意事項引發爭議，故於102年9月5日訂頒「退休(伍)軍公教人員年終慰問金發給辦法」(被證3)，作為將來通案適用之法源依據，並於第2條明訂年終慰問金發給對象限於一、按月支領退休金於新台幣2萬元以下之退休人員；二、對國家有重大犧牲貢獻之軍公教人員及遺族。於上開規定以外之軍公教或國營事業退休人員，並無請求發放之權利。經查原告不符合「101年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」發給對象之要件，為原告所不爭，則原告請求被告發給101年度年終慰問金，自屬於法無據。
（五）次查，原告主張兩造間已成立發放年終慰問金之契約，被告應負履行之義務，並無理由。按「年終慰問金係行政院以每年訂定行政法規之方式所為之給與，各年度訂定之年終慰問金發放注意事項，僅作為該年度發放之依據，均獨立存在，自非行政法規之廢止或變更，亦非具行政慣例之措施性法律，且其並無跨年度之效力，發放與否及對象、要件，仍視當年度財政狀況及其他因素綜合考量」，臺北高等行政法院102年度訴字第769號判決著有明文。換言之，年終慰問金是否發放及發放要件，均為行政院依據當年度財政狀況及其他因素決定，僅對當年度發生效果，並無通案之拘束力，且被告僅為原告之雇主，對於年終慰問金之發放並無決定之權限，原告誑稱兩造間成立發放年終慰問金之契約，並非事實。
（六）原告主張101年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項係針對軍公教人員，而非公營事業退休人員，亦無理由。查年終慰問金之發放屬給付行政措施，行政機關具有較大之裁量空間，然發給之對象涉及國家財物之分配，行政機關自應制訂相關辦法，以供依循，查行政院於102年1月24日訂頒「101年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」，明示發給對象限於一、按月支領退休金於新台幣2萬元以下之退休人員；二、因作戰演訓或因公成殘、死亡之退休人員或遺族，基於明示其一排除其他之法理，非發給對象自無請求之權利。再者，年終慰問金問題於101年10月遭立委踢爆時，除軍公教退休人員外，亦包含國營事業退休人員（被證4），且事後行政院亦明確表示國營事業並無例外（被證5），換言之，上開注意事項乃一體適用全部之軍公教及國營事業退休人員，並無原告所謂區分軍公教人員及國營事業人員之情形。
（七）至於原告依不當得利之法律關係主張發給年終慰問金，更顯無稽。查年終慰問金之發放本為國家慰勉性之給付行政行為，決定是否發放及發放對象，均屬行政院裁量之權限，故行政院訂頒規定取消發給或限制發給對象，本身即為法律上之依據，並無所謂無法律上原因之情形。再者，年終慰問金之發給係各該年度獨立存在，並無跨年度之效力，則領受人縱於前一年度受有年終慰問金之利益，就下一年度亦無領受利益可言，故原告主張依不當得利之法律關係請求發給年終慰問金，亦無理由。
（八）末查，於102年度之前，年終慰問金係依據行政院逐年訂頒之發給注意事項發放，故發放與否應視當年度之注意事項之規定，至於資金來源從何而來、為一次撥足或逐年編列預算提撥，對於當年度是否發放年終慰問金沒有任何影響。再者，被告中華電信股份有限公司每年依據行政院訂頒之注意事項發放年終慰問金，對於發放與否與人員資格如何限制，並無任何置喙之空間，故原告要求被告給付年終慰問金計57,456元，於法無據，亦無理由。
七、本院之判斷：
（一）本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，有被告中華電信股份有限公司90年12月31日信人三字第90A0000000號函（本院臺北簡易庭102年度北小字第3032號卷第9至11頁）、中華電信退休員工年終慰問金電子薪給清單（本院臺北簡易庭102年度北小字第3032號卷第12頁）88年9月21日修正之交通部所屬郵電事業人員退休規則（本院103年度簡字第14號卷第111-115頁）、行政院101年年終慰問金注意事項（本院103年度簡字第14號卷第128至130頁）、被告中華電信股份有限公司102年3月1日信人三字第0000000000號函（本院103年度簡字第14號第32頁）在卷可稽，堪認為真實。是本件之爭點，在於原告請求被告作成准許給付101年度年終慰問金57,456元之行政處分，暨請求被告等給付101年度年終慰問金57,456元，有無理由？
（二）原告對被告行政院及交通部起訴之部分：查本件原告所爭執系爭年終慰問金之給付，此給付義務單位於僅為被告中華電信股份有限公司，原告提出之中華電信退休員工年終慰問金電子薪給清單及被告中華電信股份有限公司90年12月月31日信人三字第90A0000000號函在卷可憑，另依101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項六、規定「發給單位如下：(一)由退休(伍)時之原服務機關學校發給。
(二)行政院組織調整後，原服務機關經裁撤或整併者，由承接其退休(伍)業務之機關發給」，因此有關原告所爭執之年終慰問金原實屬被告中華電信股份有限公司之權責。故原告請求被告行政院及交通部作成給付年終慰問金之行政處分及請求年終慰問金之給付，則屬被告當事人不適格，均應予駁回。
（三）原告對被告中華電信股份有限公司起訴之部分：查原告於91年退休時係依「交通部所屬郵電事業人員退休規則」規定退休，業已前述，且依原告提出之被告中華電信股份有限公司90年12月31日信人三字第90A0000000號函所載原告係依交通部所屬郵電事業人員退休規則第3條第1項第2款自請退休，以及依原告提出之「中華電信退休員工年終慰問金電子薪給清單」所載原告退休時在被告中華電信股份有限公司之職階為「副業務長」，則原告顯依「交通事業人員任用條例」第2條規定「本條例所稱交通事業人員，指隸屬交通部之事業機構從業人員」、第4條第1款規定「交通事業人員之資位分左列二類：一、業務類：業務長、副業務長、高級業務員、業務員、業務佐、業務士」任職中華電信股份有限公司，又該任用條例係依公務人員任用法第33條「…交通事業人員及公營事業人員之任用，均另以法律定之」規定所另定，原告即應為公務人員任用法所定義之公務人員範圍。另原告既自91年1月1日依交通部所屬郵電事業人員退休規則第3條第1項第2款之規定自請退休，退休給付按月領取34,596元，則原告更應為行政院101年年終慰問金注意事項第2點所定年終慰問金發給對象之按月支領退休給與之各級政府退休人員。惟按退休人員發給年終慰問金最早始於61年，乃行政院基於安定軍公教人員生活，並因應農曆春節需要，經衡酌政府財政負擔能力，以61年12月29日令頒「61年軍公教人員發給年終工作獎金（春節慰問金）注意事項」為發給依據，對各機關在職人員發給年終工作獎金及支領月退金之退休人員發給春節慰問金。嗣後行政院逐年訂定發給注意事項，由各機關編列年終慰問金相關預算，經立法機關審議通過後據以執行（自76年起，退休人員支領之「春節慰問金」更名為「年終慰問金」），此有62年春字第10期臺灣省政府公報、75年軍公教人員年終工作獎金（春節慰問金）發給注意事項及76、100年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項附卷可參，可知年終慰問金之發給，係政府為安定退休人員生活，經斟酌國家財政負擔能力等情況，由各機關編列預算而給予退休人員之福利補助措施，屬給付行政，並非法定給與。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆（司法院釋字第443號解釋理由書參照），非必以法律規範之，故行政院基於中央行政主管機關職權，於審酌政府財力負擔及考量整體公益衡平原則，以期有限資源發揮最大之效益，於102年1月24日訂定101年發給年終慰問金注意事項第1條：「為照顧弱勢及對國家有重大犧牲貢獻之退休（伍）軍公教人員生活，特發給年終慰問金」、第2條第1項：「發給對象如下：
(一)按月支（兼）領退休金（俸）在20,000元以下之各級政府退休（伍）人員（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸人員）。(二)因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族。……」之規定，將發給年終慰問金之對象，限於領取月退休金在20,000元以下之退休人員，及因作戰演訓或因公成殘、死亡之退休人員或遺族，自非法所不許。原告非屬101年年終慰問金注意事項所規定得發給年終慰問金之對象範圍，原告請求被告中華電信股份有限公司作成准許給付101年度年終慰問金57,456元之行政處分，即無足取。
（四）再者，原告主張依「交通部郵電事業人員退休規則」（該規則已於92年被「交通部郵電事業人員退休撫卹條例」取代）、100年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項、公營事業移轉民營條例及其施行細則以及不當得利法律關係，請求被告等作成核定之行政處分，由被告等就得否請求及慰問金之數額予以核定，如遭否准或逾法定期間仍不作為，始得起訴請求為給付判決，方符法制。而本件原告對被告行政院及交通部起訴之部分，應屬當事人不適格，業已前述，又按行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，須以人民因中央或地方機關（包括受委託行始公權力之被告中華電信股份有限公司）對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害，經訴願程序後方得向行政法院請求該機關應為行政處分或特定內容之行政處分，本件尚未經訴願程序，自不符合課予義務訴訟要件，並進而不得請求本件給付判決，本件原告之訴為不合法至為明確。從而原告之訴有起訴不合程式或不備其他要件，且其情形無從補正，按諸行政訴訟法第107條第1項第10款規定，本院應駁回之。
八、本院綜上事證為認，被告中華電信股份有限公司對原告並不能認定具有101年度年終慰問金之給付義務，且原告對被告行政院、交通部起訴為當事人不適格，此外本件起訴亦未依法經訴願程序而並不合法，爰以程序較裁定為慎重之判決予以駁回，故均應以判決駁回之。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年7月29日
行政訴訟庭法官范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國103年7月29日
書記官蔡凱如