裁判字號：臺北高等行政法院101年訴更一字第143號判決
裁判日期：民國102年04月24日
裁判案由：有關核發證明事務
臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第143號
102年4月10日辯論終結原告 吳秉鈞 被告新竹縣新豐鄉公所代表人 徐茂淦 （鄉長）訴訟代理人 陳鈺智
溫勝棠
參加人 尹衍樑 訴訟代理人 劉志鵬 律師
黃世芳 律師 林元祥 律師上列當事人間有關核發證明事務事件，原告提起行政訴訟，經本院於101年4月26日以100年度訴字第2129號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，案經最高行政法院於101年10月25日以
101年度判字第932號判決廢棄原判決，發回本院重行審理，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件參加人尹衍樑於民國76、77年間向被告申請取得自耕能力證明書，被告先後於76年5月7日、77年3月24日准許核發自耕能力證明書（文號分別為76年5月7日新相服代字第15271號及77年3月24日新相服代字第13132號）。參加人並於77年間買受原告座落新竹縣○○鄉○○段○○○小段76-2、86-14、86-20等地號之農地。原告於100年10月20日向被告請求查明參加人於77年3月間取得之自耕能力證明書係非法取得，並依行政程序法第111條第4項規定確認該證明書無效。被告則以100年11月21日新鄉農字第1000011819號函（下稱被告101年11月21日系爭函）復原告略以就目前存檔資料中查無該處分行為係屬犯罪之確定判決，歉難辦理。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。經本院於101年4月26日以100年度訴字第2129號判決，駁回原告之訴，原告不服，向最高行政法院提起上訴，案經最高行政法院於101年10月25日以101年度判字第932號判決將原判決廢棄，發回本院重行審理。
二、原告主張：
（一）關於本件刑事告訴部分：⒈原告旅居國外30年，為查尋新竹縣○○鄉○○地區吳家祖
先遺留天公地之真相，於90年7月間專程返台，並於90年
8月22日在桃園復籍，以利偵查程序之進行。本件原告於92年8月29日向臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）提起刑事自訴，經該院以92年度自字37號判決以原告未委任律師為代理人而不受理。原告不服於93年5月7日上訴，經臺灣高等法院以93年度上訴字第1347號刑事判決將原判決撤銷，發回臺灣新竹地方法院。新竹地院以93年度自更㈠字第4號判決，仍以未委任律師為由判決不受理。原告於93年10月26日再度上訴，經臺灣高等法院以93年度上訴字第3415號刑事判決，部分撤銷發回地方法院，部分駁回上訴。原告就追加被告 李錦復 、 邱世傑 、 鄭福生 、 張博雅 等被駁回部分不服，於94年8月22日向最高法院提出刑事上訴修正狀，經該院以94年度台上字第5119號判決以原告未委任律師為由，駁回上訴。至臺灣高等法院撤銷發回新竹地院部分，原告於95年10月5日將該自訴案件由新竹地院轉交該院檢察署，冀以公訴方式繼續偵查。
⒉臺灣新竹地方法院檢察署（下稱新竹地檢署）檢察官於96
年4月30日首次開偵查庭，傳喚原告到庭調查，再於96年
5月14日傳訊證人 吳煜邦 與原告及96年5月25日傳訊證人 吳榮欽 與原告到庭應訊，但第三次調查庭吳榮欽未到。詎該署檢察官未傳喚其他任何被告，即於96年8月29日以96年度偵字第4894號處分書以不起訴處分結案。原告於告訴函內列有尹衍樑、○○鄉公所前鄉長 徐里杰 、前秘書（待查明）、前農業課長 古浩松 、前承辦課員 徐素瑛 、新竹市警察局○○戶政事務所前主任 李憲康 、○○地政事務所前主任 陳桂良 、前承辦員 楊振奇 、 曾崑崙 、 麥朝陽 、 彭竹梅 及吳煜邦、吳榮欽、 吳咸熙 ，及○○縣政府前縣長 范振宗 、 林光華 與○○局局長鄭福生等人、○○鄉公所前鄉長李錦復、內政部前部長張博雅、○○紡織公司董事長 王綺帆 、○○工程顧問公司負責人 金石聲 等多人為被告，但承辦該案之檢察官僅傳訊吳煜邦、吳榮欽兩人且將渠等列為關係人而非被告，於不起訴處分書僅列未傳訊之尹衍樑為唯一被告，未提及吳煜邦、吳榮欽兩人為何不列為被告之理由，亦隻字未說明其餘被告未被列入即未被傳訊之理由，是本件刑事部分須由相關司法部門重審。原告遂自96年11月11日起，數次函致最高法院檢察署及法務部要求將本案轉交特偵組偵辦，經歷任最高法院檢察總長及法務部長回覆略以，尚難認為有理由，致原告請求，迄今仍未受理。
（二）潤泰工業股份有限公司以參加人名義非法取得農業用地：⒈華信紡織廠股份有限公司於65年1月14日與潤泰紡織染整
工業股份有限公司合併改為華信潤泰股份有限公司，於同年又改名為潤泰工業股份有限公司（下稱潤泰工業公司）， 尹書田 任董事長，其長子尹衍樑與 王泓 、 王頌旋 等任常務董事。潤泰工業公司登記事項卡註明董監發起人出資額，尹家出資新台幣（下同）83,555,300元，占資本總額52.22%，王家出資20,577,700元，占12.86%。尹衍樑於65年
7月8日與王綺帆結婚，次年在潤泰工業公司（臺北市○○區○○○路○號10樓）成立潤泰建設股份有限公司（下稱潤泰建設公司），自任董事長。潤泰工業公司為遷建新廠並開發新豐（舊）廠之工業用地，乃於76、77年間以參加人名義假冒自耕農身分，大量賤價收購新竹縣○○鄉○○○○○段○○○小段76-2、86-14、86-20地號等20多筆位於○○工廠附近之農業用地，加上數筆以公司私法人名義登記，計取得7.0338公頃農地，違反農業發展條例第
3條之規定。⒉77年間，潤泰工業公司與參加人亦○○○鄉○○段購買約
11公頃7筆山坡農地作為新廠用地。關於農地買賣交易資金之來源有潤泰紡織公司80年度財務報告及該公司90年度報告第28頁其他資產項目：「1.本公司○○○○段土地係供作營建用地，因屬農業用地，透過本公司董事長之配偶尹衍樑名義取得，目前尚無法過戶，惟該筆土地已由持有人 尹衍樑君 提供抵押於金融機構，作為本公司借款之擔保品…」可資佐證。
⒊參加人於76年5月7日與潤泰工業公司另一常務董事王頌
旋簽立代耕租約，並向新豐鄉公所申請自耕能力證明，假借代王頌旋耕作○○○小段96-147與94-18、94-76地號三筆農地，以便承受 黃丁烈 所有之同段77-22與77-48地號兩筆田地，但依據地籍謄本96-147地號非屬王頌旋所有，而屬臺灣糖業股份有限公司。潤泰工業公司於取得黃丁烈所有之77-22、77-48地號農業區土地之後，連同1976年購買之77-46地號共三筆土地，送正在審查○○（○○地區）都市計畫（第一次通盤檢討）書之省都市計畫委員會（下稱省都委會）審核，案經省都委會於76年7月8日第321次會議審通過，將○○○小段77-22、77-48、7746地號等三筆屬農業區土地變更為工業區，以配合該公司規劃興建污水處理設備工程之用。嗣參加人於77年1月25日以分區屬工業區為理由，將77-22與77-48地號賣與潤泰工業公司，並於77年2月25日完成登記手續。詎參加人竟以已註銷使用總類之77-48地號工業用地仍當為現耕農地，於77年3月24日向被告申請自耕能力證明，用之承購原告與吳煜邦等共同持有之76-2、86-14、86-20地號三筆農地，土地買賣契約於77年3月8日簽約。
（三）參加人之自耕能力證明書核發屬非法：⒈被告前農業課承辦員徐素瑛於審理參加人申請農地承受人
自耕能力證明書時，本應依74年6月15日內政部74台內地字第321147號函頒訂之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」簽辦單，就所列各「審核項目」逐項審核查實，再經前農業課課長古浩松、前秘書（待查明）、前鄉長徐里杰核定後，始可發給，否則簽辦單之注意欄註明「本證明書之核發如有不實情事，承辦員及各級主管均應負刑責」。徐素瑛於92年8月6日偵訊時稱：「當天古老爹（ 古慶興 ）用車子載我到一家農舍，門號好像是91號，我們看了一些農具，見到尹衍樑與他的太太」、「我的上司告訴我，不要把審核作業看得太嚴重」云云，訊詞透露主管人員當時對於處理參加人自耕能力證明書申請及潤泰工業公司陳請所持之心態：不用審查即可核發。且承辦人及各級主管均未發現下列問題：⑴審核項目第㈦項申請書所列現耕農地是否屬實－76年5月7日參加人申請自耕能力證明書時，依地籍謄本96-147與94-18、94-76地號三筆已於76年5月之前，全部或大部分已改為建地或工業用地，且有分割、合併登記，又77年3月24日參加人申請自耕能力證明書時，現耕農地77-48地號土地所有權狀列參加人為所有權人，地目為田，但土地謄本已登記潤泰工業公司所有，並解除農業用地，這些事實皆為前鄉都會召集人徐里杰所熟知，況且權狀亦註明「本書狀物權是否有變更或已設定他項權利以地政事務所登記簿所載者為準。」另外，參加人於76年5月7日申請代耕時，依96-147地號地籍謄本，該土地不屬出租人王頌旋（王綺帆長兄）所有，而屬台糖公司所有，鄉公所亦未作任何審核。⑵第㈨項現有農地有無廢耕情形－證物3A（前審卷第24-35頁）所附代耕租約註明，代耕期間：75年1月1日至80年12月31日計
7年，但證物8A（前審卷第117-152頁）檢附之戶籍謄本證明代耕人，參加人始於76年4月30日戶籍從臺北遷入新豐鄉，租約書亦註明土地所有權人王頌旋住臺北市，則75年1月1日至76年4月29日期間出租人與承租人皆住臺北。再者，證物4D（前審卷查無該證物）所列區區56平方公尺現耕農地77-48地號早於69年3月20日被解除農業用地。⑶第㈢項申請人是否專任農業以外之職業－申請人參加人之戶籍謄本註明地址○○○鄉○○村○鄰○○街○○號，該地址係參加人於77年5月12日任潤泰工業公司總經理時之地址，亦是潤泰工業公司○○廠之廠址，有該公司負責人尹衍樑及員工 李順生 、 鄭淑卿 、 徐仁呂 等人之○○鄉○○自辦市地重劃區會員大會委託書84年3、4月○○社區農地地主與潤泰紡織公司向新竹縣政府陳情文件可稽，承辦人如依法審理，應即可查明申請人係潤泰工業公司之員工，非專任農業。再者，參加人於戶籍謄本裡職業列自耕農，但實際為潤泰集團負責人，負責多家潤泰公司之業務。潤泰工業公司委託古慶興（前○○鄉公所民政課長，73年退休）為其土地代書，代為辦理自耕能力證明書申請與土地登記，致鄉公所主管人員違法核發農地自耕能力證明書予參加人。
⒉潤泰工業公司於77年3月8日由○○廠襄理 王仲卿 代表參
加人，土地代書古慶興執筆，名義仲介人 吳錦昌 見證，與吳煜邦等人簽訂不動產買賣契約，以「溜」地3,000元、「田」地每台坪3,100元，價格11,133,700元購○○○鄉○○段○○○小段地號76-2、86-14、86-20共三筆農地，面積共1.2063公頃。契約書乙方（賣方）之一吳秉鈞於契約書簽訂後，吳家通知其返台辦理過戶手續，原告當時無售地意念，且因久居國外，對臺灣房地產買賣行情並不熟悉，對房地產相關法規亦不了解。又查，該土地買賣契約書見證人吳錦昌於92年10月20日偵訊證詞稱：「我記得很清楚他們讀契約書時，說成交價格田地每坪3,500元，池塘每坪5,000元，…我自己的田地每坪在去年（76年）賣8,000元，…我告訴 吳陳月娥 不要急著賣，我亦告訴她我賣的價錢。」云云。查76、77年間臺灣經濟景氣，土地行情看漲，原告顯遭潤泰工業公司與吳煜邦等人共同詐欺，在原告不知情下，77年6月3日吳煜邦等人經 鄭武洪 介紹，將○○○小段66-76、66-65、66-74、66-102地號四筆建地賣予居住桃園縣○○鄉○○村○○鄰○○路○號 尹葉春妹 ，並由 蕭武男 等共同偽造原告的土地買賣契約書、委託書等文件，並由○○地政事務所曾崑崙、麥朝陽審核於77年8月2日辦完登記；並於同日，將同段66-17號地賣予○○○鄉○○村○○鄰○○路○○○號 吳梅嬌 ，由蕭武男等共同偽造吳秉鈞的土地買賣契約書、委託書等，再由彭竹梅、麥朝陽審核，於77年7月20日辦完登記。
同年6月至9月潤泰工業公司與參加人在尹葉春妹住的楊梅○○毗鄰四湖購買約11公頃山坡地與田地作○○三廠遷廠用地，辦妥登記手續，桃園楊梅土地買賣由前桃園縣長 劉邦友 等經手。潤泰工業公司與參加人等待上揭兩件土地交易辦妥後，並於同年11、12月間由 古寶珠 等共同偽造原告的土地買賣契約書、委託書等，於77年12月9日由楊振奇等審核，完成吳家三件土地買賣登記手續。
⒊參加人因具備農地承受人自耕能力證明書，竹北地政事務
所始可辦妥76-2、86-14、86-20地號（重測後○○188、124、125地號）等三筆農地之所有權移轉登記，該三筆農地除76-2地號全部與86-20地號部分土地（重測後○○188、125-1地號）因○○社區區段徵收被新竹縣政府徵收外，其餘○○124、125地號土地仍屬參加人所有，而區段徵收參加人領回之抵價地○○700、701、704、
707地號等四筆，目前仍登記在參加人名下，該等農地所有權移轉登記，違反64年7月24日修正後之土地法第30條規定，屬無效之行政處分。
（四）法律上主張：⒈按行政程序法第113條、第111條及第110條第4項規定
，本件潤泰工業公司於77、76年間以參加人名義向被告申請自耕能力證明書，被告未依法審核發給之行政處分具有重大明顯之瑕疵。次按74年6月15日內政部74台內地字第321147號函規定，潤泰工業公司於76、77年間以參加人名義向被告申請自耕能力證明書，當時承辦人員於審理該案時，未依內政部修正條文之自耕能力證明書簽辦單，就所列各審核項目逐項審核查實，其上級主管長官亦皆未依法督導與審核，是被告當時核發之證明書之行政處分顯有嚴重瑕疵，除承辦人員及各級主管均應負刑事責任外，被告應依行政程序法113條、第111條第7款及第110條第4項規定，確認該行政處分無效。被告駁回原告之申請，只選擇行政程序法第111條第4款而捨棄同法第7款，明顯有誤。
⒉再按64年7月24日修正後之土地法第30條及農業發展條例
第3條規定，潤泰工業公司以參加人名義假借農民身份，於76至77年間不法承購農地，有潤泰紡織公司80年度及90年度財務報告可稽。新竹縣○○鄉○○段土地亦係透過該公司董事長之配偶即參加人名義取得，並於77年1至3月間經董事會同意，購買○○○○70,338平方公尺土地，財務報告所稱設備，應係○○鄉與楊梅鄉農業用地清冊所列之重測前，○○○○段○○○小段76-2地號等之農地，農地屬潤泰工業公司所有，非屬參加人本人，則上開私有農地所有權之移轉登記依上開土地法及農業發展條例規定，應為無效之法律行為。再者，潤泰工業公司係私法人，該公司登記卡所營事業欄之營業項目未涉及農業發展條例第
3條所指之農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構等之運作，因此，潤泰工業公司不可取得之農地作非農業用途使用。
⒊又按行政訴訟法第6條第1項、司法院釋字第379號解釋
，於本件判決確定後，被告應依行政程序法第113條第11
1條第7款及第110條項規定確認該行政處分無效。原告於取得被告核發之確認自耕能力證明書行政處分無效之證明書後，始可向新湖地政事務所申請撤銷前此准許之所有權移轉登記，要求逕行塗銷該項登記，收回重測前○○○小段76-2、86-14、86-20地號等三筆土地之所有權。
潤泰工業公司與參加人以低價大量收購其○○廠附近多筆農地後，即催促政府擬定○○（○○地區）都市計畫（第二次通盤檢討）書，○○鄉都委會於79年2月13日與同年月24日開會審議通過，新竹縣都委會於79年6月4日與同年7月6日召開第89與第87次會議審查，遂於81年3月18日及同年4月1日經省都委會第426、427次會議通過，決定以市○○○區○區段徵收方式同步整體開發○○社區工業區與農業區。83年細部計畫擬定，規劃內容包括工業區之市地重劃○○○區○區段徵收，分別由潤泰工業與新竹縣政府同步開發。本件系爭76-2、86-14、86-20地號等三筆農地，除76-2全部與86-14部分（重測後○○188、125-1地號）被列入○○社區區段徵收外，其餘○○
125、126地號仍屬參加人所有，而區段徵收參加人領回之抵價地○○700、701、704、707地號等四筆，目前仍登記在參加人名下。地政單位自得依法辦理逕行塗銷參加人之所有權轉載登記，至區段徵收部分，原告自得依行政訴訟法第7條請求損害賠償，要求索回其應有之上開抵價地。
（五）聲明求為判決：⒈確認被告於1987年5月7日核發之新相服代字第15271號
及1988年3月24日核發之新相服代字第13132號農地承受人自耕能力證明書無效。
⒉被告應協同原告向新竹縣新湖地政事務所辦理塗銷重測○
○○鄉○○段○○○○段○號76-2、86-14、86-20等三筆農地所有權移轉登記。
⒊參加人應賠償原告自1988年12月9日起至塗銷日止重測○
○○鄉○○段○○○○段○號76-2、86-14、86-20等三筆土地之租金。
三、被告主張：
（一）按土地法第30條業於89年1月26日刪除，自耕能力證明書之申請及核發注意事項於89年1月28日停止適用，並於同年2月18日廢止。依內政部89年6月22日台(89)內中地字第8911473號函釋規定，已移轉之農地已無法恢復原狀，依行政訴訟法第6條第1項規定，不得提起確認行政處分無效。又按司法院釋字第379號解釋為土地法第30條刪除前所解釋，違法行政處分於法定救濟期間經過前，行政處分相對人或利害關係人得對違法行政處分提起行政爭訟請求撤銷，而於法定救濟期間經過後，如許其有得請求原處分機關或其上級機關撤銷之公法上權利，則訴願法上有關規定提起訴願及行政訴訟法上所規定之起訴法定不變期間，即失其意義。受處分人或利害關係人對於已確定之行政處分，如認原處分有所違法，且符合一定之要件，行政程序法第128條另規定有行政程序重開之制度，是以行政程序法第117條之規定，並未賦予行政處分相對人或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關撤銷違法行政處分之全部或一部之公法上請求權。至該行政處分是否違法，因撤銷處分之行使皆已逾法定期間；惟為保障原告之權益，若原告有該處分係屬違法之訴院決定或判決確定之相關證明文件，被告再行審核是否符合行政程序法第117條之要件再行辦理，並無不當。
（二）經查，本件係原告請求被告查明76、77年間潤泰工業公司以參加人尹衍樑名義非法取得之農地承受人自耕能力證明書等之事宜，並確認該證明書無效。被告就該行政處分相關資料查無該處分行為係屬犯罪之確定判決，予以回覆無法辦理，尚無不當。次查，行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。被告就系爭處分案件（即參加人77年3月21日新鄉服代字第13132號申請書）檢附文件及參考當時適用法規觀之，並無行政程序法第111條第7款所定「其他具有重大明顯之瑕疵者」。
（三）聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、參加人則以：
（一）被告核發之自耕能力證明書，並無行政程序法第111條第
4款情形，其核發處分自屬有效：⒈按對於無效之行政處分，固得提起確認行政處分無效之訴
訟以為救濟，行政訴訟法第6條第1項固定有明文。惟所謂無效之行政處分，乃指該行政處分符合行政程序法第11
1條各款之情形，自始、當然、絕對不發生法律效果而言。又行政程序法第111條第4款規定「所要求或許可之行為構成犯罪者」，係指行政處分所要求或許可相對人之行為，構成犯罪，致為應受刑事制裁，而非指作成行政處分原因行為犯罪而言，此有鈞院95年訴字第764號判決可參。因此，所謂「要求或許可之行為構成犯罪者」，必須係行政處分要求相對人應受刑事制裁行為，或行政處分所許可之事項構成犯罪者，始構成本款無效處分之事由。
⒉原告指稱被告所核發予參加人之自耕能力證明之處分，有
所要求或許可之行為構成犯罪情事云云，然遍觀原告所提出作為證明之刑事自訴及告訴狀等，均不能釋明、更不能證明被告所核發之自耕能力證明書，有何構成所謂要求參加人應受刑事制裁行為。準此，自難認被告所核發之系爭處分有何行政程序法第111條第4款之情形，是實難認系爭處分係屬無效之行政處分。
⒊至原告主張參加人及其他相關人等涉嫌詐欺罪、違反貪污
治罪條例第3條、第6條第1項第2款、第4款、平均地權條例第83條等罪，亦經檢察機關偵查後，認無原告所指稱之犯罪事實，而為不起訴處分在案，為原告所不爭執。是被告以100年11月21日新鄉農字第1000011817號函覆原告略稱：台端請求本所依行政程序法第111條第4項規定確認上開行政處分無效，經本所就目前存檔資料中查無該處分行為係屬犯罪之確定判決…歉難辦理云云，自屬合法。原告仍以其已提出告訴或告發為理由，主張被告核發自耕能力證明書予參加人之行政處分為無效，要非可採。
（二）被告核發之自耕能力證明書，並無行政程序法第111條第
7款情形，其核發處分自屬有效：⒈按所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形
式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵而罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵。如行政處分之瑕疵倘未達到重大明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已，此有最高行政法院101年判字第18號判決可參。
因此，行政程序法第111條第7款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，係指行政處分瑕疵之程度重大，依一般人合理之判斷可一望即知者而言；如其瑕疵重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則非該款規定「具有重大明顯瑕疵」之無效行政處分。
⒉參加人於77年3月21日以新鄉服代字第13132號申請書向
被告申請之自耕能力證明書案，案附戶籍謄本行業與職業欄記載為「農、自耕農」、戶籍地址記載為○○○鄉○○村○鄰○○街○號」、出生年月日記載為「民國○○年捌月拾陸日」及○○段○○○小段77-13、77-14、77-48地號等地目為田之現耕農地土地所有權狀影本，依自耕能力證明書之申請及核發注意事項規定予以審核，並無第3條之情形，且按照自耕能力證明簽辦單逐項審核皆為符合予以核發系爭處分，足徵參加人並無所謂有「不能自耕」之情形，是系爭處分核無違法甚明，自不會存在有所謂一望即知之瑕疵情形，不可能有行政程序法第111條第7款之情事，而導致系爭處分無效之情況。
⒊況查，原告屢指稱系爭處分該當行政程序法第111條第7
款之情況，但卻僅提出與本件有否構成無效處分核發毫無關連之主張（如主張參加人非實際土地買主、參加人學歷為商學碩士、有關之土地買賣契約是否在我國簽訂等），並未提出確實證據並敘明系爭處分有何「重大明顯之瑕疵」，且瑕疵已達於重大，依據一般合理之判斷甚為明顯而一目了然之情事。準此，原告僅為空言泛稱系爭處分該當行政程序法第111條第7款規定而為無效之處分，卻無提出任何證據以實其說，其主張自無理由洵無可採。
（三）原告於鈞院102年3月14日準備程序期日中提出補充理由狀，關於其訴之追加部分，被告已表明不同意。況且關於訴之聲明「被告應協同原告向新竹縣新湖地政事務所辦理塗銷重測○○○鄉○○段○○○○段○號76-2、86-14、86-20等三筆農地所有權移轉登記」部分，姑不論系爭行政處分有無任何瑕疵或無效之事由，被告並無此一公法上之義務，是原告聲明被告為此給付（協同行為）之請求，自屬無據。另關於訴之聲明「參加人應賠償原告自1988年12月9日起至塗銷日止重測○○○鄉○○鄉○○段○○○小段地號○○○段○○○段○號76-2、86-14、86-20等三筆土地之租金」部分，查系爭行政處分並無任何瑕疵及無效之事由，已如前所述，是自無原告所稱參加人對其有為侵權行為之情事，原告為此項聲明，要無理由。又關於上開訴之聲明追加部分，既為被告所不同意，實體上亦無理由，且行政訴訟法並無行政訴訟判決得為假執行宣告之規定（行政訴訟法第218條準用民事訴訟法規定者，並不包括民事訴訟法第389至第395條關於假執行之規定），則原告有關假執行之聲明，自於法無據。
五、上開事實概要欄所述之事實，除兩造如下所示之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有華信潤泰股份有限公司登記事項卡、潤泰建設股份有限公司登記事項卡、潤泰工業公司購買之○○鄉農業用地清冊、潤泰紡織公司80年財務報告節錄、新豐鄉服務台受理人民服務申請卡、農地承受人自耕能力證明書申請書及相關文件、臺灣省新竹縣土地登記○○○鄉○○段○○○○段96-147地號、94-76、94-18、77-22、77-4
8、79-2、86-14、86-20地號、77年3月8日土地買賣契約書、原告100年8月8日函、原告100年9月15日函、原告100年10月20日函、被告100年9月9日新鄉農字第1000
008757號函、被告100年10月12日新鄉農字第1000010526號函、被告100年11月21日新鄉農字第1000011817號函、內政部74年6月15日74台內地字第32147號函、被告76年8月○○（○○地區）都市計畫（第一次通盤檢討）書、77年11月25日土地/建築改良物所有權/他項權利登記聲請書及相關文件、77年7月15日土地/建築改良物所有權/他項權利登記聲請書及相關文件、77年7月8日土地/建築改良物所有權/他項權利登記聲請書及相關文件、原告100年1月25日函、原告刑事告訴狀、90年度財務報告○○○鄉○○段12
4、125、700、701、704、707地號土地登記第二類謄本、地籍圖騰本、○○○○社區區段徵收範圍圖、祭祀工業 吳金吉 101年3月9日函、84年3月21日 吳玉釗 建議陳情書、公民或團體對○○（○○地區）都市計畫內○○社區計畫案意見書、臺灣高等法院93年度上訴字第3415號判決、吳咸熙之妻 彭鈴珠 覆函、原告94年8月22日刑事上訴修正狀、臺灣新竹地方法院檢察署檢察官96年度偵字第4894號不起訴處分書、被告100年11月21日新鄉農字第1000011817號函、新豐鄉服務台受理人民服務申請卡及相關文件、原告100年8月8日函、被告100年9月9日新鄉農字第1000008757號函、新竹縣政府100年9月19日府綜法字第1000125762號函、被告100年10月12日新鄉農字第1000010526號函、新竹縣政府100年10月25日府綜法字第1000135042號函、原告100年10月20日函等件影本附於原處分卷、本院前審判決、最高行政法院案卷及本院卷可證，足認屬實。本件兩造爭點在於被告核發系爭自耕能力證明書是否有行政程序法第111條第4款「所要求或許可之行為構成犯罪者」或第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」事由因此無效？另原告主張被告應協同辦理所有權移轉登記及參加人應賠償其損失，是否有據？茲分別析述如下。
六、本院之判斷：
（一）程序事項：⒈按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律
上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」「前項參加，準用第39條第3款規定。參加人並得提出獨立之攻擊或防禦方法。」行政訴訟法第42條第1項、第2項分別定有明文。
本件訴外人尹衍樑於77、78年間，向被告申請取得自耕能力證明書，並於77年間買受原告所有座落新竹縣○○鄉之農地。原告於100年10月20日向被告請求查明訴外人尹衍樑於77年3月取得之自耕能力證明書係非法取得，並依行政程序法第111條第4項規定確認該證明書無效。被告則以100年11月21日新鄉農字第1000011817號函復原告略以：就目前存檔資料中查無該處分行為係屬犯罪之確定判決，歉難辦理等語。原告不服，遂提起本件行政訴訟，請求判決確認被告77年3月24日新鄉服代字第13132號核發之自耕能力證明書之行政處分無效（嗣又追加其訴，詳如後述）。是本件訴訟之結果，參加人之權利或法律上利益將受損害，有使參加人參加訴訟之必要，本院依職權另以裁定命其獨立參加訴訟。
⒉按行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項規定：「
訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第一百九十七條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」本件原告原起訴聲明為：「確認被告於77年3月24日核發之新相服代字第13132號核發之自耕能力證明書之行政處分無效。」嗣經最高行政法院101年度判字第
932號判決廢棄原判決，發回本院更審，原告於102年4月12日提出補充理由狀㈡，其聲明追加為：「⒈確認被告於1987年5月7日核發之新相服代字第11527號農地承受人自耕能力證明書無效（另確認被告於1987年5月7日核發之新相服代字第15271號自耕能力證明書無效，為原起訴之聲明）。⒉被告應協同原告向新竹縣新湖地政事務所辦理塗銷重測○○○鄉○○段○○○○段○號76-2、86-1
4、86-20等三筆農地所有權移轉登記。⒊參加人應賠償原告自1988年12月9日起至塗銷日止重測○○○鄉○○段○○○○段○號76-2、86-14、86-20等三筆土地之租金。」（見行政訴訟補充理由狀㈡及本院101年4月10日言詞辯論筆錄第1、2頁；又原告於101年3月14日準備程序及所提行政訴訟補充理由狀原另有追加「原告願供擔保，請宣告假執行。」惟嗣於101年4月10日言詞辯論筆錄則無此聲明，應視為撤回）。原告上開訴之追加，被告雖表示不同意（見本院101年3月14日準備程序筆錄及同年
4月10日言詞辯論筆錄），惟其訴訟標的之請求基礎不變，且原告所爭執者係20多年前發生之事實，原告起訴時已提出相關訴訟資料，基於訴訟經濟原則，本院認為原告上開訴之追加，可利用原起訴聲明之訴訟資料，且不甚妨礙被告之防禦或訴訟之終結，依法應予准許。又追加確認行政處分無效訴訟，仍須具備確認訴訟之要件，查被告於10
0年8月8日向被告請求註銷違法自耕能力證明書（已含確認無效之意），業經被告以100年9月9日新鄉農字第1000008757號函覆，其確認對象並未限定原起訴所確認之行政處分，亦含追加所欲確認之行政處分，故符合行政訴訟法第6條第2項之要件，先予敘明。
（二）實體部分：⒈參加人尹衍樑先於76年間以新鄉服代字第15271號申請書
，嗣於77年3月間以新鄉服代字第13132號申請書向被告申請核發之自耕能力證明書，依參加人所附戶籍謄本行業與職業欄記載為「農、自耕農」、戶籍地址記載為○○○鄉○○村○○鄰○○街○號」、出生年月日記載為「民國○○年捌月拾陸日」，另分別檢附新竹縣○○段○○○小段94-18、94-76、96-147地號等地田為旱，及新竹縣○○段○○○小段77-13、77-14、77-48地號等地目為田之現耕農地所有權狀影本為證。被告依行為時適用之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」（89年2月18日廢止）、自耕能力證明簽辦單逐項規定審核，以參加人尹衍樑申請查無「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第
3條情形，認符合核發自耕能力證明書要件之行政處分，核未違法。
⒉原告主張被告核發參加人系爭自耕能力證明書，構成犯罪
情事云云。惟按行政程序法第111條第4款規定「所要求或許可之行為構成犯罪者」，係指行政處分要求或許可相對人之行為，構成犯罪，致為應受刑事制裁，而非指作成行政處分原因行為犯罪而言。本件被告所為核發自耕能力證明書之行政處分，其行政處分本身所要求或許可者而言，並非犯罪行為甚明，至於行政處分原因行為有無成立犯罪，並非使行政處分成為無效之原因。況且，原告歷年提起之刑事自訴及告訴告發等，均不能釋明且更不能證明，被告核發系爭處分有何構成犯罪之行為。
⒊又原告另主張被告核發參加人自耕能力證明書，應符合行
政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之情形云云。惟依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。查原告向本院提起本件行政訴訟，請求確認被告核發之自耕能力證明書無效，係屬上述確認行政處分無效訴訟。而確認行政處分無效訴訟之對象，須為無效之行政處分，惟行政處分之瑕疵，是否已至無效或僅及撤銷，區別不易，查行政處分若不具形式或實質之合法要件，即為瑕疵之行政處分，而屬違法之行政處分，其處理方式約有以下數項：㈠更正：行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之，於行政處分之效力不生影響（行政程序法第101條第1項參照）。㈡補正：反程序或方式規定之行政處分，除有無效之情形外，可補正為合法之行政處分（行政程序法第114條參照）。㈢得撤銷：有瑕疵而非屬得更正、補正或無效之行政處分，除有「撤銷對公益有重大危害」或「受益人無信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」之情形外，原處分機關或其上級機關得依職權為全部或一部之撤銷，而在未撤銷之前，仍為有效（行政程序法第117條、第119條參照）。㈣無效：行政處分之瑕疵已達到「重大明顯之瑕疵」，即屬無效（行政程序法第111條參照）。衡諸行政程序法第111條明定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第
7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。可知有關行政處分是否無效，採重大明顯瑕疵說，行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷，倘其瑕疵至重大明顯之程度，始為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果（最高行政法院97年度判字第1號、100年度判字第1133號判決、101年度判字第18號判決參照）。本件被告核發自耕能力證明書係依前揭等相關規定，無論自處分機關、行政處分之方式及內容等觀之，核無重大明顯瑕疵。又原告未提出確實證據並敘明系爭處分有何「重大明顯之瑕疵」，且「瑕疵」已達於重大，依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然，「如同寫在額頭上」任何人一望即知情事；原告主張系爭處分有行政程序法第111條第7款之無效情形，參照上開法律見解，自無理由。
⒋至原告主張系爭土地之買賣契約之真正買主為潤泰全球公
司，並非參加人個人，且參加人是潤泰集團負責人的長子云云；然查：⑴被告受理參加人之申請案，僅依行為時時有效之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」規定審查（詳如上述），至參加人是否是系爭土地真正買主，與系爭處分是否無效無涉。⑵依原告提出之系爭土地買賣契約，買受人確實為參加人，而出賣人之一即為原告。⑶至參加人學歷為商學碩士，為潤泰集團負責人長子，嗣後並接掌潤泰集團，更與參加人是否符合行為時之法律及「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」申請自耕能力證明等無涉，原告上開主張不能認定系爭處分無效。
⒌原告再主張簽立契約時並不在國內，遭騙辦理印鑑證明云
云。然查：⑴原告於系爭土地買賣契約簽立時是否在國內，與其請求確認系爭處分是否無效無涉。⑵依原告所述系爭土地買賣契約乃由訴外人吳煜邦代為簽立，原告嗣後提供系爭土地移轉過戶之印鑑證明等資料，更收受土地（原告應有部分）價款180萬元，系爭土地嗣亦移轉登記予參加人，因此上開契約並無何瑕疵。⑶原告以此主張參加人等詐欺等情，亦經新竹地檢署檢察官以96年度偵字第4894號偵查終結不起訴處分確定在案。⑷綜上可知，原告以簽約時不在國內，遭受詐騙簽立契約云云，除核與本件系爭行政處分是否無效無關連外，亦不能證明其所主張之事實為真正，是其主張並無理由。
⒍原告另聲明「被告應協同原告向新竹縣新湖地政事務所辦
理塗銷重測○○○鄉○○段○○○○段○號76-2、86-14、86-20等三筆農地所有權移轉登記」部分，姑不論系爭行政處分有無任何瑕疵或無效之事由，被告並無此一公法上之義務，是原告聲明被告為此協同行為之請求，自屬無據。又關於聲明「參加人應賠償原告自1988年12月9日起至塗銷日止重測前新竹縣○○鄉○○段○○○小段地號○○○段○○○○段○號76-2、86-14、86-20等三筆土地之租金」部分，按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」衡諸其立法理由：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者，其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續重複之繁。」可知依該規定，人民對於違法之行政處分，除依國家賠償第12條之規定，直接向普通法院起訴，請求國家賠償外，亦得利用對於違法行政處分之行政訴訟程序，合併請求國家賠償。查系爭行政處分並非參加人所為，原告主張系爭行政處分違法而訴請參加人賠償，自無理由；況系爭行政處分並無任何瑕疵及無效之事由，已如前述，是自無原告所稱參加人對其有為侵權行為之情事，原告為此項聲明，要無理由。
7.本件事證已臻明確，原告請求傳喚證人部分，核無必要，應併敘明等語，資為論據，因而駁回原告之訴。
七、綜上所述，本件參加人尹衍樑於76、77年間提出聲請，經被告依行為時之相關法令審核後，發給參加人尹衍樑76年5月
7日新相服代字第15271號及77年3月24日新相服代字第13
132號核發之自耕能力證明書（即系爭行政處分），參照上開說明，並無原告所指行政程序法第111條第4款、第7款無效情形，是原告於系爭行政處分確定（原告先前並未對該處分表示不服）25年後始提起本件確認之訴，核自無理由，應予駁回。又原告其餘聲明亦無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌證據，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國102年4月24日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官徐瑞晃
法官鍾啟煒法官侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年4月24日
書記官蕭純純