最高行政法院109年度判字第57號判決

裁判字號：最高行政法院109年判字第57號判決

裁判日期：民國109年02月06日

裁判案由：水污染防治法

最高行政法院判決
109年度判字第57號上訴人順柏昌實業股份有限公司代表人 楊福村 訴訟代理人 洪永叡 律師被上訴人彰化縣政府代表人 王惠美 訴訟代理人 陳建良 律師上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國108年1月30日臺中高等行政法院107年度訴字第27號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、本件事實經過：
(一)緣上訴人於門牌號碼彰化縣○○市○○里○鄰○○街○○○○○號設廠從事電鍍業，領有被上訴人核發之水污染防治許可證（文件）（證號：彰縣環水許字第00000-00號，許可種類：
廢（污）水排放地面水體許可證）在案，惟經被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）會同臺灣彰化地方法院檢察署（現更名為臺灣彰化地方檢察署）及行政院環境保護署環境督察總隊中區環境督察大隊於民國103年1月15日10時50分至翌日15時20分許派員前往該廠稽查時，發現上訴人作業廢水經由埋設暗管，以未經主管機關許可之排放口，逕行繞流排放於地面水體（福馬圳），違反行為時水污染防治法（下稱行為時水污法）第18條、第46條暨行為時水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項規定，屬行為時水污法第73條第8款所稱嚴重影響附近地區水體品質之行為，且所排放之廢水中含有害健康物質，亦經認定有危害公眾健康之虞，符合行為時水污法第73條所稱之情節重大。被上訴人以103年1月24日府授環水字第1030024752號函命上訴人立即停工外，並以104年5月18日府授環水字第1040160853號裁處書（下稱104年前處分）裁處上訴人新臺幣（下同）60萬元罰鍰在案。
(二)嗣被上訴人審查上訴人上開違章行為屬長期繞流排放廢水，核有違反行政法上義務而有所得利益，乃依行政罰法第18條、行為時違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點（下稱不法利得裁處作業要點，104年10月26日廢止）第9點第1項規定，於違反義務所得之利益範圍內加重裁罰，經具體計算不法利得金額為2,561,141元，引據行為時違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱行為時裁罰準則）第5條規定，以105年12月27日府授環水字第1050442594號裁處書（下稱105年前處分）撤銷104年前處分，裁處上訴人2,561,141元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）106年7月4日環署訴字第1060012287號訴願決定以105年前處分有關廢水濃度基準、COD污泥轉換量及藥劑添加費用等之核算不法利得金額正確性有疑義為由，將105年前處分撤銷，責由被上訴人另為適法之處分。
(三)嗣被上訴人依上開訴願決定意旨重新計算不法利得金額為1,386,388元後，以106年8月8日府授環水字第1060265606號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人1,386,388元罰鍰。上訴人仍不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，亦遭臺中高等行政法院（下稱原審）判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)水污法於104年2月4日增訂第66條之2，環保署據此於104年10月7日發布「違反水污染防治法義務所得利益核算及推估辦法」（下稱所得利益推估辦法），亦於104年10月26日公布廢止不法利得裁處作業要點。所得利益推估辦法第5條規定雖屬追繳範疇而與裁罰有所不同，惟關於不法利得之計算方式，性質相同，應仍得類推適用。
(二)本件兩造所爭執者，乃被上訴人係以上訴人102年11月及102年12月申報廢水量之數據為基礎而計算出上訴人排放之廢水總量為39,246.826公噸（原判決誤載為39,245.34公噸）。
上訴人則主張其計算基礎應以100年1月15日至103年1月15日3年期間申報之數據及繞流水量計算得出排放廢水總量為15,
984.95公噸。惟上訴人公司負責人楊福村明知上訴人公司以繞流排放電鍍原廢水之水量均未算入放流水水錶，竟基於申報不實之犯意接續自88年4月23日起至102年12月31日止，逕以該未計入繞流水量之放流水錶所顯示之不實資料向被上訴人申報，因上訴人負責人楊福村執行業務犯有104年2月4日修正前水污法第35條之申報不實罪，臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）以103年度訴字第477號判決判處上訴人罰金40萬元確定。則被上訴人以上訴人申報不實之廢水量為計算本件不法利得之基礎，已有輕縱，又何以被上訴人係以查獲前2個月之申報量為平均計算基礎，亦未見合理說明。上訴人主張應以其申報不實之廢水量為計算基礎，亦同有違誤。而被上訴人為105年前處分及原處分時，不法利得裁處作業要點已廢止，該作業要點第9點第1項規定「於其違反義務所得之利益範圍內，予以加重裁罰」，亦難認係有利於上訴人之規定，是被上訴人適用該業經廢止之規定予以裁罰，自亦有違行政罰法第5條規定。
(三)依104年10月19日修正之裁罰準則之附表三、壹、違規態樣點數二、違反本法（即水污法）第18條之1行為點數，已明定「第1次繞流排放行為（以許可廢（污）水產生量認定）」，其立法目的主要係考量部分事業實際廢（污）水排放量難以舉證，故以許可核准之廢（污）水產生量作為認定；惟若事業能舉證其實際廢（污）水排放量，並經主管機關確認，得以該查核量認定之，環保署107年10月12日環署水字第1070082749號函可參。
另參諸所得利益推估辦法於被上訴人為105年前處分時已發布施行，被上訴人亦應可類推適用該推估辦法第5條所定，積極利益之產生與廢（污）水量有關者，以符合中央主管機關或目的事業主管機關規定之許可、申報、監（檢）測、查證資料核算，被上訴人以上訴人申報不實之廢水量為計算基礎，顯非上訴人事後所舉證之實際廢水排放量，而有瑕疵。
(四)惟本件如依許可證工作天應排放之廢水量，加計每2月繞流
0.5公噸計算廢水3年總廢水量為45,418.5公噸，則本件如經撤銷原處分改令依前述見解，重行核算不法利得之裁罰金額，顯較原處分以上訴人排放廢水總量39,245.34公噸計算更不利於上訴人，基於行政訴訟法第195條第2項不利益變更禁止之規定，原處分及訴願決定仍應予維持。
四、上訴意旨略謂：
(一)彰化地院103年度訴字第477號判決並未認定上訴人原已申報之廢水量有何不實，故上訴人於原審主張應以上訴人100年1月15日至103年1月15日3年期間已向被上訴人申報之廢水量數據，再加上上開刑事判決所認定上訴人於該3年期間漏未申報計算之繞流水量數據，計算出上訴人該3年期間之排放廢水總量為15,984.95公噸，應屬正確。原判決遽以該刑事判決認定上訴人原已申報（未繞流部分）之廢水量數據亦屬不實，不能採為計算基礎，應依上訴人許可證工作天應排放之廢水量，加計每2月繞流0.5公噸計算3年總廢水量45,418.5公噸計算不法利得，進而為上訴人不利之認定，應已構成認定事實未依證據及判決不備理由之違背法令。
(二)關於本件應適用之法令，被上訴人於原審主張應適用不法利得裁處作業要點裁處上訴人不法利得為1,386,388元（以上訴人3年排放總廢水量39,245.34公噸為計算基礎），上訴人於原審主張適用該作業要點，上訴人之不法利得應為115,688元（以上訴人主張3年排放總廢水量15,984.95公噸為計算基礎），原判決卻認定應適用所得利益推估辦法，依上訴人許可證工作天應排放之廢水量，加計每2月繞流0.5公噸計算3年總廢水量45,418.5公噸計算不法利得（因總廢水量比原處分據以核算之廢水量高，裁罰之不法利得將比原處分裁罰金額更高）。則適用不法利得裁處作業要點計算之金額明顯較適用所得利益推估辦法計算之金額對上訴人有利，依行政罰法第5條規定，本件自應適用不法利得裁處作業要點規定裁罰上訴人。原判決遽認本件應依所得利益推估辦法核算裁罰上訴人之不法利得，顯有適用法規不當及理由矛盾之違背法令。
(三)不法利得裁處作業要點及所得利益推估辦法係環保署為協助下級機關行使裁量權，而訂定之裁量基準，應屬行政規則，並非法律或自治條例，應無行政罰法第5條從新從輕規定之適用，故本件仍應適用行為時之不法利得裁處作業要點。原判決遽認本件應依行政罰法第5條規定，從新以裁處時適用之所得利益推估辦法核算上訴人不法利得之裁罰金額，應有適用法規不當及不備理由之違背法令等語。
五、本院查：
(一)按行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」第18條規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」
(二)本件違反行政法上義務之行為終了時為103年1月15日，最初裁處時為104年5月18日，此為原判決確定之事實，在此期間前後，水污法及其相關子法多有修正，為正確適用上開行政罰法之規定，茲先確認本件應適用之水污法相關法令：
1.行為時水污法（96年12月12日修正公布）第18條規定：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」第46條規定：「違反依……第18條所定辦法……，處新臺幣1萬元以上60萬元以下罰鍰……。」第66條之1規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」行為時水污染防治措施及檢測申報管理辦法（102年3月8日修正發布)第1條規定：「本辦法依水污染防治法（以下簡稱本法）第18條……規定訂定之。」第2條第12款規定：「本辦法專用名詞，定義如下：……十二、繞流排放：廢（污）水未依核准登記之收集、處理單元、流程或放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。」第52條第1項規定：「事業或污水下水道系統不得繞流排放。但情況急迫非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。」
2.104年2月4日修正公布，同年月6日施行之水污法，增訂第18條之1規定：「(第1項)事業或污水下水道系統產生之廢（污）水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放。（第2項）前項廢（污）水須經處理始能符合本法所定管制標準者，不得於排放（入）前，與無需處理即能符合標準之水混合稀釋。……（第4項）事業或污水下水道系統設置之廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能與設備，並維持正常操作。」增訂第46條之1規定：「排放廢（污）水違反第18條之1第1項、第2項或第4項規定者，處新臺幣6萬元以上2千萬元以下罰鍰……」增訂第66條之2規定：「（第1項）違反本法義務行為而有所得利益者，除應依本法規定裁處一定金額之罰鍰外，並得於所得利益之範圍內，予以追繳。……（第3項）前3項追繳，由為裁處之主管機關以行政處分為之；所稱利益得包括積極利益及應支出而未支出或減少支出之消極利益，其核算及推估辦法，由中央主管機關定之。」
3.行為時同最初裁處時違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（101年10月8日修正發布）第1條規定：「本準則依水污染防治法（以下簡稱本法）第66條之1規定訂定之。」第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」第5條規定：「（第1項）主管機關審酌罰鍰額度時，於違反本法義務所得之利益，未超過法定罰鍰最高額時，應依第2條附表計算罰鍰，併加計違反本法義務所得之利益裁處，惟最高不得超過法定罰鍰最高額。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額時，應依行政罰法第18條第2項規定，於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」
4.行為時同最初裁處時不法利得裁處作業要點（104年10月26日廢止）第9點第1項規定：「主管機關對事業違反本法第18條……授權訂定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法……第52條規定時，除依本法第46條裁處事業……外，對有事實證據證明因違反而受有不法利益者，應依行政罰法第18條第1項及第2項規定，於其違反義務所得之利益範圍內，予以加重裁罰。」第10點規定：「……（第2項）所得利益之計算，得包含設置足夠功能所應支出而未支出之設施成本、操作成本、對下水道○○區○○○道用戶超收之下水道使用費及其他可得計算之經濟利益、與前述所受利益之計算期間所生之孳息。設施成本，得以設施總成本按公共財產之法定折舊年限或設計使用年限，攤提計算。（第3項）前項所得利益之計算，於所得利益期間內，事業或下水道系統曾違反本法受有處分，且該處分之違規行為與所得利益之違反行政法上義務之行為間，具有直接因果關係時，應扣除事業或下水道系統所受處分之罰鍰金額。」
5.104年3月18日修正發布之水污染防治法修正公布施行後過渡期間執行原則第4點規定：「（第1項）對於本法修正施行前之違法行為，行為後尚未處分者，適用主管機關最初裁處時之法律或相關規定。但裁處前之規定有利於行為人者，適用最有利之規定。（第2項）本法修正施行後，各級主管機關依前項但書，須適用本法修正施行前規定裁處者，應適用中華民國101年10月8日發布之違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（以下稱裁罰準則）……」第9點規定：「本法第66條之2授權訂定違反水污染防治法義務行為所得利益之核算及推估辦法尚未發布前，依違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點規定，核算違反水污染防治法義務行為之所得利益。」
6.104年10月7日制定發布之所得利益推估辦法第1條規定：「本辦法依水污染防治法（以下簡稱本法）第66條之2第4項規定訂定之。」第7條規定：「消極利益分為下列三類：……
三、經常性支出成本，指符合本法義務所需相關設備（施）操作維護及管理費用之支出，如維持廢（污）水處理設施正常操作、監（檢）測及申報、污泥處理等工作之相關支出，如電費、燃料費、藥品費、材料費、污泥清除處理費、污水下水道使用費、設備更新或改善費、設置廢（污）水處理專責單位或人員費、人事費、差旅費、檢測申報費、水質（量）自動監測（視）及連線傳輸設施操作維護費，或其他經主管機關認定之相關經常性支出成本費用。」第16條規定：「因違反本法義務行為而有所得利益，其所得利益產生於中華民國104年2月6日本法修正施行前者，主管機關依行政罰法第18條第1項、第2項……規定加重裁處……。」
7.依以上規定可知：
(1)違法之繞流排放廢水行為，於行為時核屬違反水污法第18條所定水污染防治措施及檢測申報管理辦法之第52條第1項規定，依水污法第46條規定處1萬元以上60萬元以下罰鍰，其額度應依污染特性及違規情節裁處，裁罰準則由中央主管機關定之；於最初裁處時核屬違反104年2月6日修正施行水污法第18條之1規定，依第46條之1規定處6萬元以上2千萬元以下罰鍰。比較結果，最初裁處時之規定不利於行為人，應適用行為時水污法第18條、第46條及行為時裁罰準則第5條第1項及第2條之附表等相關規定裁處罰鍰。
(2)於104年2月6日增訂施行之水污法第66條之2，關於違反該法義務之行為而有所得利益者，除罰鍰外得於所得利益之範圍內另予追繳之規定，不適用於修正施行前之所得利益；主管機關就該等所得利益仍應以修正施行前裁處罰鍰之方式處理，即應依行政罰法第18條第1項、第2項，並應依行為時裁罰準則第5條及第2條之附表之規定，於所得利益範圍內酌量加重，至於所得利益之計算，則應依104年10日26日廢止前不法利得裁處作業要點第9點及第10點之規定。
(三)查本件原處分認上訴人係違反行為時水污法第18條所定水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項之規定，應依同法第46條規定裁處1萬元以上60萬元以下罰鍰，並依101年10月8日修正發布之裁罰準則及104年10月26日廢止前之不法利得裁處作業要點之規定，就上訴人因繞流排放廢水所應支出而未支出之理論廢水處理應產生污泥清除處理費用、藥劑添加費用及電費暨其孳息予以核算其消極利益，核被上訴人對於應適用之法令並無誤認，而兩造於原審所爭執者，僅在於理論3年廢水量究為若干？原處分以每公噸產品之廢水量為126.57公斤，認定理論3年廢水總量為39,246.826公噸於法是否有據？惟原審未就此重要事實予以調查認定，錯誤適用在最初裁處後始訂定發布之所得利益推估辦法，且更錯誤適用其中關於積極利益部分（第5條規定）；復錯誤解讀原即不適用之104年10月19日修正發布之裁罰準則附表3關於違反水污法第18條之1行為點數，其中「第一項（原判決誤植為次）繞流排放行為（以許可廢(污)水產生量認定）」之規定（處分點數20-50），將原來據以計算罰鍰額度之規定（罰鍰額度＝處分點數×處分基數），認為可以當作本件關於廢水產生量之認定依據；原判決繼而認依許可證工作天應排放之廢水量，加計每2月繞流0.5公噸計算廢水3年總廢水量為45,418.5公噸，自亦屬違誤。
六、綜上所述，原判決既有如上所述之不適用法規及適用法規不當之違法，且與判決結論有影響，原判決即難維持，故上訴意旨求予廢棄，為有理由。又因本件事證尚有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國109年2月6日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官陳國成法官蘇嫊娟法官鍾啟煌法官王碧芳以上正本證明與原本無異中華民國109年2月6日
書記官蘇婉婷