裁判字號：臺北高等行政法院95年簡字第608號判決
裁判日期：民國96年06月08日
裁判案由：食品衛生管理法
臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00608號原告悅柔生物科技股份有限公司
（原名悅柔國際有限公司）代表人甲○○訴訟代理人丙○○被告台北縣政府代表人乙○○縣長）住同上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國95年6月30日衛署訴字第0950018617號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告因於民國（下同）95年2月21日自由時報E8版刊登「ActiveLive（艾特萊芙）」等產品廣告，內容宣稱「．．
．痛風有50%的危險是在看不見的地方，痛只是冰山的一角，若是沒有好好治療，可能會造成致命的後遺症，包括腎病變、心臟血管疾病．．．」等文詞，分別經台北市政府衛生局、屏東縣衛生局及台中縣衛生局查獲，移送被告所屬衛生局查證認該廣告涉及誇大、易生誤解，被告乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項前段規定，於95年4月10日以北府衛藥字第0950025975號行政處分書處新台幣（下同）3萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)按行政程序法第96條第3款規定，行政處分以書面為之者，應記載「主旨、事實、理由及其法令依據。」次按行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意、過失者，不予處罰。」上開立法理由，係基於現代國家「有責任始有處罰」的原則，並為提昇人權之保障，國家欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人的故意、過失負舉證責任，故不採「推定過失責任」的立法。
(二)經查，食品衛生管理法第19條第1項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」原處分對於原告於95年2月21日自由時報E8版刊登販售之「光明素」與「艾特萊芙」等食品廣告，該廣告就「光明素」食品註明有「眼睛健康的元素」等說明文字，另就「艾特萊芙」食品註明有「100%純天然草本植物成份素食可服用及帶給您另一種選擇恢復您活躍的人生」等說明文字，該廣告之刊頭及右側上方分別刊載有「痛風不只是痛而已？！就像冰山一角」與「痛風有50%的危險是在看不見的地方，痛只是冰山一角，若是沒有好好的治療，可能會造成致命的後遺症，包括腎病變、心臟血管疾病。而且，合併肥胖、高血壓、糖尿病的患者，問題就更嚴重了。」等警示性文字，是否有不實、誇張或易生誤解之情形，其認定，依行政程序法第96條第3款暨行政罰法第7條之規定，被告應負舉證責任並說明理由。
(三)惟查，被告所屬衛生局於95年3月24日北衛藥字第0950021982號函指示原告於95年4月11日上午11時到被告所屬衛生局說明，經原告之代理人於限期日間到被告所屬衛生局舉證說明上開廣告所載「．．．風有50%的危險是在看不見的地方，痛只是冰山一角，若是沒有好好的治療，可能會造成致命的後遺症，包括腎病變、心臟血管疾病．．．」等警示性文字，係摘自行政院衛生署網站論述痛風之網頁所載：「長期高尿酸血症可能引起痛風性關節炎、腎臟病、尿路結石，並常併有高脂血症、糖尿病及心血管疾病。」；及93年台北市立萬芳高中 曾柏瑄 同學所作之論文「減肥藥真的能讓我瘦身嗎？」論述「痛風」此一單元所載：「近年來肥胖的比率越來越高，致罹患痛風的患者人數，不但增加，也越來越年輕化。多數患者以為痛風，頂多只是受疼痛而已，其實，痛風的疼痛並不是問題，可怕的是它的併發症。痛風若未好好控制，腎功能首當其衝受害，若1年未控制，約35%的患者會有輕度至重度的腎功能受損，1-5年未控制，則約有42%腎功能可能受損，5年以上未控制，腎功能受損機率更高達七成以上。痛風甚至也已被列為心臟病的危險因子。高尿酸會使尿酸結晶沈澱，隨著血液在體內各處流竄，若造成心血管阻塞，即會引發缺血性心臟病；且尿酸濃度越高，也越容易形成血栓。此外，高尿酸和三酸甘油脂、膽固醇高的高血脂症也有連帶關係，約有50%的痛風對人體的威脅，是在隱藏之處，讓人難以發現，而造成更嚴重的後果。」；與西元2005年9月26日14:26:30的YAHOO奇摩知識網頁上，發問者LegendKiller公開提問，為什麼罹患痛風的比例，男大於女？比例多少？2005年9月26日14:32:22回答者Ki公開提出之說明：「．．．近年來人肥胖的比例越來越高，以致罹患痛風的患者不但增加，也越來越年輕化。多數患者以為痛風若不善加控制，頂多就是受疼痛吧！台北市立和平醫院兼任內科醫師 陳清朗 表示，痛風的疼痛其實並不是問題，可怕的是它的併發症。痛風若未好好控制，腎功能首當其衝受害，1年未控制，約35%的患者會有輕度至重度的腎功能受損，1-
5年未控制，則約有42%腎功能可能受損，5年以上未控制，腎功能受損機率更高達七成以上。痛風甚至也已被列為心臟病的危險因子。陳清朗說，尿酸高會使尿結晶沈澱，隨著血液在體內各處流竄，若造成心血管阻塞，則會引發缺血性心臟病；且尿酸濃度越高，也越容易形成血栓。此外，尿酸高和三酸甘油脂、膽固醇高的高血脂症也有連帶關係，約有50%的痛風對人體的威脅，是在看不見之處。」，上開廣告所用字詞非原告所創造，屬醫學事實之陳述，應無涉及誇大不實易生誤解。被告所屬衛生局藥物食品衛生課 胡惠碧 不僅不理會原告代理人之說明，竟以極官僚的口氣表示，倘原告之代理人不同意依其已擬好之筆錄內容簽名，被告對本案有行政裁量權，原告將被裁定處罰鍰3萬元至15萬元。原告之代理人不堪其恐嚇，而在其已擬好之筆錄簽名。隨後被告未依法說明理由，亦未舉證證明上開廣告所用字詞涉及誇大不實易生誤解，即以上開簽名筆錄為本案之事實，裁處原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項規定裁定發給台北縣政府北府衛藥字第0950025975號行政處分書處3萬元罰鍰。被告所屬衛生局藥物食品衛生課胡惠碧涉嫌恐嚇取得原告之代理人在其已擬好之上開筆錄簽名甚明。
(四)次查，行政院衛生署網站所設食品衛生處之食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張之認定表登載：
「總說明：
一、本署曾於82年4月29日訂定公布食品廣告標示詞句認定表，但由於客觀環境的變遷，已不敷使用，故本署參考美、日等國外管理情形，整理衛生單位近年來查處違規廣告標示之案例、彙集各方意見，針對食品廣告標示詞句是否涉及醫藥效能、虛偽、誇張之原則予以修訂。
二、食品衛生管理法第19條規定：對於食品或食品添加物之標示，不得有虛偽、誇張或易使人誤認有醫藥之效能。同法第20條規定：對於食品或食品添加物，不得藉大眾傳播工具或他人名義，播載虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解之宣傳或廣告。因此我國在食品廣告及標示管理上主要分為3種層次：
⒈涉及醫藥效能的詞句，⒉涉及虛偽、誇張的詞句，⒊未使人誤認有醫藥之效能且未涉及虛偽、誇張的詞句。
三、至於健康食品之標示及廣告，另依健康食品管理法相關規定處理，不在此認定表內規範。
四、各級衛生機關對於可能涉嫌違規之產品，應視個案所傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判，切勿咬文嚼字，以達毋枉毋縱之管理目標。
一、詞句涉及醫藥效能：．．．．．．．．．．．．．．．．．
二、詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：
(一)涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質。
(二)未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句：保護眼睛。增加血管彈性。
(三)涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。
(四)引用本署衛署食字號或相當意義詞句者：例句：衛署食字第○○○○○號。衛署食字第○○○○○號許可。衛署食字第○○○○○號審查合格。領有衛生署食字號。獲得衛生署食字號許可。通過衛生署配方審查。本產品經衛署食字第○○○○○號配方審查認定為食品。本產品經衛署食字第○○○○○號查驗登記認定為食品。
三、詞句未涉療效及誇大：
(一)通常可使用之例句：幫助牙齒骨骼正常發育。幫助消化。幫助維持消化道機能。改變細菌叢生態。使排便順暢。使小便順暢。調整體質。調節生理機能。滋補強身。增強體力。精神旺盛。養顏美容。幫助入睡。營養補給。健康維持。青春永駐。青春源頭。延年益壽。產前產後或病後之補養。促進新陳代謝。減少疲勞感。清涼解渴。生津止渴。促進食慾。開胃。退火。降火氣。使口氣芬芳。促進唾液分泌。潤喉。「本草綱目」記載梅子氣味甘酸，可生津解渴（未述及醫藥效能）。
(二)一般營養素可敘述之生理功能例句：膳食纖維可促進腸道蠕動。增加飽足感。使糞便比較柔軟而易於排出。膳食中有適量的膳食纖維時，可增加糞便量。維生素A幫助視紫質的形成，使眼睛適應光線的變化。維持在黑暗光線下的視覺。保持上皮組織正常狀態的功能，維持皮膚及黏膜的健康。幫助牙齒和骨骼的生長及發育。B-胡蘿蔔素維生素A的前趨物，可轉變為維生素A。．．．．．．。
鋅為胰島素及多種酵素的成分。參與核酸及蛋白質合成。參與能量代謝。」
(五)由上開行政院衛生署網站所設食品衛生處之食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張之認定表顯示，食品廣告未涉及生理功能、五官臟器或改變身體外觀，未引用行政院衛生署衛署食字號或相當意義詞句，該食品廣告標示詞句即不涉及虛偽、誇張或易生誤解之情形。
(六)原告於95年2月21日自由時報E8版刊載販售之「光明素」與「艾特萊芙」等食品廣告，上開食品廣告就「光明素」食品註明有「眼睛健康的元素」等說明文字，另就「艾特萊芙」食品註明有「100%純天然草本植物成份素食可服用及帶給您另一種選擇恢復您活躍的人生」等說明文字，該廣告之刊頭及右側上方分別刊載有「痛風不只是痛而已？！就像冰山一角」與「痛風有50%的危險是在看不見的地方，痛只是冰山一角，若是沒有好好的治療，可能會造成致命的後遺症，包括腎病變、心臟血管疾病。而且，合併肥胖、高血壓、糖尿病的患者，問題就更嚴重了。」等警示性文字，顯示上開食品廣告既未涉及生理功能、五官臟器或改變身體外觀，亦未引用行政院衛生署衛署食字號或相當意義詞句，上開食品廣告所標示詞句未涉及虛偽、誇張或易生誤解之情形甚明。
(七)原處分僅在說明2事實欄援引上開食品廣告內容刊載「．．．痛風有50%的危險是在看不見的地方，痛只是冰山一角，若是沒有好好的治療，可能會造成致命的後遺症，包括腎病變、心臟血管疾病．．．」等字詞，未依法在說明3處分理由及法令依據欄舉出任何足以令原告信服之理由與證據或資料，故所為違反食品衛生管理法第19條第1項規定之處分，既無證據，又無理由甚明。原處分顯然違反行政程序法第96條第3款暨行政罰法第7條之規定，訴願決定未加以審究，竟復維持原處分，其認事用法，亦嫌速斷。
二、被告主張之理由：
(一)按食品衛生管理法第19條之規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」又行政院衛生署為保護消費者權益，業以94年3月31日衛署食字第0940402395號函，修訂「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」內容，並登載於行政院衛生署設置之食品資訊網公開網站供民眾參閱，其目的不僅提供消費者參考，亦提供食品業者欲刊登廣告前，有一依循之準則，惟原告為經營販售食品業，本應了解食品衛生管理法相關規定，原告之委任代理人丙○○於95年4月1日（應為4月11日之誤植）至被告所屬衛生局說明時表示：「．．．本公司剛開始經營食品業，登廣告時非常小心．．．當時常春月刊及自由時報都跟本公司說沒有問題，所以我們才刊登．．．」等云云，其明顯事先知曉應符合相關法令，卻未善用公開資訊如行政院衛生署食品資訊網站（網址：
http://food.doh.gov.tw/chinese/ruler/ad_tag.htm）所登載資料或參閱相關法規而刊登違規廣告，顯有故意刊載之意圖；退萬步言，縱無故意之圖，原告於刊登廣告前未向相關衛生主管機關諮詢，反向常春月刊及自由時報查詢所刊內容是否合法？依常理推知，原告付費予該等媒體刊登系爭廣告，又向其諮詢刊載內容之適法性，該特定媒體非主管機關又有商業利益可圖，怎可企盼獲得一正確之答復？而原告卻一味指稱「．．．常春月刊及自由時報都跟本公司說沒有問題，所以我們才刊登．．．」等云云，明顯有過失之實。原告指控被告所屬衛生局違反行政程序法第96條第3款暨行政罰法第7條之規定，實無依據，所辯實為推諉、卸責之詞。
(二)查系爭廣告：「痛風不只是痛而已？！就像冰山一角．．．痛風有50%的危險是在看不見的地方，痛只是冰山的一角，若是沒有好好治療，可能會造成致命的後遺症，包括腎病變、心臟血管疾病．．．」等詞句並佐以「艾特萊芙ActiveLive」、「光明素IandI」等產品圖片，其所傳達消費者訊息之整體表現，已使消費者足認食用原告所販售之「艾特萊芙」及「光明素」等食品，即可改善「痛風」現象及使眼睛健康，整體表現顯已違反行政院衛生署所修訂「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」內容之規定，涉及誇大、欺瞞及誤導消費者認為其產品具有預防、改善、減輕或治療所述疾病或特定生理之功效。
(三)系爭廣告除刊有產品圖片外，另刊登公司名稱：悅柔國際有限公司，電話：00-00000000、消費者服務專線：00000000
00．．．等字樣，意圖將違規廣告與產品結合，顯為特定產品做銷售，可使消費者藉由電話途徑購得其產品，與各報章媒體及相關衛生學術單位研究之報導，並未對任何之食品或產品為推介，其二者意圖自有所不同。再查，食品衛生管理法第19條規定及第32條規定，其違規之要件乃據消費者保護法施行細則第23條規定：「廣告，指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播」。因此，原告於自由時報刊登系爭違規廣告，已使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播，然卻辯稱廣告所用字詞非原告所創造，屬醫學事實之陳述，應無涉及誇大不實易生誤解．．．，亦未引用原訴願機關行政院衛生署衛署食字號或相當意義詞句．．．等云云，惟其既有刊登之事實即已構成處分要件，故原告違反食品衛生管理法規定已臻明確。
(四)末查，依據行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」被告所屬衛生局業以95年3月24日北衛藥字第0950021982號函請原告於同年4月11日上午11時至被告所屬衛生局3樓藥物食品衛生課陳述意見，查本場所為一公開場合，工作人員及民眾可自由出入，又於上班時間進行訪談，當事人如受脅迫，自可利用機會求援或拒絕簽名甚至可離開現場，眾目睽睽下絕無可能如原告所言，被告所屬衛生局藥物食品衛生課胡惠碧同仁涉嫌恐嚇，脅迫原告於擬好之筆錄簽名之情狀，其卻無任何事實憑據即隨意指控公務人員涉嫌恐嚇，實為情緒宣洩之詞。原告違反食品衛生管理法事證足以認定，鑑此依法予以處分故非無據。
(五)法律公布後，人民即有知悉並遵守之義務。原告既經營販售食品，自應了解食品衛生相關規定，並加以遵守，按原告所刊登「艾特萊芙、光明素」食品廣告，以誇大不實訊息散發予消費者，其違規事實洵堪認定。
理由
甲、程序方面：
壹、本件訴訟標的之價額在新臺幣（下同）20萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項、第1項第2款規定及司法院92年9月17日院台廳行一字第23681號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
貳、本件訴訟繫屬中，原告名稱由悅柔國際有限公司變更為悅柔生物科技股份有限公司，代表人並由 楊悅英 變更為甲○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出產品廣告影本為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：系爭廣告是否誇大不實、易生誤解？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）食品衛生管理法第19條第1項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」。
（二）食品衛生管理法第32條第1項前段規定：「違反第19條第
1項規定者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰．．．」。
二、系爭廣告確屬誇大不實、易生誤解：
（一）本件原告於事實欄所揭時間及報紙刊登「ActiveLive（艾特萊芙）」等產品廣告，內容宣稱「．．．痛風有50%的危險是在看不見的地方，痛只是冰山的一角，若是沒有好好治療，可能會造成致命的後遺症，包括腎病變、心臟血管疾病．．．」等文字，經被告所屬衛生局人員於95年10月13日約談原告委任之丙○○，坦稱系爭產品屬性為食品，廣告確為該公司所刊登，因不諳食品衛生管理法，故誤觸法令，請從輕發落等語，有系爭廣告及經丙○○簽章確認之台北縣政府衛生局食品衛生訪談紀錄表影本附卷可稽。
（二）原告雖主張系爭廣告之「警示性文字」，係屬醫學常識，既無誇大不實，亦非原告所創造，類似之內容亦可見於衛生署網站、他人所作論文及其他知識網頁等語。惟查：食品衛生管理法第19條第1項所謂之「廣告不實、誇張或易生誤解」，應就個案所欲傳達給消費者之訊息整體，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等綜合研判後，據以認定。系爭廣告若不刊載「特定產品之名稱、圖片、原告名稱」，僅刊登有關「痛風」之醫學常識，固無不可，但其將「特定產品之名稱、圖片、原告名稱」與「痛風」之醫學常識結合刊登一處，即會誤導消費者認為食用該產品可以預防、改善或治療痛風，系爭廣告之整體表現，已屬「誇大不實、易生誤解」。此與行政院衛生署或其他知識網站僅介紹、報導「痛風」，但未涉及「特定食品或產品之宣傳」有別，原告主張尚不足採。
三、原告就不實廣告縱無故意，亦有過失：
（一）按「人民違反法律上義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．
」，司法院釋字第275號解釋著有明文。
（二）本件原告委任代理人丙○○於95年4月1日（應為4月11日之誤植）至被告所屬衛生局說明時表示：「．．．本公司剛開始經營食品業，登廣告時非常小心．．．當時常春月刊及自由時報都跟本公司說沒有問題，所以我們才刊登．．．」等語，其明顯事先知曉應符合相關法令，難謂無違規之故意。其所刊登之常春月刊及自由時報人員縱曾對原告表示系爭廣告沒有問題，原告仍有查証義務，原告就系爭不實廣告，縱非故意，仍有過失。
（三）至原告主張，被告所屬衛生局藥物食品衛生課人員胡惠碧涉嫌脅迫原告人員於擬好之筆錄簽名云云，並未提出任何証據以實其說，其主張尚不足採。
四、從而，原處分以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項規定，處3萬元罰鍰，並無違誤，且處以最低罰額，亦未違反比例原則，訴願決定予以維持，堪稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第
1項、第236條、第195第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年6月8日
第二庭法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國96年6月8日
書記官簡信滇