裁判字號：臺灣高等法院98年上國易字第17號民事判決
裁判日期：民國100年03月08日
裁判案由：國家賠償
臺灣高等法院民事判決98年度上國易字第17號
上訴人 張勝雄 被上訴人臺北市南港區公所法定代理人 江慶輝 訴訟代理人 林東山 上列當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國98年8月28日臺灣士林地方法院98年度國字第9號第一審判決提起上訴，經本院於100年2月22日言詞辯論終結，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之，國家賠償法第10條第1項定有明文。
查上訴人起訴前於民國（下同）98年4月9日業以書面向被上訴人提出國家賠償之請求，經被上訴人於同年5月12日函覆上訴人拒絕其請求，有上訴人提出之國家賠償請求書暨臺北市南港區公所98年5月12日北市南秘字第0983039100號覆函（見原審卷一第82頁至第94頁、第111頁）在卷足稽，故上訴人提起本件訴訟合於上揭規定，先予敘明。
貳、實體方面：
一、上訴人起訴主張：上訴人原設籍臺北市○○區○○街1段58號，因罹患疾病長期失業無收入，於98年2月24日、同年2月26日經由臺北市社會局通報系統向被上訴人申領食物券及馬上關懷救助金，上訴人並提出戶籍謄本、財稅資料及里長證明書供審核。惟被上訴人所屬公務員竟於無法律依據下，電話告知欲至上訴人實際住所地訪視，經上訴人以實地訪視違反憲法對人民居住遷徙自由之保障予以拒絕後，被上訴人竟以上訴人未接受訪視為由，拒絕發給食物券及馬上關懷救助金，導致上訴人一個星期沒有吃飯，且沒有旅費回高雄縣甲仙鄉辦公處所搶救被大水沖走之財物，造成上訴人健康及財產受損害約計新臺幣（下同）63萬5,000元。嗣後上訴人於98年3月22日、同年3月27日、同年3月31日、同年4月3日、同年4月4日、同年4月5日，就被上訴人拒絕發給食物券及馬上關懷救助金一事，向被上訴人提出抗議及陳情，被上訴人告知上訴人逕提起訴願解決。上訴人遂於98年4月9日、同年4月26日、同年5月3日以書面向被上訴人提出國家賠償之請求，經被上訴人於98年5月12日函覆拒絕等情。爰依國家賠償法第2條第2項規定，求為命：被上訴人應給付上訴人63萬5,
000元。（原審為上訴人敗訴之判決，上訴人聲明不服）並上訴聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人63萬5,000元。
二、被上訴人則以：上訴人於98年2月24日、同年2月26日經由臺北市社會局通報系統向被上訴人申領食物券及馬上關懷救助金，被上訴人承辦人員 岳桂蓉 於當日先後二次以電話聯絡上訴人詢問上訴人實際住所地址，俾以進行馬上關懷案件訪視，惟上訴人拒絕告知，岳桂蓉遂告知上訴人馬上關懷救助金之申請係以實際居住地點之鄉鎮公所申請，並建議上訴人向實際居所地之鄉鎮公所申請，如上訴人居無定所，則建議向社會局申請。惟上訴人仍拒絕告知實際居住地，復於同年3月23日填載申請書向被上訴人申請急難救助，被上訴人辦事員岳桂蓉、課員 余承玲 依社會救助法第21條第1項第5款及馬上關懷急難救助作業要點規定，於同年2月26日、同年3月23日致電上訴人，詢問實際住所地址以進行訪視，惟上訴人均未告知，被上訴人承辦人員遂告知上訴人馬上關懷救助金之申請係以實際居住地點之鄉鎮公所申請，並建議上訴人向實際居所地之鄉鎮公所申請，如上訴人居無定所，則可洽詢社會局協助，並於同年2月27日、同年3月24日函覆上訴人，因上訴人不願告知實際居住地，故依規定無法配合辦理。被上訴人為維護上訴人權益，仍於98年3月24日發函告知上訴人得於3個月內補正受訪視地點，惟上訴人旋於同年4月10日向被上訴人提出國家賠償之請求。按被上訴人係依社會救助法暨馬上關懷急難救助實施計畫暨作業要點受理上訴人申請食物卷及馬上關懷救助金，被上訴人係依主管機關訂定之社會救助法、馬上關懷急難救助實施計畫暨作業要點等規定辦理，被上訴人依規定本應負審核上訴人是否合於補助標準，並非上訴人提出申請，即當然准予補助。本件因上訴人拒絕告知實際居住地，致被上訴人無從派員訪視，且無從召集訪視小組進行相關救助程序。惟被上訴人所屬之公務員受理本件申請後，均已依相關規定與上訴人以電話約定訪視時間及訪視地點，故被上訴人所屬之公務員並無怠於執行職務，亦無故意或過失侵害上訴人之權利，上訴人亦未能證明有何權益受損，且上訴人之申請案件亦尚於得補正期間，被上訴人尚未對之作成否准之決定。況上訴人嗣於98年11月17日向實際住居地臺北縣淡水鎮公所亦申請馬上關懷急難救助，業經該所於98年11月19日至住居地訪視評估認定後，核發關懷救助金3萬元，上訴人自無任何損害，其據此提起本件訴訟，為無理由等語，資為抗辯。並答辯聲明：上訴駁回。
三、查上訴人原設籍於臺北市○○街○段○○號，其後因未實際居住該地址，戶籍經南港戶政事務所逕為變更至該戶政事務所地址。上訴人於98年2月24日、同年2月26日經臺北市政府社會局通報系統向被上訴人申請食物券及馬上關懷救助金，被上訴人所屬公務員岳桂蓉於上開通報後，於同年2月26日上午11時、同日上午11時30分致電上訴人，詢問實際住所地址，惟上訴人均未告知，被上訴人遂於同年2月27日函覆上訴人因上訴人無法配合實際居住地址之訪視、不願告知實際居住地，故歉難辦理等語。上訴人復於同年3月23日填載申請書向被上訴人申請急難救助。而上訴人在申請書上記載「居住地址：臺北市臺北郵政第9之111號信箱」、「戶籍地址：
臺北市○○區○○里○鄰○○街○段○○號」。申請書勾選之證明文件為戶籍證明，嗣後補提95年度、96年度綜合所得稅各類所得清單及財產歸屬資料清單、97年11月7日臺北市南港區舊莊里里長出具之清寒證明書、95年9月19日診斷證明書、97年6月11日急難救助申請表、中央健康保險局97年7月24日函。被上訴人所屬公務員余承玲於上開申請後，於同年3月23日致電上訴人，詢問實際住所地址，惟上訴人並未告知，被上訴人遂於98年3月24日發函覆知上訴人因上訴人無法配合實際居住地址之訪視、不願告知實際居住地，故歉難辦理等語。上訴人曾於同年3月22日、同年月27日、同年月31日、同年4月3日、同年月4日、同年月5日，就被上訴人拒絕核發食物券及馬上關懷救助金乙事，向被上訴人提出抗議及陳情，被上訴人分別於同年3月30日、同年4月1日、同年月7日、同年月9日函覆上訴人。上訴人為此於98年4月9日、同年月26日、同年5月3日以書面向被上訴人提出國家賠償之請求，被上訴人則於同年5月12日函覆上訴人拒絕其請求等情，為兩造所不爭（見本院卷第146頁反面至第147頁），並有戶籍謄本、臺北市政府社會局98年2月24日函、急難救助通報、公務電話紀錄、被上訴人98年2月27日函、急難救助申請表、95年度、96年度綜合所得稅各類所得清單及財產歸屬資料清單、97年11月7日臺北市南港區舊莊里里長出具之清寒證明書、診斷證明書、97年6月11日急難救助申請表、中央健康保險局97年7月24日函、公務電話紀錄、被上訴人98年3月24日函、抗議書、陳情書、檢舉書、聲請書、異議書、被上訴人98年3月30日函、98年4月1日函、98年4月7日函、98年4月9日函、上訴人98年4月9日、98年4月26日、98年5月3日聲請書、第111至112頁之被上訴人95年5月12日北市南秘字第09830393100號函在卷可稽（參見原審卷㈠第25頁、第68頁至第70頁、第73頁至第93頁、第111頁至第112頁、第123頁至第130頁、第137頁反面至141頁、原審卷㈡第8頁至第9頁、第11頁、第15頁至第16頁、第18頁至第20頁、第28頁至第37頁、第172頁），故堪信為真正。又上訴人主張被上訴人所屬公務員以上訴人未接受訪視為由，拒絕發給食物券及馬上關懷救助金，不法侵害其權利，及受有健康及財產635,000元之損害云云，惟為被上訴人所否認，並以上述情詞置辯，是以本件首應審究者厥為被上訴人所屬公務員拒絕發給上訴人食物券及馬上關懷救助金，有無不法侵害上訴人之權利？玆述如下。
四、被上訴人所屬公務員拒絕發給上訴人食物券及馬上關懷救助金，有無不法侵害上訴人之權利？㈠按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」國家賠償法第2條第2項定有明文。又「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。」司法院大法官會議著有釋字第469號解釋文可資參照。惟「國家機關依國家賠償法負賠償責任，係以其所屬公務員行使公權力之行為，具違法性為前提要件，此觀國家賠償法第2條規定自明。被上訴人所屬公務員依據合法有效之行政處分為必要之執行，乃為公權力之正當行使，欠缺違法性，上訴人訴請賠償，自屬無據。」最高法院著有95年度台上字第1864號裁判可資參照。
㈡查被上訴人自承其所屬公務員受領上訴人申領食物券及馬上
關懷救助金後，拒絕發給上訴人等情，已如前述，惟抗辯被上訴人依社會救助法第21條、馬上關懷急難救助作業要點第
5點規定，應做實地訪視，並進行訪視評估，方得確認是否有救助需要，上訴人未告知實際住所地址故其無從配合辦理，故其所屬公務員行使公權力之行為並不具違法性等語。按社會救助法第21條規定：「具有下列情形之一者，得檢同有關證明，向戶籍所在地主管機關申請急難救助：......五、其他因遭遇重大變故，致生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定確有救助需要。」；內政部所頒布之馬上關懷急難救助作業要點第5點規定：「受理窗口受理後，應立即通報核定機關之代表，召集訪視小組，於24小時內進行個案實地訪視；個案急難事實及生活境況，由訪視小組依認定基準表認定，並填具認定表立即送核定機關即時核定及撥款；訪視人員應善盡訪查認定之責，如有不實情事，應負相關法律責任。」，次查上訴人申請書確未填載實際居住地址，且自承其實際上住在淡水，南港的房子不堪居住，我很久沒有住那邊了等語（見原審卷二第160頁反面），故上訴人實際住居地既非前通報表所載處所，而被上訴人機關所屬公務員據臺北市政府社會局通報及上訴人申請辦理社會救助業務後，為進行實地訪視，立即且數次以電話聯繫上訴人，仍未獲上訴人告知其實際住居地址，從而被上訴人所屬公務員因不知上訴人確實住居地址，無法進行實地訪視，導致無從決定何時召集訪視小組進行實地訪視，進而判斷上訴人之情況，是否符於內政部經社會救助法授權所制訂之認定基準，並據為核發社會救助金或食物券之判斷依據，故其因此未發給上訴人救助金或食物券，即難謂不法。
㈢次查上訴人復主張其申請時，其居無定所，實地訪視並未規
定一定須要在何處，被上訴人刁難遭逢急難之人，且侵害其憲法上之居住遷徙自由云云，惟為被上訴人否認，並辯稱依法規馬上急難救助申請人縱為遊民仍須提出實際居住地，始得進行個案實地訪視，且規定並未限制其居住遷徙自由，並無侵害上訴人憲法上權利等語，並提出內政部頒定「馬上關懷急難救作業手冊」以供本院審酌。查馬上關懷急難救助實施計畫，目標係「㈠發揮政府馬上關懷經濟紓困，以避免家庭崩解或發生不幸。㈡營造村里在地關懷、溫馨互助的社會。」，而其實施步驟共分為㈠受理及㈡實地訪視。是核定機關在受理申請後，應即召集訪視小組，並於24小時內進行個案實地訪視。訪視小組須依個案急難事實及實地生活境況，詳實填具認定基準表認定後，由核定機關依情形發給1萬元至3萬元，如有必要，亦得將救助金採分月或分次方式發放（詳見手冊第4頁）；又馬上關懷急難救助作業要點為免救助金過於浮濫，毫無審核機制，故對於實施對象、訪視認定、救助金審核及給付方式及基準，均設有明確規定，且訂有認定基準表。又馬上關懷急難救助為方便居住地與戶籍地不同之民眾申請，申請救助之人亦可向居住地之評定機關提出申請，但為防患重複申請機制流弊，故規定居住地核定機關應將通報表傳真戶籍地縣市政府社會局（處），查明救助情形後回傳居住地核定機關後辦理訪視、認定，並將辦理結果傳真通報戶籍地縣市政府社會局（處）（詳手冊第25頁至第26頁）。故實地訪查，係為判斷申請人是否符合因急難陷於生活困難之要件及應發放之金額，故須親赴申請人實際住居所進行訪查，縱申請人住居地與戶籍地有異，仍不得免除在其住居地實地查訪之程序。若訪視小組未親至實地查訪申請人住處，評定機關即無從正確瞭解申請人生活境況事實，亦無從核定是否發給救助金或如食物券等之救助。故被上訴人抗辯縱居無定所，亦須提供實際居住地以供訪組小組成員進行實地訪視等語，應為有據。又查被上訴人受理本件上訴人申請後，旋多次以電話連繫上訴人，上訴人雖一再不願告知實際居住地，被上訴人仍一再向上訴人確認，並告知上訴人可向實居地之鄉鎮公所申請、並建議如上訴人居無定所可洽詢社會局協助，致函上訴人時均將副本抄送臺北市政府社會局，委請社會局協助上訴人（見原審卷㈠第127頁、第130頁），是被上訴人所屬公務員執行核發救助金及食物卷，本應依規定實地訪視，其一再向上訴人確認其實際居住地，並詳實告知其辦理程序，而上訴人亦別無證據足證其有不能進行實地訪視之客觀情事，則上訴人空言主張被上訴人係刻意刁難，不法侵害其權利云云，即無可採。至上訴人雖主張被上訴人要求實地訪視違反憲法關於居住遷徙自由保障云云。但前揭社會救助法及內政部頒布之馬上關懷急難救助作業要點，係出於便民、正確審核及防患重複申請之流弊，已如前述，故並未限制上訴人不得遷徙或應居住於一定處所，核與憲法第10條之規定要無抵觸，上訴人認有違憲之處，即屬誤解。
五、綜上所述，上訴人主張被上訴人所屬公務員拒絕發給上訴人食物券及馬上關懷救助金，不法侵害上訴人之權利云云，為不足採，被上訴人抗辯其所屬之公務員並無怠於執行職務，亦無故意或過失侵害上訴人之權利，尚屬可信。是則上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人給付635,000元云云，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法，經核均無礙於本件之判斷，於茲不贅。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰判決如主文。中華民國100年3月8日
民事第十三庭
審判長法官蕭艿菁
法官林麗玲法官賴劍毅正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國100年3月8日
書記官黃慶霽