裁判字號：臺灣新北地方法院109年簡上字第322號民事判決
裁判日期：民國109年12月23日
裁判案由：繼續承租市有土地造林
臺灣新北地方法院民事判決109年度簡上字第322號上訴人 曾張麗華
張金 在 張麗綺 張明志 張麗雪 張麗雅 兼前6人共同訴訟代理人 張麗瑛 被上訴人新北市政府農業局法定代理人 李玟 訴訟代理人 鍾和嬌
曾君傑 上列當事人間請求繼續承租市有土地造林事件，上訴人對於中華民國109年7月14日本院三重簡易庭109年度重簡字第409號第一審判決提起上訴，經本院於109年11月18日言詞辯論終結，判決如下：
主文
一、上訴駁回。
二、第二審訴訟費用由上訴人負擔。事實及理由
一、上訴人（即原告）於原審起訴主張：
（一）上訴人之被繼承人即訴外人 張福來 （下稱張福來）於民國
102年1月3日向被上訴人承租新北市○○區○○○段○○○○段00000000地號之市有土地（下稱系爭土地），並簽立新北市公有地出租造林契約書（下稱系爭租約），承租期限自102年1月1日起至109年12月31日止共計9年。
（二）嗣張福來於107年4月28日死亡後，其繼承人即上訴人於
107年12月3日向被上訴人提出續租申請，詎被上訴人竟以系爭租約第13條約定為由，駁回上訴人續租之申請。惟依國有林事業區出租造林地管理要點第20條後段及系爭租約第16條規定，可知國有林事業區出租造林地管理要點為系爭租約之母法，系爭租約自不得牴觸前開國有林事業區出租造林地管理要點之規定。查上訴人於張福來死亡一年內即已提出系爭土地之續租申請，並未逾前開國有林事業區出租造林地管理要點第20條所訂之一年期限，且系爭租約屬國家機關出租國有財產之爭議，被上訴人以系爭租約基於私法自治及契約自由原則得任意約定云云為由，放任系爭租約牴觸國有林事業區出租造林地管理要點，顯有違背憲法第172條「命令與憲法或法律牴觸者無效」之事實，爰依繼承及租賃契約等法律關係提起本件訴訟。
（三）並聲明：請求被上訴人對上訴人就新北市○○區○○○段○○○○段00000000地號之市有土地造林所提申請繼續租應予同意。
二、被上訴人（即被告）則以：國有林事業區出租造林地管理要點第20條所規定之繼承承租申請期間雖為1年，惟基於私法自治及契約自由原則，當事人得自行決定契約之種類及內容，且系爭租約第16條亦已明訂，需於系爭租約有未定事項時，始適用國有林事業區出租造林地管理要點，故系爭租約自應優先適用。且國有林事業區出租造林地管理要點所規定之範圍係國有林地，系爭土地則為市有林地，自無直接適用國有林事業區出租造林地管理要點之餘地，僅於系爭租約未約定之事項，始可參照，故被上訴人依系爭租約之約定駁回上訴人之繼承承租申請，並無錯誤等語，資為抗辯。並聲明：被上訴人之訴駁回。
三、原審判決、兩造上訴理由及聲明：
（一）原審為被上訴人勝訴判決，亦即駁回上訴人之訴。
（二）上訴人聲明不服，提起上訴，其主張之事實除與原判決記載者相同，予以引用外，則補稱：
1.系爭租約係公法行政契約，不適用契約自由原則。被上訴人明知系爭租約第13條違背中央主管機關所訂定之國有林事業區出租及造林管理要點第20條規定，利用其公權力之優越地位以契約之名擴張權限，迫使人民接受不利條件。本件應適用行政契約始能保障人民權益，且國家公務機關在處理國家之財產時不得以私法上之契約自由原則為之。
2.被上訴人認上訴人於107年12月3日始提出繼承續租申請乙情與事實有所出入。被繼承人張福來於107年4月28日死亡，繼承人即上訴人張明志於107年8月向新北市五股區公所提出申請，嗣因管轄、未遇承辦人員及準備所需文件等事宜陸續於107年10月15日、同年月22日、同年月29日向被上訴人辦理申請。基此，應以上訴人張明志提出申請書之日即107年10月22日為申請日期。是依系爭契約第13條約定，本件未超過申請期限等語。
3.並為上訴聲明：⑴原判決廢棄。⑵被上訴人對上訴人就系爭土地造林所提申請繼續租案應予同意。
（三）被上訴人就事實之陳述及所用證據，除與原判決記載者相同，予以引用外，則補稱：本件系爭租約為新北市公有地出租造林契約，依契約內容觀之，並非以執行公法法規為目的，行政機關一方並未負有作成行政處分或其他公權力措施之義務，且約定之內容亦未涉及人民公法上之權利義務關係，又系爭租約第18條以臺灣新北地方法院為管轄法院，有約定以私法為準據法之意思，應屬私法契約無誤等語。並聲明：上訴駁回。
四、不爭執之事實：
（一）上訴人等7人之被繼承人張福來於102年1月3日向被上訴人承租系爭土地，並簽立系爭租約，承租期限自102年
1月1日起至109年12月31日止。（本院行政訴訟庭108年度簡字第43號卷【下稱簡字第43號卷】第29至36頁）
（二）嗣張福來於107年4月28日死亡。
（三）上訴人等7人於107年12月3日向被告提出未具日期之「新北市政府出租造林續租/轉讓（承受）/繼承承租申請書」（下稱系爭續租申請書）。（簡字第43號卷第25頁）
（四）被上訴人於108年1月4日以新北農林字第1080014676號函通知上訴人，因渠等未依系爭租約第13條約定於承租人死亡6個月內檢具相關文件辦理名義變更，則被上訴人據此自107年4月28日終止租約收回系爭土地。（簡字第43號卷第23頁）
五、本院之判斷：
（一）系爭租約為私法契約：
1.按國家與人民之租賃關係，與私人間之租賃無異，雙方立於對等地位，同受私法之支配。故人民承租國有林地造林，純屬私法上之租賃關係，其契約之成立與否，自應以民法為依據。當事人間如發生爭執，亦應依民事訴訟程序，向普通法院訴請審判，以求解決，要不容以行政救濟程序，爭認私權（最高行政法院60年判字第107號判例意旨參照）。次按行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。凡不得作私法契約標的之事項，而以契約型態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，判斷其屬性。遇有爭議情形，可依下列標準：①契約之一方為行政機關。②契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或高權的事實行為之義務。③執行法規規定原本應作成行政處分，而以契約代替。④涉及人民公法上權利義務關係。⑤約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定；為綜合判斷。是公權力依法得以行政契約方式執行，然其公權力授與之目的，在於與受授權人建立公法之法律關係，並使其如同行政機關對外行使公權力，執行行政任務。如行政機關以承攬契約或類似之私法契約，委託民間業者完成特定之行政任務，而非行政機關與受授權人建立公法之法律關係，並使其如同行政機關對外行使公權力，執行行政任務者，如修築道路、清理垃圾等，均非公權力之受託人，其所為之行為自非行使公權力（最高法院95年度台上字第1445號民事判決意旨參照）。
2.經查，系爭租約為國家機關與人民之租賃關係，與私人間之租賃無異，雙方立於對等地位，同受私法之支配，且依系爭租約約定內容觀之，被上訴人即行政機關並未負有作成行政處分或其他公權力措施之義務，亦未涉及人民公法上之權利義務關係。
3.又系爭租約第13條約定，在承租人死亡時，應由法定繼承人檢具有關文件於6個月內依法辦理名義變更（簡字第43號卷第34頁），再依卷附新北市政府出租造林繼承承租申請書之填寫說明（同上卷第26頁），在繼承承租時，應填寫繼承租約之繼承人姓名及身分證字號、繼承事實發生日、檢附資料包括原承租人死亡證明或登載死亡日期之除戶謄本、全體法定繼承人3個月以內之印鑑證明、繼承系統表需加蓋印鑑章、全體法定繼承人身分證正反面影本、非全體繼承人繼承承租權應附繼承轉讓同意書。亦即被上訴人所審查者僅為是否確實發生原承租人死亡而發生繼承之事實、法定繼承人身分真實性、其餘不繼承承租權的法定繼承人是否出具繼承轉讓同意書，因此，其所審究者僅為民法上法定繼承人的範圍與繼承權利的轉讓，而其法律效果僅係將系爭租約的名義變更為欲申請繼承承租的法定繼承人，或是逾期不辦者視為放棄，並終止租約收回林地，故由上開約定所規範之要件及所生效果觀之，均僅涉及私法法律關係，與公權力之行使無涉，性質上屬於私法關係所生之爭議。
4.復參以系爭契約第5條、第9條約定林木砍伐之利益分收比例；第12條、第14不得轉租、變更承租使用目的等情，與一般私法上民事租約之約定均大致相同，亦無顯然偏袒行政機關之情形；此外，系爭契約第17條、第18條約定，連帶保證人負連帶保證責任；兩造同意以本院為系爭契約之管轄法院，亦足徵兩造於簽約時，認系爭契約係屬私法契約。是系爭租約僅係私法關係所生之爭議，從而，被告主張系爭租約為行政契約，應受行政程序法之規範，並依憲法第172條規定，不得抵觸授權之母法云云，均不足採。
5.綜上，系爭租約既屬私法契約，則依私法自治及契約自由原則，依系爭租約第16條約定，需於系爭租約有未約定事項時，始國有林事業區出租造林地管理要點之適用，是被上訴人以上訴人未依系爭租約第13條約定於承租人死亡6個月內檢具相關文件辦理名義變更，而於107年4月28日終止租約收回系爭土地，自屬有據。準此，上訴人請求被上訴人就系爭土地所提申請繼續承租案予以同意，顯與系爭租約第13條約定相悖，難以憑採。
（二）上訴人並未於系爭租約承租人張福來死亡後6個月內申請辦理系爭租約名義變更：
1.經查，張福來於107年4月28日死亡，且上訴人等於107年12月3日始向被告提出未具日期之系爭續租申請書之事實，有系爭續租申請書存卷可稽，且為兩造所不爭執，業如前述，是上訴人提出系爭租約續租申請之時點，顯已逾系爭租約承租人張福來死亡後6個月，此部分事實，堪以認定。
2.至上訴人雖於上訴後另主張上訴人張明志於107年8月間向新北市五股區公所提出續租申請，嗣因管轄、未遇承辦人員及準備所需文件等事宜陸續於107年10月15日、同年月22日、同年月29日向被上訴人辦理申請。而應以上訴人張明志提出申請書之日即107年10月22日為申請日期云云。惟按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段定有明文。查上訴人於原審起訴狀中自承於107年12月3日始向被上訴人提出續租申請書（簡字第43號卷第15頁），於上訴後改稱於107年10月22日即已提出申請，已難信為真實，且上訴人就其主張於107年10月22日即已提出續租申請乙節，並未提出任何證據以實其說，佐以系爭續租申請書上既未載明聲請日期，亦無從證明上訴人主張已於107年10月22日提出續租申請之主張為真實，是上訴人既未能舉證以實其說，則其此部分上訴主張，亦無足採。
六、綜上所述，上訴人主張系爭租約為行政契約及渠等已於承租人張福來死亡後6個月內申請辦理系爭租約名義云云，均屬無據，無從憑採。從而，上訴人依繼承及租賃契約等法律關係，請求被上訴人就系爭土地所提申請繼續承租案予以同意，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經審酌，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第1項、第78條，判決如主文。中華民國109年12月23日
民事第五庭審判長法官高文淵
法官黃乃瑩法官王凱俐以上正本證明與原本無異本判決不得上訴中華民國109年12月23日
書記官涂菀君