臺北高等行政法院100年度訴字第1459號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1459號判決

裁判日期：民國101年02月02日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1459號101年1月5日辯論終結原告光宏營造有限公司代表人 許庚坤 訴訟代理人 毛仁全 律師被告行政院海岸巡防署代表人 王進旺 訴訟代理人 陳子儀
李應河 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100年7月1日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告辦理廚房整建工程採購案（採購案號CGA96040）第4次招標作業（以下簡稱系爭採購案），民國97年1月31日9時30分開標，計有 居正 土木包工業、鉅佳設計工程有限公司（以下簡稱鉅佳公司）及原告等3家廠商參與投標。
因標封表格格式、欄位、字體位置等幾近相同，被告主標人依政府採購法第50條第1項第5款規定，當場宣佈暫停開標。嗣被告以原告涉犯政府採購法第87條第5項意圖影響採購結果或獲取不當利益而容許他人借用本人名義或證件參加投標罪嫌，函送檢察機關偵辦，經臺灣臺北地方法院檢察署（以下簡稱臺北地檢）認定原告犯政府採購法第87條第5項罪為緩起訴處分。被告認為原告有政府採購法第101條第1項第1款容許他人即居正土木包工業借用本人名義或證件參加投標之行為，於100年3月23日以署後採字第10000046162號函通知原告將刊登政府採購公報，原告不服提出異議，被告以100年4月21日署後採字第10000056801號函維持處理結果，原告復不服提起申訴，經申訴審議判斷決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
１、本件無意圖影響採購結果或獲取不當利益，而容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為事實：
⑴、系爭採購案依規定只要有1家廠商投標即符合開標要件，不
用聯合多家廠商共同參與投標或借用名義證件參加投標，即無政府採購法第87條第5項意圖影響採購結果或獲取不當利益之不法。系爭採購案前已多次流標，第三人居正土木包工業負責人 李延裕 本無意願參與投標，因被告秘書室總務科專員 陳世鴻 出面邀請李延裕再次參加投標，李延裕基於協助完成招標案想法同意參加投標，並邀請原告、鉅佳公司一同參與投標，請代筆招標書，不等同於容許他人借用牌照。本件無「容許他人借用本人名義或證件投標」之必要與事實。
⑵、本件原告參與投標係正常商業行為，被告依相關情況證據認
定有刑事不法移送臺灣臺北地方法院檢察署（以下簡稱臺北地檢）偵辦，因承辦檢察官曉諭避免長年訟累，並經辯護律師分析訴訟勞力、資費與風險等因素，乃認罪獲緩起訴，此基於上揭特定目的考量之妥協，非真正事實。原告於偵查之始即為無罪答辯，被告僅依緩起訴處分認定之事實為不利原告之處分，並非適法。
２、原處分違反比例原則，有權力濫用之違法：
⑴、退萬步言，縱認原告等參與投標廠商確涉犯政府採購法第87
條第5項之罪，其事由應依政府採購法第101條第1項第6款規定，被告竟率依政府採購法第101條第1項第1款、第
103條第1項第1款規定為刊登採購公報3年之處分，法規之適用有違比例原則，且權力濫用。
⑵、緩起訴處分性質應屬經法院宣告緩刑之判決，政府採購法未
明示列舉緩起訴處分，此未於刑事訴訟法增訂緩起訴制度配合修訂造成之闕漏，適用及解釋上應有利於人民，否則，原告的行為縱經起訴宣告罰金或諭知緩刑，反較未經起訴之緩起訴處分為輕，法律適用上違反比例原則，影響人民合法正當工作、營業權益。
⑶、原告為法人，所涉政府採購法第87條第5項行為，縱經起訴
僅能科處罰金刑，足以證明原告至多僅應依政府採購法第10
1條第1項第6款、第103條第1項第2款受罰。原告法定代理人許庚坤未涉及刑事不法行為，本件係原告員工 許宏榮 個人所為，要件上原告或原告代表人並無容許他人借用本人名義或證件投標行為，原處分法規適用亦錯誤違法。
３、聲請傳訊證人即居正土木包工業負責人李延裕、被告秘書室總務科專員陳世鴻作證，以確認原告有無政府採購法第101條第1項第1款之行為。
４、聲明求為判決：
1原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
2訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張：
１、系爭採購案開標時計原告、居正土木包工業、鉅佳公司等3家廠商投標，因標封表格格式、欄位、字體位置等幾近相同，疑有重大異常關聯情形，主標人依政府採購法第50條第1項第5款規定，當場宣布暫停開標。嗣被告政風處調查結果，以原告涉犯政府採購法第87條第5項罪嫌，函送檢察機關偵辦。臺北地檢偵辦結果，檢察官依相關自白及證據為緩起訴處分。原告容許他人借用本人名義或證件參加投標，經原告代表人自白不諱，其情事符合政府採購法第101條第1項第1款情形，被告參酌工程會93年12月10日工程企字第09300460910號「政府採購法第101條第1項第1款或第2款情形，未以司法機關起訴或判決為要件，若依檢察官緩起訴處分書內容發現有相關情形者，應依上揭條款為通知」函釋意旨為原處分，於法無誤。至原告於偵查中認罪的動機，並非被告依政府採購法第101條第1項為停權處分時應予審酌之要件。
２、原處分依政府採購法第101條第1項第1款及第103條第1項第1款規定，於法無違：
⑴、依政府採購法第1條、第87條第5項、第101條第1項第1
款、第6款、第103條第1項規定的文義及體系，第101條第1項第1款係專款規定，並無第6款所定經第一審為有罪判決要件，解釋上應將「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為，區分為是否已合致於「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決」之要件而分別以觀。工程會93年12月10日工程企字第09300460910號函釋及最高行政法院96年度判字第1478號、94年度判字第583、306、391號等判決意旨，皆指明政府採購法第101條第1項第1款規定，不以成立圍標刑事處罰為必要，亦無論是否意圖影響採購結果或獲取不當利益，僅須廠商有容許他人借用本人名義或證件參加投標情形，為遏止假性競爭行為，影響投標公正性及確保公平、公開之採購程序立法目的，機關即應踐行政府採購法第101條、第102條、第103條第1項第1款前段規定，以杜不良廠商之不法，避免再危害其他機關，建立廠商間良性競爭環境。
⑵、本件原告經檢察官以涉犯政府採購法第87條第5項罪為緩起
訴處分，因不符政府採購法第101條第1項第6款經第一審為有罪判決要件，應適用第101條第1項第1款，被告為停權處分之法律依據並無違誤。
３、被告依法為羈束處分，原處分無違比例原則：
⑴、參與政府採購之廠商有政府採購法第101條第1項違法行為
時，政府機關僅能依法通知違法廠商將刊登採購公報，並無裁量空間，即政府採購法未賦與機關得裁量選擇刊登採購公報以外之其他處理方式，無被告裁量是否妥當問題。原處分為羈束處分且適法，無違比例原則。
⑵、政府採購法第103條為同法第101條第1項各款事由之法律效
果規定，因違反情節程度不同而異停權處分期間，適用結果雖或有原告所稱「經起訴宣告罰金或諭知緩刑，反較未經起訴之緩起訴處分為輕」情形，惟係立法問題，非依法行政之被告所得裁量。
４、依臺北地檢97年度偵續字第801號緩起訴處分書所載犯罪事實，許宏榮為原告公司實際負責人，雖無意參加競標卻配合居正土木包工業實際負責人李延裕，與同案被告等人共同謀議須增投標廠商家數，提供原告公司之牌照予居正土木包工業，相關投標文件填寫完成後交許宏榮蓋用原告公司印章等情，顯見非單純個人所為，是以其執行業務而犯政府採購法第87條第5項罪，與原告公司同受緩起訴處分，事證明確。
５、系爭採購案第4次招標，被告是有要標，但不是要廠商作違法的事。開標前被告有訪價，訪價金額較高，項目也多一項，廠商可能認為標的多一項、預算也提高，有重大變更。本件標單、標價是居正土木包工業自己寫好，給原告蓋章，而且居正土木包工業是最低價，是找包含原告的二家來湊數。
６、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定。該法第10
1條第1項第1款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」所謂容許他人借用本人名義或證件參加投標，係指被借用名義或證件之廠商無投標之意思，而明示或默示同意他人使用其名義或證件參加投標，但不為價格之競爭，以達使借用之廠商或其他特定廠商得標之目的。故只要廠商容許他人借用其名義參加投標，即該當政府採購法第
101條第1項第1款之規定，至該採購案是否以三家以上廠商投標為開標決標要件，則在所不問。
２、系爭採購案97年1月31日開標時，計有居正土木包工業、鉅佳公司及原告等3家廠商投標，開標過程中經檢視3家投標廠商之投標標封、格式及相關字句皆相同，被告當場宣佈暫停開標之事實，有採購投標須知、開標紀錄附於訴願決定卷及投標封套附於原處分卷可佐，並為兩造所不爭執，此部分事實，應堪認定。
３、至被告認為原告有容許居正土木包工業借用其名義參加投標之行為，符合政府採購法第101條第1項第1款規定等情，原告則主張：原告並無容許他人借用名義投標行為，原告在刑事偵查中認罪，係基於檢察官曉諭及律師分析，為特定目的考量而妥協；本件係原告員工許宏榮個人行為，原告或原告代表人並無容許他人借用名義投標。退步言，縱認原告涉犯政府採購法第87條第5項之罪，事由應依同法第101條第
1項第6款規定，被告依同法第101條第1項第1款通知將刊登採購公報，有違比例原則且權力濫用等語。經查：
⑴、經調閱臺北地檢97年度偵續字第801號偵查全卷可知：
1居正土木包工業、鉅佳公司及原告參加系爭採購案所提出的投標標封，表格格式、欄位、字體位置等幾近相同，有各該投標封套附於臺北地檢97年度他字第3129號偵查卷可佐。而居正土木包工業負責人李延裕於被告政風處97年3月14日訪談時並表示「標封封套、證件封套、價格封套及標價清單等內容大致相同原因，係本人交代公司 陳淑慧 製作完成後，交鉅佳公司及光宏營造蓋印完成後投標」等語。
2參以居正土木包工業、鉅佳公司及原告參加系爭採購案所提出的押標金支票，其中鉅佳公司及原告的押標金支票都是偉門工程有限公司（以下簡稱偉門公司）於台北富邦商業銀行所開立活期帳戶轉帳扣款，而居正土木包工業負責人李延裕與偉門公司負責人 王月美 係夫妻關係，李延裕更係偉門公司的股東之一及對外聯絡人，此有面額分別為10萬元、101,850元、107,945元之押標金支票3紙影本、金額為10萬元之存摺類存款取款憑條、富邦銀行支票申請書、戶名為偉門公司之金額101,850元存摺類存款取款憑條、富邦銀行瑞光分行支票申請書、戶名為偉門公司之金額107,945元存摺類存款取款憑條、富邦銀行瑞湖分行支票申請書、採購廠商股東關聯圖、營利事業登記公示資料查詢表等附於臺北地檢97年度他字第3129號偵查卷可憑。
李延裕復於97年8月6日偵訊時供述「三家標單是我製作，光宏公司與鉅佳公司押標金是我透過妻子王月美提供，是利用偉門公司帳戶匯款，偉門公司也是我的公司，標單準備好後，給 林正賢 、許宏榮看過後用印」等語。
3綜上各情以觀，足見原告公司確有容許居正土木包工業借用其名義參加投標的行為，原告主張未容許借用名義投標，並不可信。至偵查中原告基於何動機而為認罪表示，當不足為有利原告之認定。
4另原告代表人許庚坤於97年8月6日偵查中即當庭表示「公司是掛我名字，實際是我兒子許宏榮在經營」等語，許宏榮並供稱「許庚坤是光宏公司登記負責人，實際負責人是我，都是我在經營」等語（見臺北地檢97年度他字第3129號卷內97年8月6日偵查筆錄），益見原告主張本件純屬許宏榮個人行為，應非事實。
⑵、就原告容許他人借用名義參加投標行為，經檢察官為緩起訴
處分，被告依政府採購法第101條第1項第1款規定通知將刊登採購公報，而非依同條項第6款規定的問題：
1按機關辦理採購，發現廠商有政府採購法第101條第1項各款情形之一，即應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報，核其性質上屬行政機關應作成特定效果之行為，即所稱之羈束處分。此時，採購機關就是否通知刊登政府採購公報，並無選擇作為或不作為的裁量空間，先予指明。
2查現行政府採購法第101條第1項第6款規定係以犯同法第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決為要件，本件原告因犯政府採購法第87條之罪，經檢察官為緩起訴處分，有臺北地檢97年度偵續字第801號緩起訴處分書附卷可參，與上揭政府採購法第101條第1項第6款規定要件有別，原告主張應依該款規定通知將刊登採購公報，已有誤解。
3況且，政府採購法第101條修正草案說明：「……。另基於第87條第5項所定之罪行與本項第1款、第2款規定之情形重疊，惟有該2款所定情事者，無須經法院第一審判決有罪，即有其適用餘地，為免有適用上之失衡，爰將本款有第87條適用之情形，限縮為該條第1項至第4項及第
6項規定。……。」由該說明內容觀之，當初第87條增修第5項「……。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」其增修的立法意旨並非有意自同法第101條第
1項第1款所規範「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」情形，經第一審為有罪判決者，於同條項第6款再行規範，造成同一法條內重複規範事件本質上相同事項，以及處理結果出現法秩序失衡狀態（同法第103條規定若適用第101條第1項第1款情形，廠商不得投標期限為3年，若適用第101條第1項第6款情形，則分判刑輕重，廠商不得投標期限為3年或1年，形成事物本質上相同事項作不同處理）。此增修第87條第5項後，在法條形式上文義形成之現象，當非立法之本意，基於政府採購法的立法意旨及平等原則，維持正義的法秩序，正確適用法律解釋政府採購法第101條第1項第1款所規範「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之情形，並非同條項第6款所規範之範圍，以避免造成同一法條內重複規範事物本質上相同之事項，及處理結果出現法秩序失衡狀態，而有違立法意旨以及平等原則（參照最高行政法院100年度判字第1950號判決意旨）。是本件原告容許借牌行為既已明確，被告以政府採購法第101條第1項第1款為依據，所為之原處分，自於法有據。原告指摘原處分有違比例原則且權力濫用，均無足取。
五、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告請求撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，而原告聲請傳訊李延裕、陳世鴻作證，均核無必要，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年2月2日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官黃本仁
法官曹瑞卿法官蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中華民國101年2月2日
書記官陳清容