最高行政法院91年度判字第548號判決

裁判字號：最高行政法院91年判字第548號判決

裁判日期：民國91年04月18日

裁判案由：有關土地事務

最高行政法院判決九十一年度判字第五四八號
原告甲○○被告彰化縣政府代表人 翁金珠 右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國八十八年十二月十五日台八八內訴字第八八○七八○六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣被告六十九年間辦理非都市土地使用編定時，將原告所有彰化縣○○鄉○○段二二三之四地號土地，編定為一般農業區甲種建築用地，惟土地登記簿上遺漏未登載。嗣經被告所屬鹿港地政事務所發現系爭土地之土地登記簿已登載領有「工業用地證明書」戳記，而地上建築物於六十三年間辦理建物總登記，主要用途為「工廠」，該地政事務所乃報請被告以八十二年二月十三日彰府地用字第一○○六一一號函同意將系爭土地由一般農業區甲種建築用地，更正編定為同區丁種建築用地。八十七年九月間原告向被告申請將系爭土地一般農業區丁種建築用地更正編定為鄉村區乙種建築用地，案經被告八十七年十二月二十四日彰府地用字第二三七三五七號函駁復，原告復於八十八年一月六日提出申請書，申請系爭土地由一般農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，經被告八十八年一月十二日彰府地用字第○○三七○三號函駁復，原告乃有異議，於八十八年一月二十七日提出陳情，要求詳查系爭土地之編定是否錯誤，被告以八十八年三月八日彰府地用字第○三九七七七號函駁復。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按行政機關就人民權益所為之行政處分，應遵守比例、平等原則，此乃依法行政之準則。查系爭土地之鄰地及周圍土地均已變更編定為「鄉村區乙種建築用地」，有土地登記簿謄本等資料可按。即令原為同一地號，嗣後再行分割出二二三之二、二二三之三及二二三之五至二二三之八○地號土地，亦均為「鄉村區乙種建築用地」，獨位處中間之系爭二二三之四地號土地卻編定為「一般農業區，丁種建築用地」，有地籍圖謄本可稽。足見其編定與規定不合，與事實不符。二、按「製定非都市土地使用分區及編定各種使用地作業須知」六、非都市土地使用分區之劃定原則第四點：「凡人口聚居在二百人以上，得斟酌地方情形及需要，就現有建地邊緣為範圍，劃為鄉村區。．．．聚居人口在一千五百人以上者，如區內現有空地，不敷未來五年人口成長需要時，得增加鄉村發展用地。」，系爭土地位處彰化縣福興鄉福南村，聚居人口數千人以上，鄰地及周圍土地均已變更編定為「鄉村區乙種建築用地」，且多已建造透天式住宅，此有照片數幀可查，卻僅僅位處中間地帶之系爭土地未變更編定為「鄉村區乙種建築用地」，顯見其錯誤，並與土地使用現況不符。三、再者，系爭土地之鄰地及周圍地均係於七十九年三月十六日辦理變更編定之登記，其原因發生日期均為七十八年六月九日，此有土地登記簿謄本之標示部所載可按。惟彰化縣鹿港地政事務所於八十二年間始引用「六十九年辦理非都市土地使用編定時遺漏編定」，並於八十二年二月十日鹿地二字第六八六號函報辦理補辦更正登記為一般農業區丁種建築用地，嗣經被告以八十二年二月十三日八二彰府地用字第一○○六一一號函核准在案。其兩者間之原因發生日期相隔近十年，一為「七十八年六月九日」、一為「六十九年間」，足見被告誤引六十九年間辦理非都市土地使用編定之時點，與事實不符，誤判十年後之七十九年間之登記原因即土地使用現況，其認事用法自有不當。況查被告八十年間核發工廠申請異動證明書內關於系爭土地之使用分區亦明載為：ＥＢ—乙種建築用地。四、又查系爭土地按六十九年編定當時非都市土地鄉村區範圍圖顯示，非屬鄉村區範圍內，劃定為一般農業區，而未劃為鄉村區，固無錯誤。然依土地登記簿謄本所載，劃屬同一區域之系爭土地之鄰地及周圍地於六十九年、七十年間亦均劃定為一般農業區，嗣於七十九年始改變編定為「鄉村區」，系爭土地亦然，此亦變更編定之原由。系爭土地究屬「鄉村區」或「一般農業區」，自應以「七十九年間變更編定之範圍圖」為據，而非以「六十九年間之範圍圖」為參考，顯見被告之認定依據有誤。五、被告七十九年間辦理變更編定當時之非都市土地鄉村區範圍圖何在？為何其餘周圍地均為「鄉村區」，卻獨漏系爭土地？系爭土地位處中間，既然其鄰地及周圍地均已變更編定為「鄉村區」，自亦涵蓋系爭土地，是有命被告提出「七十九年間變更編定當時之非都市土地鄉村區範圍圖」之必要。六、被告八七彰府地用字第二二八六七七號函，說明本案土地為「建」，又依所附編定圖顯示該筆土地於本縣第一次通盤檢討後已全筆凹入鄉村區，為促進鄉村區之完整發展，准予更正為鄉村區丁種建築用。七、本案土地早於民國六十三年就屬建地目，雖與工業使用，然並無申領工業用地證明書，既未憑工業用地證明書辦理建地目變更或土地移轉登記，且註銷工廠登記證後之土地擬改為甲種建築用地使用，應符合內政部八十五年六月十八日台內地字第八五七五三八四號函所詮釋之規定。又前開內政部函雖經該部八十七年十一月五日台內地字第八七八七五四八號函停止適用，惟原告既於八十六年四月間及八十七年九月間分別向被告提示改變編定之申請，並多次前往承辦單位補敘案情。按中央法規標準法第十八條所訂意旨：被告理應以「舊法規有利當事人者，適用舊法規」之原則處理，被告竟引用法規停止適用為由，駁回原告所請，誠屬不當。八、本案土地於編定公告前已作建築使用，且屬建地目，地政機關於八十二年二月十八日編定時如依據「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九、
（二）說明２⑴規定辦理時，依其地理位置條件應編定為鄉村區乙種建築用地，而不是一般農業區丁種建築用地，如依據當時土地使用現況（工廠於八十年四月三十日註銷登記不存在，建築物及土地均閒置）編定，亦不應編定為丁種建築用地。且本案與鄰地即同段二二四之五地號，同為建設廳六十六年八月三十一日（六六）建一字第一四六三一二號函核准工業用地，該二二四之五號土地於七十年七月二十二日編定為鄉村區乙種建築用地，而系爭土地則編定為丁種建築用地。本案土地非屬工業用地前已敘明，地政單位如以列管工業用地編定顯係是非顛倒，認定作業明顯不符。九、綜上論述，被告之處分既有不當，而一再訴願決定未予糾正，自應一併予以撤銷，並准依原告之申請，將系爭土地變更編定為鄉村區乙種建築用地，以維原告權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、被告於六十九年辦理非都市土地使用編定時，按內政部頒「製定非都市土地使用分區及編定各種使用地作業須知」六、（四）規定：「．．．凡人口聚居在二百人以上，得斟酌地方情形及需要，就現有建地邊緣為範圍，劃為鄉村區，．．．」。依據本縣六十九年編定當時非都市土地鄉村區範圍圖顯示，本案土地非屬鄉村區範圍內，劃為一般農業區，而未劃為鄉村區並無錯誤。二、本○○○鄉○○段二二三之四地號土地，有關土地登記簿之記載，被告所屬鹿港地政事務所係依據被告六十八年四月十一日彰府建工字第二一○八四號函送核發之「工業用地證明書」清冊及六十八年四月十四日彰府建工字第二一三三五號函，於本筆土地登記簿編定使用種類加蓋「工業用地」戳記及備註欄加註建設廳六十六年八月三十一日（六六）建一字第一四六三一二號核發工業用地證明等字樣，且本筆土地之建物，依據登記簿記載建物主要用途為「工廠」，嗣於六十九年辦理非都市土地使用編定時，本筆遺漏編定，依據內政部頒「製定非都市土地使用分區及編定各種使用地作業須知」九（二）說明４⑴規定，本筆土地應編定為一般農業區丁種建築用地，而後八十八年間本縣鹿港地政事務所依據被告八十年四月二十九日八十彰府地籍字第一一六四○五號函規定塗銷該筆土地工業用地戳記及備註欄建設廳核發工業用地證明字樣時，該所於八十二年間始發現本筆土地遺漏編定，乃依據上開情形及規定，該所以八十二年二月十日鹿地二字第六八六號函報辦理補辦更正編定為一般農業區丁種建築用地，並經被告以八十二年二月十三日八二彰府地用字第一○○六一一號函核准在案。三、本案原告於八十七年九月間向被告陳情略以「．．．上述地號原興建工廠，編定為工業用地，但於民國八十年五月二十七日第三三一二號向鈞府申請註銷獲准在案，．．．請註銷編定而改編定為鄉村區乙種建築用地．．．」案經被告八十七年十二月十日八七彰府地用第二二八六七七號函請示原臺灣省政府地政處，並經該處八十七年十二月十七日八七地四字第六七七五○號函示：「．．．本○○○鄉○○段二二三之四地號，經編定為一般農業區丁種建築用地，擬更正編定為鄉村區丁種建築用地，核與臺灣省政府地政處八十一年四月二十八日地四字第五五六一三號函示不符。」四、本案原告一再主張前揭土地應予更正為鄉村區，惟查本縣六十九年編定圖該土地即非屬鄉村區範圍內，而於本縣七十九年辦理非都市土地第一次五年通盤檢討時，該土地又不符合原臺灣省政府地政處八十一年四月二十八日地四字第五五六一三號函示規定，更正為鄉村區，實於法無據。五、綜上所陳，被告駁回原告所請，皆依法有據，而原告不服被告所為處分，提起訴願、再訴願及行政訴訟，顯無理由，請予駁回等語。
理由按製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知九、（二）說明４規定：「合於下列情形之一者，編為丁種建築用地：⑴經依法領有工業用地證明書尚在有效期間者。⑵經工業主管機關核准設廠尚在有效期間者。⑶興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者。⑷興建之工廠經依法領有營利事業登記之製造、加工、修理業。⑸依法核准設廠用地範圍內之道路或水溝等土地，經工業主管機關查註確係位於原核准廠區範圍內，且該地可作工業使用者。」同作業須知六、（四）規定非都市土地使用分區鄉村區之劃定原則：「凡人口聚居在二百人以上，得斟酌地方情形及需要，就現有建地邊緣為範圍，劃為鄉村區。」又「查鄉村區係供農村人口聚居之地區，為改善農村生活環境，參酌地方需要而劃定者，該區內之土地自應以編定乙種建築用地或遊憩用地為主。而丁種建築用地係供建築工廠使用，與鄉村區用地係供住宅使用為主顯有不同，且省府七十一年九月十一日府地四字第一五四○四二號函僅規定編定為甲種或丙種建築用地者，始可依部頒『作業須知』六、（四）等規定更正改劃為鄉村區，並未明指丁種建築用地亦可改劃為鄉村區。又『臺灣省非都市土地使用編定審議小組』曾於七十九年十一月二十二日第十次會議審議台南縣所送通盤檢討案時作成結論略以：原編定為丁種建築用地之土地，自不適用省府七十一年九月十一日府地四字第一五四○四二號函更正鄉村區之規定．．．。」為前臺灣省政府地政處八十一年四月二十八日地四字第五五六一三號函釋在案。復按「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許。」本院四十四年判字第四十號著有判例。本件原告所有彰化縣○○鄉○○段○○○○○○號土地，被告六十九年間辦理非都市土地使用編定時，依其使用現況：系爭土地之土地登記簿登載領有「工業用地證明書」戳記，而地上建築物於六十三年間辦理建物總登記，主要用途為「工廠」，符合製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知九、（二）說明４規定，應編為丁種建築用地，而被誤編定為一般農業區甲種建築用地，惟土地登記簿上遺漏未登載。嗣經被告所屬鹿港地政事務所發現，該地政事務所乃報請被告以八十二年二月十三日彰府地用字第一○○六一一號函同意將系爭土地由一般農業區甲種建築用地，更正編定為同區丁種建築用地。揆諸首揭作業須知九、（二）說明４規定及本院四十四年判字第四十號判例意旨，並無違誤。惟原告有異議，於八十八年一月二十七日提出陳情，要求詳查系爭土地之編定是否錯誤，被告以八十八年三月八日彰府地用字第○三九七七七號函駁復，依上說明，自無不合。又丁種建築用地依前臺灣省政府地政處八十一年四月二十八日地四字第五五六一三號函示不得更正改劃為鄉村區，則原告八十七年九月間向被告申請將系爭土地一般農業區丁種建築用地更正編定為鄉村區乙種建築用地，被告以八十七年十二月二十四日彰府地用字第二三七三五七號函駁復，亦無不合，一再訴願決定，遞予維持，亦均無違誤。原告訴稱系爭土地於六十三年間已屬建地目，當時係以「建」地目取得設廠許可，無須請領工業用地證明書，系爭土地非屬工業用地；且系爭土地之鄰地及周圍土地均已變更編定為「鄉村區乙種建築用地」，惟獨系爭土地卻編定為「一般農業區丁種建築用地」，足見其編定與規定不合，與事實不符，又與系爭土地同為建設廳六十六年八月三十一日（六六）建ㄧ字第一四六三一二號函核准工業用地之同所二二四之五號土地於七十年七月二十二日亦編定為鄉村區乙種建築用地，益證系爭土地之編定有誤云云。查系爭土地六十九年編定圖，該土地即非屬鄉村區範圍內，有彰化縣六十九年非都市土地鄉村區範圍圖附原處分卷可稽，被告將其劃定為一般農業區，而未劃為鄉村區，並無錯誤。又系爭土地於六十三年一月十六日前為農業區之旱地目，於六十三年一月十六日始變更地目為建地目，亦有土地謄本附原處分卷可證，且前台灣省政府建設廳六十六年度核發工業用地證明書清冊影本，確載有「長豐木器股份有限公司」及系爭土地字樣，足證系爭土地為工業用地無訛，被告據以補辦編定為丁種建築用地，應無違誤。至系爭土地之鄰地即周圍地如同所二二三之五等地號，係於七十九年間由一般農業區甲種建築用地變更編定為鄉村區乙種建築用地，而系爭土地則屬一般農業區丁種建築用地，與前臺灣省政府地政處八十一年四月二十八日地四字第五五六一三號函得更正改劃為鄉村區之情形不符，尚難比附援引，被告作不同處理，並無違反平等原則，其請求被告提出「七十九年間變更編定當時之非都市土地鄉村區範圍圖」，自無必要。至同所二二四之五號土地原亦為工業用地，何以於七十年七月二十二日編定為鄉村區乙種建築用地，因非本件訴訟標的土地，本院無權審究。又內政部八十五年六月十八日台內地字第八五七五三八四號係函釋（現已停止適用）：於使用編定結果公告前屬建地目之土地，原依前開作業須知第九點二說明１規定依現況編定為甲、丙種建築用地以外之用地者，其已不為原使用現況使用時，為保障所有人權益並利土地使用，得依所有人申請改變編定為甲、丙種建築用地。惟原告聲明係請求將系爭土地變更編定為鄉村區乙種建築用地，本件尚與該函無涉。綜上，原告所訴各節，均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年四月十八日
最高行政法院第五庭
審判長法官徐樹海
法官蔡進田法官鄭淑貞法官林家惠法官林茂權右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國九十一年四月十八日