裁判字號：最高行政法院100年判字第2215號判決
裁判日期：民國100年12月22日
裁判案由：解聘
最高行政法院判決
100年度判字第2215號上訴人花蓮縣秀林鄉銅門國民小學代表人 蕭美珍 訴訟代理人 林國泰 律師被上訴人 周友利 上列當事人間解聘事件，上訴人對於中華民國100年6月23日臺北高等行政法院100年度訴字第149號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、上訴人以被上訴人有教師法第14條第1項第8款「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。」之情形，於民國97年12月12日經上訴人所屬教師評審委員會（下稱上訴人所屬教評會）決議予以解聘，並於97年12月19日以銅國人字第0970002134號函知被上訴人，案經花蓮縣政府於98年2月5日以府教學字第0980017752號函予以核准，上訴人以98年2月9日銅國人字第0980000225號函（下稱原處分）予以解聘。被上訴人不服此解聘措施，向花蓮縣教師申訴評議委員會提起申訴，案經該會作成「申訴有理由，上訴人97年12月19日銅國人字第0970002134號函解聘案應予撤銷。」之評議決定，上訴人不服，向臺灣省教師申訴評議委員會提起再申訴，經再申訴決定認再申訴有理由。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審判決將再申訴決定及原處分均撤銷。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：本件解聘處分之「決議程序的發動」具有重大之瑕疵，不論「家長委員會投訴書」或「主動發現」都有問題，依行政程序法第111條第7款規定應屬無效，縱認非無效，亦屬違法。上訴人所成立查證小組，有偽造會議紀錄之情形。上訴人依據造假的查證資料，交由校長所控制的上訴人所屬教評會，即直接進入輔導期，並進而解聘被上訴人，違反教育部92年5月30日發布「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」（下稱處理不適任教師應行注意事項）規定之不適任教師處理流程，有明顯的重大瑕疵，依法當然無效。本件輔導期間處理小組之組成員已失公正，應迴避之委員亦未迴避，且上訴人實質上亦未輔導被上訴人，均有違「正當法律程序」。上訴人於輔導期間製作虛構資料，並據以認定被上訴人無改進成效，進而解聘被上訴人，程序上具有重大之瑕疵。查證小組成員及上訴人所屬教評會成員應迴避而未迴避，顯已違反司法院釋字第491號解釋所要求「立場公正」之委員會，於法有違。上訴人為達解聘被上訴人目的，不惜捏造事實，上訴人所提出有關被上訴人教學不力的指控，均非事實等語，求為判決再申訴決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：上訴人解聘被上訴人之處分，均依「處理不適任教師應行注意事項」程序為之，合乎正當法律程序之要求。上訴人為保障學生受教權益，經「察覺期」、「輔導期」及「評議期」之程序，而作成解聘被上訴人之處分，確係基於被上訴人教學不力及不能勝任工作之嚴重事實，符合比例原則。上訴人於被上訴人到任後，即陸續發現有教學不利及不能勝任工作之具體事實，又97年1月25日之家長投訴書內容均就具體事實詳為陳述，更顯上訴人成立調查小組之必要性，上訴人依規定由校長召集組成調查小組進行查證，與法相符。上訴人於97年5月8日發函被上訴人促其改善教學不力、不能勝任工作等情，係依「處理不適任教師應行注意事項」第2點第2項之規定為之，被上訴人指稱上訴人所屬教評會流會逕以函件通知係屬違法，顯有誤會。上訴人為審慎評估被上訴人進入輔導期之程序，於97年5月8日發函通知並要求被上訴人改善教學不力及不能勝任工作未見改善後，為求程序周延，以上訴人所屬教評會決議程序為之，被上訴人指稱上訴人違法期前改選上訴人所屬教評會以達解聘目的，曲解上訴人所履踐之法定程序。「評議期」程序合乎法規規定及正當法律程序要求，且解聘決議係由合法選出之97學年度上訴人所屬教評會，依法定程序所為，當無疑義。被上訴人指稱上訴人如認其不適任，於97年8月22日教評會上，應作成不續聘被上訴人之決議，何以先予續聘後再解聘，惟不續聘或解聘程序，依規定均須經歷「察覺期」、「輔導期」、「評議期」之程序，被上訴人所稱顯然誤會法定程序。本件係於97年8月22日通知被上訴人進入輔導期後，期間上訴人即依法規規定，成立輔導小組、制訂輔導計畫並據以執行，上訴人已充分給予被上訴人實質輔導，而於97年12月3日經上訴人之輔導處理小組評估輔導被上訴人無改進成效，歷經3個月餘之輔導期後，上訴人所屬教評會始於評議後為解聘之決議，與法相符。上訴人解聘被上訴人之處分，均依「處理不適任教師應行注意事項」程序為之，上訴人於主動察覺及接獲家長投書後，投訴被上訴人有教學不力及不能勝任工作之具體事實後，隨即組成調查小組主動查證，歷時2個月餘確實查證相關情事後，以書面通知被上訴人，上訴人之查證，合乎教育部前開規定中「察覺期」之規定。上訴人並於書面告知被上訴人改進後，歷時3個月餘仍未見改善，進入法定「輔導期」之程序，而依前開規定組成處理小組，具體擬定並執行輔導被上訴人計畫，並安排校外專家進行輔導，惟於具體執行輔導計畫後，發覺輔導被上訴人並無成效，並於97年12月3日評估被上訴人「經輔導並無改進成效」，將被上訴人教學不力及不能勝任工作之事實，提交上訴人所屬教評會審議，並依合法程序做成解聘決議後，於10日內檢附相關資料報請花蓮縣政府教育處核准。上訴人解聘被上訴人之程序，均已踐行「察覺期」、「輔導期」及「評議期」規定，解聘被上訴人之處分係於履踐法定程序後為之，自合乎正當法律程序原則之要求。又被上訴人不論是在教學專業領域上的專業態度不佳、上課情形顯無備課致教學品質低落；學生管教輔導上，出現嚴重不當管教之情形；學生作業監督指導部分，出現經常怠惰之情形，教學不力及不能勝任工作之事實明確，且已對學生之受教權產生重大侵害。上訴人在歷經「察覺期」、「輔導期」及「評議期」的正當程序過程中，不斷對被上訴人施以溝通、回應、指導、輔助等實質輔導措施，被上訴人相關缺失部分依然故我，被上訴人擔任教師已達12年之久，對校方給予教學、行政、親師關係等專業事項之回應與輔導措施洵非無法理解，被上訴人卻大多採否認缺失、消極不處理，又或對自身對學生之異常狀況表達無能為力等態度，在輔導期處理小組評議「經輔導並無改進成效」後，依前開規定程序，將被上訴人教學不力及不能勝任工作之事實，送交上訴人所屬教評會審議，上訴人所屬教評會於審議後因而作成解聘之處分，以確保保障學生基於憲法保障受國民義務教育之權利，上訴人解聘被上訴人之處分，自合乎比例原則之要求無疑。被上訴人所指顯係規避諸多自身教學不力及不能勝任工作之具體事實，自不足採等語，資為抗辯。
四、原判決為上訴人敗訴之判決，係以（一）本件被上訴人所為是否構成教師法第14條第1項第8款之「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者」，依「處理不適任教師應行注意事項」貳、規定「教師有教師法第14條第1項第8款教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者，學校及主管教育行政機關依下列流程及附表一至三辦理」。其中關於二、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者，於（二）輔導期中規定：「…4.輔導期程以2個月為原則，並得視輔導對象個案情形或參酌專家建議予以延長，最長以6個月為限」。是本件上訴人解聘被上訴人前之輔導期間是否已達2個月？是否違反前揭「處理不適任教師應行注意事項貳、二、（二）、4之規定？涉及上訴人所屬教評會97年12月12日之決議，是否違反法定之正當程序？又原處分既係以上訴人所屬教評會97年12月12日之決議為據，如上訴人所屬教評會97年12月12日之決議，已違反法定之正當程序，是否進而導致原處分之作成，亦有悖於正當程序而有違法之情形？（二）本件上訴人解聘被上訴人前之輔導期間，自97年9月29日起至97年11月21日止，足見本件上訴人解聘被上訴人前之輔導期間，自97年9月29日起至97年11月21日止，僅有8週，未達2個月，確實已違反「處理不適任教師應行注意事項貳、二、（二）、4之規定。上訴人所屬教評會97年12月12日之決議，依前揭「處理不適任教師應行注意事項貳、二、（三）、1之規定，須以被上訴人教師教學不力或不能勝任工作輔導期滿為前提，始得進入評議期而作成給予被上訴人解聘、停聘或不續聘之決議，惟本件上訴人解僱被上訴人前之輔導期間，既已違反「處理不適任教師應行注意事項」貳、二、（二）、4之規定，惟此乃係上訴人所屬教評會97年12月12日之決議前提事項，該前提事項既屬錯誤，則上訴人所屬教評會97年12月12日之決議，確已違反法定之正當程序。又原處分既係以上訴人所屬教評會97年12月12日之決議為據，而上訴人所屬教評會97年12月12日之決議，既已違反法定之正當程序，則原處分作成，亦有悖於正當程序而有違法之情形等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
（一）按教師法第14條規定：「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：…八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。…」；又教育部92年5月30日台人（二）字第0920072456號函訂定之「處理不適任教師應行注意事項」規定：「…貳、教師有教師法第14條第1項第8款教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大情事者，學校及主管教育行政機關依下列流程及附表一至三辦理。…二、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者(一)察覺期：主管教育行政機關或學校如發現或接獲投訴教師有教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大情事，得分別視個案情形組成調查小組主動進行查證。查證結果學校應於10日內以書面通知當事人，並將處理過程詳實紀錄。經查發現確有該情事者即進入輔導期。如學校怠於處理，主管教育行政機關知悉後應責成學校限期處理。
所稱教學不力或不能勝任工作，主管教育行政機關或學校依附表四所列情事，就個案具體事實審酌。(二)輔導期：
教師具有教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大情事，如經學校書面通知後未有效檢討改進，學校認為有輔導之必要者，依下列原則輔導之：1.學校應成立處理小組，由校長召集，成員含相關處室主任(組長)、教評會、學校教師會及家長會代表等，必要時得邀請學者專家或社會公正人士。學校尚未成立教師會者，不置代表。2.學校應安排一至二位資深教師擔任輔導員進行輔導，必要時得尋求法律、精神醫療、心理或教育專家之協助。3.處理小組應不定期派員了解不適任教師教學改善情形，並作成紀錄。4.輔導期程以2個月為原則，並得視輔導對象個案情形或參酌專家建議予以延長，最長以6個月為限。（三)評議期：1.前述輔導期程屆滿時，輔導結果並無改進成效者，即提教評會審議，其處理程序同貳│一│
(二)之規定。學校教評會作成解聘、停聘或不續聘決議後，學校應自決議作成之日起10日內檢附教師經輔導後仍無改進成效之紀錄、教評會會議紀錄相關資料及具體事實表，報主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。…」。再者，教師法為釐清教師之屬性並維護教師之專業地位，明定各級學校教師均採聘任制，並建立教評會制度，將教師聘任權責從主管教育行政機關回歸學校自主，經由教師之參與，以理性、合諧、尊重的原則為學校遴選最適任之教師。教師是否教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大，宜由學校教評會就個案具體事實（人、事、時、地、物等資料），秉權責認定之〔教育部88年9月16日台（88）人（二）字第88054335號函釋意旨參照〕。蓋以教師，所以傳道、授業、解惑者也，教師職司培養國家未來主人翁及國民教育之責，故訂定嚴謹之處理流程，上訴人及其所屬教評會固應予以遵循。
（二）次按：「（第1項）判決應作判決書記載左列各款事項：…七、理由。…（第3項）理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上意見。」「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。
（第2項）依前項判斷而得心證之理由，應記明於判決。
」分別為行政訴訟法第209條第1項第7款、第3項、第189條所明定。其立法理由並敘明：「七、理由乃說明主文所構成之根據，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，故凡當事人提出攻擊、防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，而將得心證之理由記明於判決。」「判斷事實真偽所依據全辯論意旨及調查證據之結果，包括辯論之重要內容、證據能力之有無、證明力之強弱以及證據之取捨等，因而得心證之理由，應記明於判決，以杜臆測或率斷之弊。」是行政法院認定事實應憑調查所得之證據，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，其判決即屬同法第243條第6款之判決不備理由，當然違背法令。
（三）原判決認上訴人解聘被上訴人前之輔導期間，自97年9月29日起至97年11月21日止，係以上訴人97學年度被上訴人「教學不力或不能勝任工作」輔導改善計書97.9.25記載：「…伍、輔導期程：自97年學年度第1學期第5週9月29日為輔導第1週，至11月21日止，以2個月（8週）為原則，…」及上訴人97年度執行輔導計畫（9/29--11/21）之被上訴人領域教學輔導紀錄，上訴人解聘被上訴人前之輔導期間，自97年9月29日起至97年11月21日止，僅有8週，未達2個月，違反「處理不適任教師應行注意事項貳、二、（二）、4：「輔導期程以2個月為原則，並得視輔導對象個案情形或參酌專家建議予以延長，最長以6個月為限」之規定，上訴人所屬教評會97年12月12日之決議，違反法定之正當程序，原處分亦有悖於正當程序而違法，因之將再申訴決定及原處分均撤銷，固非無見。惟查依上訴人於原審提出之關於解聘被上訴人之「輔導期資料彙集」上下二冊所示，上訴人對被上訴人所為之輔導計畫項目包括領域教學輔導、班級經營輔導、行政事務輔導、親師溝通輔導、學生作業輔導、及其他項目輔導等項，其輔導期或自97年9月4日起（「輔導期資料彙集」上冊第338頁），，至97年11月21日止，其中上訴人對被上訴人輔導項目之一「教學輔導計畫」固訂定8週，自97年9月29日至97年11月21日止；而上訴人於再申訴書第18頁雖亦自認輔導期是從「97年9月29日起至97年11月21日止」，惟參照行政訴訟法第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據」及第134條規定：「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據」之意旨，則上訴人對被上訴人之輔導計畫是否不單教學輔導計畫一項，且其輔導期是否非自97年9月29日起算，非無應詳予研求餘地，此攸關上訴人所為解聘被上訴人之處分是否遵守正當法定程序，原審未予審究，遽以上訴人之領域教學輔導紀錄記載之輔導期間，自97年9月29日起至97年11月21日止，僅有8週，未達2個月，違反「處理不適任教師應行注意事項貳、二、（二）、4」之規定，撤銷原處分及再申訴決定，自嫌率斷，上訴人執此上訴，為有理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國100年12月22日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官黃淑玲法官鄭小康法官林樹埔法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國100年12月23日
書記官王史民