裁判字號：臺灣臺中地方法院103年簡字第128號判決
裁判日期：民國103年12月05日
裁判案由：勞動基準法
臺灣臺中地方法院行政訴訟判決103年度簡字第128號原告環瑋企業股份有限公司代表人 邱平然 被告臺中市政府代表人 胡志強 訴訟代理人 王晨燁 上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部民國103年8月11日勞動法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原處分關於原告違反勞動基準法第21條第1項規定，依勞動基準法第79條第1項規定，處新臺幣貳萬元整罰鍰部分及該部分之訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告環瑋企業股份有限公司經被告所屬機關臺中市勞動檢查處（以下稱勞檢處）於民國102年12月26日實施勞動檢查結果，發現原告所僱勞工 林長安 (以下簡稱 林君 )(一)、98年至100年7月31日為按件計薪、100年8月1日起為按日計薪，102年4月1日起改為按時計薪，經核算林君於101年1月至101年5月之每月工作時數及每月薪資，林君之時薪為新臺幣（以下同）97.5元，均低於101年度基本工資時薪103元之情事，原告違反勞動基準法(下簡稱勞基法)第21條第1項規定。
(二)、原告未給付林君98年至102年之國定假日工資共計22,343元(98年3,048元+99年5,064元+100年2,708元+101年7,444元+102年4,079元)，違反勞基法第39條規定。嗣經被告103年1月28日府授勞動字第0000000000號行政裁處書，依勞基法第79條第1項第1款規定，各處原告罰鍰2萬元，總計4萬元。原告不服，提起訴願，經勞動部就原處分關於違反勞基法第39條規定之部分〔即上揭(二)所述國定假日出勤工資給付不足額部分〕撤銷外，駁回原告其餘訴願，原告對訴願決定不利於原告部分仍不服，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)、緣本件檢舉人林君係原告之時薪制勞工，依其到職日即87
年10月1日起至102年2月21止，請求原告給付薪資差額627,982元，且恣意向勞保局、勞工局、勞檢處檢舉原告，原告雖因極其微小的投保差額、薪資誤差額、工時誤差額等事件受到處罰，且因原告無法滿足林君期望情況下，林君於102年8月間對原告提起民事訴訟在案，合先敘明。
(二)、勞檢處第一次於102年4月17日以書函通知原告，已將原告
之勞工名卡及101年1月至102年3月所屬勞工之出勤紀錄、工資清冊及給付證明，提示予勞檢處受檢說明，勞檢處於102年5月20日以書函通知勞動檢查結果，勞檢處及被告曾就原告提示文件，列舉5項違規、並處分原告10萬元及令原告給付15,957元結案、原告應立即改善及於原告處所公告上項通知7日以上。綜上，勞保局就投保薪資差額保費對原告處罰1,904元、就勞退金提繳差額處罰原告5,000元，然被告就勞工林君申訴檢舉，僅為區區15,957元，逕重罰原告10萬元，被告機關之處罰顯違法律比例原則，凡此種種政府機關沒有微罪不舉之告誡（行政作為），原告為勞資和諧、隱忍吞下被告處分罰鍰10萬元事項，茲分述如下：
1、101年7月份月薪低於基本工資(000-000.7)元×159.6H=207元。
2、101年9月份加班工資之計算不足93元。
3、101年7月、9月加班時數超限。
4、每年應休特休，未休、未給薪：年資13年，101年特休日數18日，共14,832元(此項爭議尚待法院民事判決)。
5、國定假日9月28日上班未加倍給薪825元上計15,957元已由原告轉帳給付，惟承前所述，勞工林君仍不接受，逕向法院提起民事訴訟。
(三)、勞檢處前通知原告於102年10月16日到勞檢處，就單位之
勞動條件受檢，勞檢處於102年10月24日以書函通知勞動檢查結果，稱在102年1月間有2項違規，嗣被告於102年11月8日裁罰每項違規、各處2萬元共計4萬元罰鍰處分，原告實難甘服一事兩罰之處分，已依法向鈞院提起行政訴訟在案（103年度簡字第95號），蓋被告裁罰違規項目、檢查期間，均屬重複。被告就勞工林君申訴內容，連續不斷重複相同檢查及處分，且按人民陳情案有下列情形之一者，得不予處理：二、同一事由，經予適當處理，並已明確答覆後，而仍一再陳情者；原告實難甘服相同陳訴人，就相同期間申訴相同之勞資爭議事件，被告選擇性隨機檢查及處分之行政裁量權，有違行政程序法第173條第1項第2款規定甚明，懇請鈞院准本件與103年度簡字第95號案件併案審理。
(四)、本件被告對原告使勞工於休假日出勤未加倍發給工資部分
，與前述(二)之行政裁罰第5項，重複為相同期間檢查及處分；訴願決定書認就98年至99年國定假日出勤工資給付不足額部分，被告至103年1月28日始對原告為處罰，其行政裁處權時效已逾3年而消滅，及就未加倍給付林君101年9月28日 孔子 誕辰紀念日之出勤工資部份，重複為性質相同之罰鍰處分，有違一事不二罰原則，且計算方式有所出入……等為由，而撤銷被告該部分之處分；原告僅就訴願決定不利於原告部分，依法提起本件行政訴訟。
(五)、本件被告行政裁處書所稱違規事實1、工資未達基本工資
部分，2、使勞工於休假日出勤未加倍發給工資(勞檢處就此部份共查核5個年度共27個國定假日)，惟被告就此部分，已於102年6月27日裁處2萬元罰鍰在案，當視同含有勞檢處行為當時之檢查各月份相同低於101年度基本工資時薪103元之違規，且為勞工林君申訴事項而專案勞動檢查101年1月至102年3月，本件勞檢處再就相同申訴檢查期間101年1月至5月之相同違規項目，再予裁處，顯有連續2次勞動裁處之疏誤。被告完全僅就勞工林君申訴、而實施勞動檢查及裁罰，其相同期間之相同違規檢查、分次裁處罰鍰之行政作為，顯有違一事不二罰原則，且被告依行政裁量權裁罰一次2萬元與多次2萬元的罰鍰處分，其處分亦不符合法律明確性原則、比例原則、責任原則、一事不二罰原則。
(六)、綜上所陳，懇請詳加審究原告經營企業雖有極微小無心之
過，亦受有被告第一次罰鍰10萬元處分在案，本件再因勞工林君之申訴，被告一再重複施加處罰相同過往違規事項，有違行政罰法一事不二罰原則，及同法第18條之規定。
。被告對中小企業微罪不舉之書面告誡空間無存，任由勞工恣意藉機不斷之相同申訴之手打擊資方，有違被告所訂定「處理人民陳情案件作業要點」第12項第6款「陳情案件有下列情形之一者，承辦機關於通知陳情人依原法定程序辦理後解除列管：2.訴訟繫屬中或提起行政救濟者。」，及同要點第6項第4款「陳情案件有下列情形之一者得依行政程序法第173條規定簽報機關首長同意不予處理：2.同一事由精於是當處理並已明確答覆後，而仍一再陳情者」，懇請判決如原告訴之聲明。
(七)、聲明：1、原處分及訴願決定不利於原告部分均撤銷，2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
(一)、依勞基法第1條、第21條第1項、第79條第1項第1款等規定
，及改制前行政院勞工委員會101年11月06日勞動2字第0000000000號令：「按日計酬者約定之日薪，於法定正常工作時間內，仍不得低於每小時基本工資之數額乘以工作時數之金額。至有關延時工資、休假日出勤加給工資之計算，依前開按時計酬者之核計規定辦理。」；本件原告經營其他體育用品製造業，為勞基法之適用行業。勞檢處於102年12月26日實施勞動檢查，發現原告給予勞工林君101年1月至5月之薪資未達基本工資，送請被告依法裁處，自屬有據。
(二)、關於原告違反勞基法第21條第1項，被告除援引前揭行政
院勞工委員會(現已改制為勞動部)訴願決定書之理由外，補充說明如下：
1、勞基法第21條第1項規定之基本工資係勞動條件之最低標準，若雇主給予勞工之薪資未達基本工資，影響勞工及其家屬之生計甚鉅，雇主倘有違反，即應依同法第79條第1項第1款規定受罰。被告所屬機關勞檢處於102年12月26日實施勞動檢查發現確有違法，並有勞檢處會談紀錄表、談話紀錄、勞工林君101年1月至5月出勤紀錄、工資明細等資料可稽。
2、原告所稱被告裁處之違規項目與檢查期間重複及一事兩罰等語。惟查，被告所屬機關臺中市勞檢處曾於102年4月24日實施勞動條件檢查，發現勞工林君101年7月份正常工作時間總計159.6小時(8.4時×19日)，原告當月發給工資為16,226元，換算時薪為101.7元，低於101年基本工資時薪103元，違反勞動基準法第21條第1項規定，經被告102年6月27日府授勞動字第0000000000號行政裁處書裁處在案，，原告針對上開處分並未提起訴願，且被告裁處係依據勞基法第79條第1項規定，於法定裁處金額2萬元以上30萬元之範圍內，針對原告5項之違法事實，各裁處2萬元整罰鍰，共計10萬元整罰鍰在案，並未違反比例原則，與本案係屬有間。
3、原告所提本案經被告所屬機關勞檢處於102年12月26日實施勞動條件檢查，查原告給予勞工林君101年1月份至5月份之工資未達基本工資，此有原告提供之出勤紀錄表及薪資明細等資料可稽。雖勞檢處查獲之勞工為同一勞工，惟被告102年6月27日府授勞動字第0000000000號行政裁處書及103年1月28日府授勞動字第0000000000號行政裁處書係分別對原告不同時間、不同行為之違法事實所為之行政處分，係二個不同違法行為之裁罰處分，並無一行為二罰之情事。
4、勞檢處對原告有多次的檢查，關於基本工資的部分，原告知道有問題，就應該做全面性的處理，因為原告可以補發給員工未達基本工資的部分，所以被告才會再次的處罰原告，所謂「按次」處罰是按照每次的檢查來處罰。另依勞基法施行細則第47條之規定，雇主對勞工的申訴事項，應即查明，如有違法法令規定，應即改正，原告是沒有盡到改進的責任，被告再次檢查又查到原告沒有改進的情形，故再次處罰並沒有違法。
(三)、聲明：1、原告之訴駁回。2、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：本件是否與原告前已被裁罰之被告102年6月27日府授勞動字第0000000000號案件，係屬同一行為？本案有無違反一事不二罰原則？被告所為裁罰處分，是否適法？經查：
(一)、按「工資由勞雇雙方議定之。但不得低於基本工資。」、
「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣二萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反第七條、第九條第一項、第十六條、第十九條、第二十一條第一項、第二十二條至第二十五條、第二十八條第二項、第三十條、第三十二條、第三十四條至第四十一條、…有前二項規定行為之一者，得公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」，勞基法第21條第1項、第79條第1、3項分別定有明文。
(二)、查原告經勞檢處於102年12月26日實施勞動檢查結果，發
現原告所僱勞工林君於101年1至5月份發給工資，換算時薪後，均有低於101年基本工資時薪103元，有違反勞基法第21條第1項規定之情事；嗣經被告依同法第79條第1項第1款之規定，以103年1月28日府授勞動字第0000000000號行政裁處書，處原告罰鍰2萬元整，原告不服提起訴願，經勞動部駁回訴願後，原告仍不服提起行政訴訟等情，為兩造所不爭執，並有檢查處勞動條件會談紀錄、談話紀錄、勞動檢查結果通知書、原告提出之出勤表、數據收集表、統計表及檢查處函文、被告行政裁處書、勞動部103年8月11日勞動法訴字第0000000000號訴願決定書等可稽，自堪信為真實。
(三)、按所謂「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則
」，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果；詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰，且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰；而所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」。又按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第6條第l項、第40條第1款定有明文。故行為人如有違反郵政法第6條第l項之行為，而依同法第40條第1款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯應以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違（本院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。」，此亦有最高行政法院101年判字第202判決意旨可參。
(四)、經查，本件：
1、是否為「一行為」，必須就個案具體事實予以判斷，而非就某法規與某法規之間之關連為何，或就抽象事實，予以抽象之判斷。於具體個案判斷時，宜就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、裁罰意義、期待可能性及社會通念等因素綜合判斷而決定之。並非以「自然意義的行為」為出發點，須從行政法作為行為規範特性切入，行政法既為行為規範，則行政法上之行為係以人民之外部行為為規範對象，其內部意思為何則非所問。次按稱僱傭者，謂當事人約定，一方於一定或不定之期限內為他方服勞務，他方給付報酬之契約，民法第482條定有明文；參酌勞動基準法規定之勞動契約，指當事人之一方，在從屬於他方之關係下，提供職業上之勞動力，而由他方給付報酬之契約；可知僱傭契約乃當事人以勞務之給付為目的，受僱人於一定期間內，應依照僱用人之指示，從事一定種類之工作，且受僱人提供勞務，具有繼續性及從屬性之關係，在勞動契約有效存在期間，受僱人本得請求僱用人繼續給付工資。本件勞工林君自87年10月1日持續受原告僱用擔任作業員職務之事，為兩造所不爭執，依上開說明，原告係僱用林君從事繼續性工作，彼等間為不定期之勞動契約，原告係繼續性給付薪資予林君；故本件原處分所處罰之原告就勞工林君於101年1至5月份所給付之工資、未達基本工資之行為，與被告前於102年6月27日以府授勞動字第0000000000號行政裁處書所處罰、原告發給勞工林君101年7月份之薪資低於基本工資之行為，性質上為工資未達基本工資之違規事實持續的違規行為。且依前揭勞基法第79條第3項之規定，業將「限期令改善，屆期未改善者」規定係按次連續處罰之條件，則對於前後次處罰之間隔及期間之認定，或違反行政法義務行為次數之認定標準，依前揭說明意旨，應認在前一次裁處書送達原告前之同樣重複的違規定行為，係視為法律上單一行為，僅可受一次之行政處罰。
2、勞檢處於102年4月17日以中市檢2字第0000000000號函，通知原告攜帶「勞工名卡、101年1月至102年3月所屬勞工之出勤紀錄、工資清冊及給付證明」等相關資料，至勞檢處受檢並做說明；嗣勞檢處於102年5月20日以中市檢2字第0000000000號函通知原告，檢送勞動條件檢查勞動檢查結果通知書，請原告立即改善，並於違規場所明顯易見處公告7日以上，違反規定事項第1項「101年7月月薪低於基本工資」、第2項「101年9月給付加班費不足93元」、第3項「101年7月、9月延長工作時間均超過46小時」、第4項「無給予特別休假，亦未於101年度終結時給付特別休假未休之工資」、第5項「未依規定發給國定假日(101年9月28日)出勤加倍發給工資825元」等，被告於102年6月27日以府授勞動字第0000000000號裁處原告有前述5項違規事實，各處2萬元罰鍰，總計10萬元，此有上開函文及行政裁處書等在卷可稽；且承辦人即證人 劉興傑 到庭證稱：勞檢處在102年4月11日收到勞工林君的申訴書，我們整理有四點，第一點是未達基本工資，第二點未給休假，第三點加班費給付不足，第四點是勞工退休金的部分。前三點是被告勞工局的職務，所以勞檢處就針對前三點來檢查。後來原告接到函文後，與我接洽的就是 藍振芳 ，他攜帶公文上面提到的資料即101年出勤紀錄（數據收集）及薪資明細計算表。我們是就公司的制度面進行檢查，所以會針對原告提供的資料進行抽查，沒有用到的資料就會進行銷燬，其他經銷燬的資料，並非沒有違法，因為我們只是針對公司的制度面做檢查，當時是抽查101年7月份的資料，其他是否給付完足，並沒有去檢查。我們是針對公司的制度作檢查，不是針對個案來做檢查，所以如果有違法的事實，就是請公司作全面性的改善。之後會把檢查結果移送到市府勞工局，裁罰的部分是由勞工局決定，我們是把違法的事實挑出來，通知事業單位，把違法的事實結果移送給勞工局裁處等情；足見證人劉興傑在原告所提「勞工名卡、101年1月至102年3月所屬勞工之出勤紀錄、工資清冊及給付證明」等相關資料，固有發現原告所給付勞工林君101年7月之工資，低於101年基本工資時薪103元之行為，惟依原告當時提出之上述101年1月至102年3月所屬勞工之出勤紀錄、工資清冊及給付證明等資料，亦存有本次原處分所稱原告就勞工林君於101年1至5月份所給付之工資、未達基本工資之違規事實持續之行為，且依勞基法第79條第3項業將「限期令改善，屆期未改善者」規定係按次連續處罰之條件，則被告及勞檢處既未限定期日前令原告改善，應認原告收受上開被告102年6月27日府授勞動字第0000000000號行政裁罰書後之持續違規行為，始得為下次處罰之違規事實，以符前述說明意旨所謂「按次連續處罰」之本旨；此酌以被告就原處分關於原告就勞工林君於101年1至5月份所給付之工資、未達基本工資之違規事實持續之行為，亦僅為一次行政裁處2萬元之罰鍰，亦可佐證被告就持續的違規行為，僅視為一次違反行政法上義務之構成要件，而裁罰一次之情形。
3、承上，勞檢處於102年12月26日對原告進行檢查，嗣勞檢處於103年1月14日以中市檢3字第0000000000號函通知原告，檢送勞動條件檢查勞動檢查結果通知書，請原告指定期限內(即日)改善，並於違規場所明顯易見處公告7日以上，違反規定事項第1項「勞動基準法第21條第1項，工資由勞雇雙方議定之，但不得低於基本工資」，「重要提示事項：…101年1月…101年2月…101年3月…101年4月…101年5月…，以上均有低於101年度基本工資時薪103元之情事」等，有該各該函文附卷可按；復承辦人即證人 朱嘉榮 到庭證稱：我有檢查過兩次，第一次是102年12月26日，另一次是103年2月24日，兩次都是因為收到勞工林君的申訴。前一次申訴的內容主要是因為基本工資，加班費，國定假日加倍的薪資，還有特休的事項…；第一次我是下午到現場，向原告調閱相關資料，不是以函文的方式調閱資料，因為林君是反應87年10月1日到職一直到102年12月止之上開申訴問題，因為勞基法規定公司清冊只有保留5年，所以我是調閱林君98年至102年12月的資料，包括出勤、薪資明細和勞工林君的基本資料，發現有違反基本工資與國定假日沒有加倍發給薪資的問題。我發現的是101年1月到5月有違法的情事，基本上我們是做制度性的查核，也就是用抽查抽幾個月的方式來做檢查，因為人力的因素，我們當時只就101年1月到5月來做抽查，沒有辦法作全面的清查申訴人也剛好是具名，所以我們就會直接針對申訴人的資料來做瞭解；如果是不同人或是不同的月份的話，即使是相同的問題，也是做不同的案件，所以同一個人，即使是不同月份相同的違法，也是不同的案等情，並續上2、所述，可知證人朱嘉榮所發現原告就勞工林君於101年1至5月份所給付之工資、未達基本工資之違規，應係上開原告於101年7月份、給付予勞工林君之月薪低於基本工資之違規事實持續之行為，非可認係原告受上開第0000000000號行政裁處處罰後之持續違規行為；依前開說明意旨，自不得依勞檢處任意抽查之行為，另外構成一種任意區隔連續違規行為次數之標準。故被告於103年1月28日府授勞動字第0000000000號行政裁處書所處罰「原告就勞工林君於101年1至5月份所給付之工資、未達基本工資之違規」之違規，乃係被告就上開第0000000000號行政裁處書裁處前(即102年6月27日)，在該項裁處書所未記載之部分違規時段之違規行為，再認定構成另一次罰鍰處分之違規事實，而使原告在被告之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞。
(五)、故綜上，被告於103年1月28日府授勞動字第0000000000號
行政裁處書處罰原告2萬元，係在前揭被告所為第0000000000號行政裁處書送達原告前，就原告對勞工林君同一「勞工薪資未達基本工資」違法行為所為之第二次裁罰，違反前揭一行為不二罰之法則，而有所違誤，訴願決定對此部分未予糾正，予以維持，亦有未合，原告請求撤銷該部分處分書及訴願決定，為有理由。應由本院將本件主文第1項所示之處分書及該部分訴願決定均予撤銷，以維法制。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年12月5日
行政訴訟庭法官楊曉惠上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國103年12月5日
書記官許清源