裁判字號：最高行政法院104年裁字第999號裁定
裁判日期：民國104年06月11日
裁判案由：地籍圖
最高行政法院裁定
104年度裁字第999號抗告人 黃康泰 上列抗告人因與相對人桃園市政府間地籍圖事件，對於中華民國104年3月12日臺北高等行政法院104年度訴字第45號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人所有改制前（下同）桃園縣楊梅市○○段○○○○○○號等土地（下稱系爭土地），係為民國101年度地籍圖重測區範圍內土地，重測人員於101年4月18日實地辦理地籍調查，調查結果為「另訂期參照舊地籍圖及其他可靠資料協助指界」，經通知於101年7月24日現場辦理協助指界，惟抗告人與相鄰地號土地所有權人雙方因土地界址認定不一致而產生界址爭議，相對人爰依土地法第46條之2第2項及第59條第2項規定辦理不動產糾紛調處。案經相對人依直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法規定，分別於101年8月23日及9月3日召開2次調處會議，抗告人與對造仍無法達成協議，不動產糾紛調處委員會爰依前開辦法第19條規定予以裁處，調處結果略以：「……依業務單位協助指界結果為界，續辦地籍圖重測作業」，相對人即以101年9月4日府地測字第10102207721號函檢送調處紀錄予抗告人。後抗告人以101年9月19日民事起訴狀繕本通知相對人，系爭土地界址爭議案已訴請臺灣桃園地方法院審理確認界址之訴在案。相對人以101年9月24日府地測字第1010236553號函通知相關土地所有權人，系爭土地間之界址爭議應俟法院判決確定後再據以辦理。嗣抗告人於103年6月2日陳情重測當時僅其一人行指界程序，鄰地關係人及部分共有人未行指界程序，並未發生界址爭議，相對人應撤回不動產糾紛調處，相對人以103年6月16日府地測字第1030140323號函復抗告人，本案重測界址仍應依法院訴訟判決所確定界址之結果為準。嗣抗告人再於103年7月7日遞送異議陳情書，相對人以103年7月14日府地測字第1030162768號函復抗告人。抗告人就前開兩函不服，提起訴願，經訴願決定不受理，抗告人仍不服，遂向臺北高等行政法院(下稱原裁定法院)提起本件行政訴訟，經該院以104年度訴字第45號裁定(下稱原裁定)駁回其訴，抗告人仍不服，提起本件抗告。
三、原裁定以：系爭相對人103年6月16日府地測字第1030140323號函謂「說明：……二、查旨揭地號等土地係101年度地籍圖重測區，於重測期間本府承辦人均依內政部訂頒『數值法地籍圖重測作業手冊』規定通知台端等土地所有權人及毗鄰土地之所有權人到場指界。經調閱旨揭地號等土地地籍調查表所載，台端與到場指界之土地所有權人所指界址為『待協助指界，備註欄記載：另定期參照舊地籍圖及其他可靠資料協助指界』。本府承辦人復以協助指界通知書排定日期通知台端等土地所有權人及毗鄰土地之所有權人到場辦理協助指界，惟台端不同意協助指界結果而另行指界，致與毗鄰土地所有權人認同協助指界結果發生界址爭議情事。按土地法第46條之1至第46條之3執行要點第4點規定，土地所有權人同意該協助指界之結果者，視同其自行指界。是本案鄰地關係人及部分共有人並無未依規定辦理指界之情形。三、嗣本府旋依土地法第46之2暨前開作業手冊規定，前將界址爭議案移請不動產糾紛調處委員會依法調處。經本府於101年8月23日及9月3日召開2次不動產糾紛調處委員會調處有案，惟台端於同年9月19日訴請臺灣桃園地方法院確認界址訴訟，因此旨揭地號等土地間界址仍應俟法院判決確定後，請台端檢附判決書等相關資料向楊梅地政事務所申請補辦地籍圖重測作業。四、關於台端所陳應撤回不動產糾紛調處一事，查旨揭地號等土地間界址於地籍圖重測期間既已發生界址爭議，自應依土地法第46條之2規定移請不動產糾紛調處委員會進行調處，況該調處程序已完竣終結，台端亦已訴請法院審理中，應依法院訴訟判決所確定界址之結果為準，敬請寬心靜候法院判決，……。」、103年7月14日府地測字第1030162768號函謂：「說明：……二、查地籍圖重測之法令依據係分別為土地法第46條之1規定地籍圖重測之原因、第46條之2規定地籍圖重測之指界、施測程序及界址爭議處理準用第59條第2項規定、第46條之3規定地籍圖重測結果之公告及異議處理。而相關行政規則與界址認定有關者，為內政部於77年11月21日台（77）內地字第650201號函訂頒之『土地法第46條之1至第46條之3執行要點』，以作為執行地籍圖重測之具體規範，合先敘明。三、次按『重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之期限內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。』、『重測地籍調查時，到場之土地所有權人不能指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界，並依下列方式辦理：㈠土地所有權人同意該協助指界之結果者，視同其自行指界。㈡土地所有權人不同意協助指界之結果且未能自行指界者，應依土地法第46條之2第2項規定予以調處。』分別為土地法第46條之2及土地法第46條之1至第46條之3執行要點第4點所明定。倘到場之土地所有權人不能指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料協助指界，而協助指界係『參照舊地籍圖及其他可靠資料』再實地測定界址給土地所有權人確認，土地所有權人可視協助指界結果而決定是否接受或重新自行指界。本案既經鄰地所有權人同意協助指界結果在案，依上開規定視同其自行指界，並無牴觸土地法第46條之2規定情形。四、另台端不同意協助指界結果另行指界而產生界址爭議，自應依土地法第46條之2規定移請不動產糾紛調處委員會進行調處，況該調處程序已完竣終結，台端亦已訴請法院審理中，是本案重測界址仍應依法院訴訟判決所確定之界址結果為準。」，可知系爭2函係相對人就抗告人陳情桃園縣楊梅市○○段○○○○○○號等土地於辦理地籍圖重測當時因鄰地關係人及部分共有人未有指界，應撤回不動產糾紛調處一事，以及抗告人陳情「土地法第46條之1至第46條之3執行要點」牴觸土地法第46條之2規定一案，分別說明相對人承辦人員均已依法通知系爭土地所有權人及毗鄰土地所有權人到場協助指界，並經系爭土地之鄰地所有權人同意協助指界結果在案，惟因抗告人不同意協助指界結果而生界址爭議，相對人遂依法移請不動產糾紛調處委員會進行調處，且因抗告人已就界址爭議向臺灣桃園地方法院起訴，故本案重測界址應依法院訴訟判決所確定界址之結果為準等語，核其性質僅屬單純之事實陳述、法規依據及說明，並未產生公法上法律效果，非屬行政處分，則訴願決定不予受理，即無不合為由，認抗告人對前開兩函提起撤銷訴訟，顯非合法，且其情形又無法補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，予以駁回。並說明相對人所為施測行為，並非行政處分，亦非公法上法律關係，核與確認訴訟須以法律關係及行政處分為訴訟標的之要件未合。抗告人請求確認相對人施測行為違法，並非以特定行政處分為確認對象，亦非確認抗告人與相對人間有何具體之公法上權利義務之關係，而不備起訴之要件，併予駁回。
四、本院查：(一)按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第4條第1項及第6條第1項定有明文。又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政機關就法令所為釋示、或單純之事實敘述或理由說明，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分。對於非屬行政處分之函文提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備合法要件。又行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」3種。上開確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，其所稱之公法上法律關係，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。至法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件。又原告之訴，起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回，行政訴訟法第107條第1項第10款亦有明文。(二)經核前開兩函及相對人之施測行為均非行政處分等情，業據原裁定論述綦詳。抗告人向原裁定法院起訴，請求撤銷訴願決定並確認相對人逕為施測違法。依前開規定及說明，均不備起訴要件，原裁定依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，駁回抗告人在原審所提之訴，於法並無不合。抗告意旨徒執前詞主張：本件係屬消極不作為之行政處分，符合公法上法律關係，原裁定誤認非屬行政處分，顯有疏失云云，實乏論據，其抗告難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國104年6月11日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃合文
法官許金釵法官劉介中法官林惠瑜法官鄭忠仁以上正本證明與原本無異中華民國104年6月12日
書記官蘇婉婷