裁判字號：最高行政法院109年上字第12號判決
裁判日期：民國110年04月29日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決109年度上字第12號上訴人 邱元逸
高俊傑 陳咸亨 吳育真 共同訴訟代理人詹晉鑒律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年10月31日臺北高等行政法院108年度訴字第719號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
壹、緣上訴人邱元逸所有之臺北市○○區○○○路000號9樓之1建築物、上訴人陳咸亨所有之臺北市○○區○○○路00號2樓建築物、上訴人高俊傑所有之臺北市○○區○○○路000號4樓建築物及上訴人吳育真所有之臺北市○○區○○○路00號5樓之3建築物（下合稱系爭建物），領有97使字第0469號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年都市計畫），及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供商業購物中心使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年4月28日北市都築字第10633328700號、106年4月24日北市都築字第10633131000號、106年4月25日北市都築字第10633324800號及106年4月24日北市都築字第10633130300號函（下合稱系爭行政指導函）通知上訴人略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。嗣被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年8月3日北市都築字第1076021861號、107年8月8日北市都築字第1076023170號、107年8月2日北市都築字第1076021366號及107年8月8日北市都築字第1076023134號函（下合稱系爭勘查函）通知上訴人，將於107年9月3日、4日、10日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；各函分別於107年8月10日、9日、14日送達。惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃分別以107年9月11日北市都築字第1076035019號、107年9月11日北市都築字第1076035566號、107年9月7日北市都築字第1076034191號及107年9月11日北市都築字第1076035552號函（下合稱系爭陳述意見函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被上訴人審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月24日北市都築字第10760714131號、107年12月20日北市都築字第10760682231號、107年12月22日北市都築字第10760710711號及107年12月20日北市都築字第10760682141號裁處書（下合稱原處分），分別處上訴人邱元逸、陳咸亨、吳育真新臺幣（下同）10萬元；上訴人高俊傑15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，經原審判決駁回，上訴人不服，提起上訴。
貳、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判決所載。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人所有系爭建物均坐落在臺北市中山區金泰段105-4地號
土地，即係位於街廓編號A2區。83年都市計畫明定街廓編號A2區係「供商業購物中心使用」，而非供住宅使用。且該計畫之附表一明確表示A2區無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，故系爭建物確實不得供住宅使用。迄臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年都市計畫）、105年都市計畫均維持關於系爭建物所在A2街廓不得供住宅使用之規定。上訴人分別為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之狀態保持義務，當然更不得以自己之行為，從事違法之使用。上訴人將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年都市計畫及92年都市計畫所定土地使用分區之管制，被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則第5點規定，以原處分分別處上訴人邱元逸、陳咸亨、吳育真10萬元；上訴人高俊傑15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違誤。
被上訴人作成原處分前，業以系爭行政指導函通知上訴人，
系爭建物所在土地使用分區都市計畫書規定不得作住宅使用，自斯時起，上訴人即明知系爭建物不得為自用住宅使用，但仍持續為自用住宅使用，其具有違章故意。而土地登記資訊旨在安定私法物權秩序，而地價稅以土地地上房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，與都市計畫管制內容要屬無涉。系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就土地登記或地價稅所顯示之資訊判斷；而稅務機關也無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能。上訴人以土地所有權狀及土地登記簿上並未註記商業區或不得供住宅使用之資訊，又以稅務機關就其自行申請核定之自用住宅稅率為詞，脫免其故意違反都市計畫法之違規行為之主觀責任，要屬無由。又被上訴人並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予上訴人任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至建商出示及房仲出售之相關資訊，更非對外所為具有法效性之行政行為，不得作為信賴基礎。另房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，不代表該使用方式即為合法。又稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被上訴人之效力可言。再者，本案使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，上訴人不足以產生合理信賴。至被上訴人106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如上訴人等人應遵守規定，而非法規之變動，顯與信賴保護原則無涉。
83年都市計畫已明定系爭建物所在A2街廓係商業區，為供商
業購物中心使用，未容許供住宅使用，而92年都市計畫、105年都市計畫就關於「不准許住宅使用」之規定部分並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系爭建物不得為住宅使用，係於83年都市計畫、92年都市計畫即已規定。
系爭建物分別於98年2月24日、99年5月10日、98年6月4日、99年2月1日登記為上訴人邱元逸、陳咸亨、高俊傑、吳育真所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。況被上訴人於106年間查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，上訴人將系爭建物作為住宅使用之事實狀態尚未終結。因此，被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則第5點等規定，以原處分分別處上訴人邱元逸、陳咸亨、吳育真10萬元；上訴人高俊傑15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則。
被上訴人為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，
雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函（下稱內政部101年4月10日函）意旨，被上訴人本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被上訴人係採取函請上訴人配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。又被上訴人所屬人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，管理員打電話通報後確認該戶無人在家：而上訴人嗣後未依被上訴人通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，故被上訴人係斟酌其調查事實及證據之結果，認定上訴人將系爭建物作為住宅使用，經核於法並無不合。另因上訴人邱元逸、陳咸亨、高俊傑及吳育真所有之系爭建物面積分別為131.22、147.51、169.
58、143.10平方公尺，屬級距三及級距四。是被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則第5點等規定，以原處分分別處上訴人邱元逸、陳咸亨、吳育真10萬元；上訴人高俊傑15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則無違。至稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，與上訴人違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，上訴人執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
觀諸原處分記載之內容，原處分已載明受處分人（即上訴人
）、處分內容、違反事項、違反法令之依據，已足使上訴人瞭解違反事項及其依據之法令，揆諸本院100年度判字第2175號判決意旨，尚難謂原處分欠缺明確性，而有違反行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定之情形。
綜上所述，上訴人主張各節，均無可採，被上訴人所為原處
分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
肆、上訴意旨略以：原處分所據之法令依據為105年都市計畫、裁處作業原則及臺
北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）等，皆屬新法規範，而上訴人申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制定前早已終結，依司法院釋字第574號、第620號解釋意旨，自有法律不溯及既往原則之適用，原判決未詳加審酌上訴人之適用法令之實際情況，有調查未臻完備之不當，違反論理及經驗法則，屬判決違背法令。
上訴人購買系爭建物時，建商及房仲皆以系爭建物為「住宅
」加以販售，且長久以來稅捐處皆對系爭建物為「住宅使用」之事實認定，原判決未審酌上訴人之信賴基礎、信賴表現及信賴是否值得保護等要件，屬判決違背法令之情形。又稅捐處及被上訴人皆屬臺北市政府轄下之行政機關，其法效力、權利義務皆歸屬臺北市政府。本案竟一邊核定上訴人合法申請住家用稅率，轉而隨即開罰上訴人，顯不合常理。原判決逕認本件無信賴保護之適用，顯無理由。
原判決以內政部101年4月10日函、法務部103年10月27日法律
字第10303512490號函（下稱法務部103年10月27日函）肯認被上訴人得進入私人所有建物勘查，強命上訴人接受配合勘查，顯已違背行政程序法第7條及第9條規定。又原判決漏未調查上訴人是否收受被上訴人之合法通知，有應調查而未調查之不當，實屬判決違背法令之違法。另被上訴人作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序，且無視系爭建物係經稅捐處同意變更為住家用稅率及上訴人長久以來之信賴行為，未一體注意對上訴人有利之諸多事證，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規定。原判決未詳加調查本件有無誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、比例原則及有利不利事項一體注意原則之適用，有應調查而調查未臻完備之不當，違反論理及經驗法則，並有判決不備理由或理由矛盾之違法等語。
伍、本院查：依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬
定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布都市計畫法臺北市施行細則，於100年7月22日修正改為新名稱臺北市都市計畫施行自治條例；另臺北市政府於82年11月2日依都市計畫法臺北市施行細則第26條修正發布臺北市土地使用分區管制規則，於100年7月22日修正改為新名稱臺北市土地使用分區管制自治條例。
準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及
執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依都市計畫法臺北市施行細則（及其後修正的臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第1項規定劃定商業區，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用之必要時，得依都市計畫法第23條程序擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物之使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分，分別予以不同程度的使用管制，並另訂臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土
地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制
行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將都市計畫法第79條有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之土地位
於臺北市政府83年都市計畫及105年都市計畫的商業區內，係供商業購物中心使用，不容許供住宅使用。上訴人取得系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人以系爭行政指導函、陳述意見函分別通知上訴人有關系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，未獲上訴人回應，亦未提供變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分分別裁處上訴人邱元逸、陳咸亨、吳育真10萬元；上訴人高俊傑15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
上訴意旨以其購買系爭建物時，建商及房仲皆以系爭建物為
「住宅」加以販售，且長久以來稅捐處皆對系爭建物為「住宅使用」之事實認定，有信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等要件，原判決認原處分並無違反信賴保護原則、誠信原則及禁反言原則，容有違誤；且上訴人申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，原處分以新法規範為據，對法規生效前業已終結之事實開罰，有違反法律不溯及既往原則之情事，原判決未詳加審酌上訴人之適用法令之實際情況，有調查未臻完備之不當，違反論理及經驗法則，屬判決違背法令云云。然查，系爭建物位於都市計畫商業區，依據83年都市計畫及105年都市計畫均不得作為住宅使用，且上訴人違規充為自用住宅之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則所定級距標準作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張其申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，主張原處分違反法律不溯及既往原則云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年都市計畫之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。又系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（供商業購物中心使用）（原審行政訴訟卷證第69至72頁），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制；且商業區是否得為自用住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人分別自106年4月24、25、28日起，即以系爭行政指導函對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導，此為原審依法認定之事實，並有該等函在原審行政訴訟原處分卷證第1至3頁、第29至31頁、第57至59頁、第85至87頁可按，自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住宅使用，其仍持續為自用住宅使用，自具有違章故意。至房屋稅係以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，與都市計畫管制內容無涉，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就房屋稅課徵所顯示之資訊判斷，稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能；又系爭建物業經97年12月18日完成第一次登記，建物標示部即記載其主要用途為商業用，上訴人分別於98年2月24日、99年5月10日、98年6月4日、99年2月1日以買賣為原因取得所有權，此有建物所有權相關部別列印在原審行政訴訟卷證第7至14頁可按，登記機關並無與使用執照不相符之記載；上訴人以稅務機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之認定矛盾等由，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及禁反言原則云云，自不足採。
至上訴意旨指摘原判決以內政部101年4月10日函、法務部103
年10月27日函肯認被上訴人得進入私人所有建物勘查，強命上訴人接受配合勘查，顯已違背行政程序法第7條及第9條規定，又原判決漏未調查上訴人是否收受被上訴人之合法通知，有應調查而未調查之不當，有判決違背法令之違法云云。經查，系爭勘查函均係按系爭建物之地址送達，並均寄存送達臺北樂群二路郵局，並有送達證書分別在原審行政訴訟原處分卷證第9頁、第37頁、第65頁、第93頁可按，且於言詞辯論期日提示命兩造為辯論，並無上訴意旨所指有應調查而未調查之違法情事。再查，被上訴人非係以上訴人不接受配合勘查而處罰上訴人，而係再以系爭陳述意見函通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法等相關規定，請檢附具體事證並陳述意見，然未獲上訴人回應，亦未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，始作成原處分，被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見的機會，業盡其調查之能事，並非僅就不利上訴人之事項為調查，上訴意旨指摘原判決違法，自無足採。
綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原
審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
陸、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年4月29日
最高行政法院第三庭
審判長法官帥嘉寶
法官鄭小康法官林玫君法官李玉卿法官劉介中以上正本證明與原本無異中華民國110年4月29日
書記官劉柏君