臺中高等行政法院89年度訴字第120號判決

裁判字號：臺中高等行政法院89年訴字第120號判決

裁判日期：民國90年03月22日

裁判案由：水污染防治法

臺中高等行政法院判決八十九年度訴字第一二○號
原告宏明紙業股份有限公司代表人甲○○○訴訟代理人丙○○被告苗栗縣政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○右當事人間因水污染防治法事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年六月五日八九府訴二字第一二五四七九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（下同）八十八年十月二十七日所排放之廢水，經採樣檢驗結果未符合放流水標準，被告機關於八十八年十一月十一日以八八府環二字第八八○八○○一一九二號函處罰新台幣（下同）十二萬元，並限期於八十八年十二月三十一日前改善完妥，及提出檢驗紀錄報告書，屆期仍未改善時按日連續處罰；原告於八十八年十二月二十九日將水污染改善計畫書送達苗栗縣環境保護局（以下簡稱苗栗縣環保局），惟苗栗縣環保局於八十九年一月十一日，派員複查取樣化驗結果，仍未符合放流水標準，嗣該局復於八十九年一月二十日主動派員查驗，檢驗結果始符合排放標準，被告機關乃據以自八十九年一月十一日查驗日起至同年一月十九日止，執行按日連續處罰，每日科處罰鍰六萬元，計開具處分書九紙共五十四萬元，原告不服，提起訴願亦遭駁回，乃提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求判決：撤銷訴願決定及原處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告方面：
⒈民國八十八年十月二十七日晚上八時十五分，原告工廠因製漿機器臨時故障，班
長惟恐收廢水之轉送槽（白水收集槽）溢流，乃指派一名泰籍勞工前去查看，並吩咐啟動預備泵浦，不料 泰勞 會錯意竟然打開槽底的緊急排洩閥（非重大、危急情況不准開）致廢水外流，經苗栗縣環保局之稽查員查獲，被告乃科以罰鍰處分並限期原告同年十二月底前改善完成，原告並無不服，遂按期繳清罰款。鑑於本件廢水不合格原因是泰勞不瞭解廢水系統的操作及語言溝通不良所致，原告乃於八十八年十二月二十二日前陸續對外籍勞工作相關的講解，並於八十八年十二月二十九日提報改善計劃書，且按規定檢具水質合格的檢驗紀錄報告書向被告機關申報已完成改善。
⒉八十九年一月十一日上午苗栗縣環保局之稽查人員再度蒞臨原告之廢水放流口採
樣，當時廠內一切生產作業及廢水處理設施均正常操作，稽查人員亦稱水樣之透視度甚佳，詎料同年月十八日苗栗縣環保局之檢驗報告，竟謂樣水中總懸浮固體物（以下簡稱ＳＳ）高達173MG/L，翌日原告立即委請合法檢測公司（景泰環保科技技股份有限公司，以下簡稱景泰公司）前來檢驗ＳＳ只有6MG/L，同年月二十日苗栗縣環保局再測亦僅微量（ＮＤ表可測值以下）而已。前開一月十一日所測與其後所測，簡直是天壤之別，這是不合理與不可思議的事。原告幾度反映，被告均堅持一切依法辦理，令原告不服。
⒊原告之廢水處理設施功能一年多以來尚稱正常，處理後之水質均能合乎規定，基
於本案之導火線乃泰勞誤解班長指令，操作錯誤所致，原告已於期限前，針對不合格原因完成補救教育和訓練，改善完畢，豈可謂未完成改善？被告連續處罰原告，顯然是誤用了法條。
⒋原告之廢水處理設施從案發到苗栗縣環保局檢測放流水之ＳＳ質為173MG/L，到
景泰公司檢測為6MG/L，至最後苗栗縣環保局檢測為微量，原告的生產製程、原料配方、及廢水處理操作一切如常，並無任何改變之作為，而被告先前認定未完成改善，後來又認為已改善完成純係官僚憑空說話而已。
⒌原告很難提出文獻佐證，但真正瞭解造紙廢水者必定知道，似原告工廠以廢瓦楞
紙箱打散，再製成瓦楞芯紙，並無添加填料、增強劑、大量色料或殺菌劑或化學藥物，其廢水長期以來經一級處理（物理、化學處理）後ＳＳ即達170MG/L左右的平穩數值，再經生物處理池歷時四十八小時以上的處理和停留，豈有ＳＳ仍高達173MG/L的道理？因造紙廢水主要成份乃粉塵、微細纖維，當其ＳＳ高達173MG/L時必呈混濁狀態，反之當其外觀透視度良好時，必不致於ＳＳ含量173MG/L，請鈞院能向熟知紙廠廢水的專家或學者求證，必可確信原告所言非假。
⒍被告雖稱一切依規定辦理，有檢測數據為憑，但原告依學理推斷認為甚不合理，
有違科學辦案精神。若謂原告廢水經處理後或許ＳＳ已合格，但終沉池底部污泥也有可能因膨化等原因上浮造成放流水ＳＳ不合格.但請注意原告廢水處理池的污泥主要仍是紙纖維等有機物，若上浮造成放流水ＳＳ不合格則同時必也測出ＢＯＤ（生化需氧量）與ＣＯＤ（化學需氧量）皆增高，然而事實不然，八十九年一月十一日測出ＳＳ高達173MG/L時，其ＢＯＤ只有2.1MG/L、ＣＯＤ只有3MG/L，與一年來的數據相差無多，因此據以處罰的ＳＳ173MG/L實屬不可思議。原告強調紙廠廢水的特性類似畜牧場的糞尿廢水，主要污染物是有機物，所以當其經物理及化處理後若仍混濁時測出的ＳＳ值較高，同時必也測出ＣＯＤ及ＢＯＤ的數值較高，因為ＣＯＤ及ＢＯＤ是用來測有機物濃度。而砂石場之物洗砂廢水污染物主要是無機物，故當測出其ＳＳ數質高即表示混濁度高，其ＣＯＤ及ＢＯＤ不一定高，因為其有機物含量不一定高。此乃原本極淺顯的廢水處理基本常識，無奈何被告一定要以ＳＳ與ＣＯＤ已是否正相關為題作文章﹔原告主張同類廢水，其ＳＳ與ＣＯＤ仍有一定的相關性可資比對，如前述例子可顯見。況按實務上推算，若原告八十八年一月十一日至同年月十九日，處理後放流水ＳＳ猶有173MG/L，則意味著漿料流失百分之二十，即每天流失一五．五五八公噸，九天共流失一四○公噸，實際原告工廠每天產量只有七十至八十公噸。所以可以相信這是不可能發生的事。
⒎八十九年一月十一日採樣時，水樣清澈，但原告得知檢驗報告結果，「懸浮固體
量」（即ＳＳ）超過標準而前往被告處所察看水樣，卻發現水樣混濁，瓶底有許多顆粒沉澱物而當場表示將提出訴願，請保留水樣。為何被告八十九年四月十八日答辯狀卻稱：採樣時「水樣外觀目視良好．．．」但下午十五時三十檢驗室收樣時，變成「水樣外觀略帶黃色及混濁．．．」。原告質疑：
⑴究竟檢驗報告是否採自原告的水樣所作成？⑵為何被告明知有爭議的水樣，卻不接受保留存證的意見？⑶若確是採自原告之水樣，則一定沒照法規規定保存水樣，否則怎會上午採水樣，下午就變色變樣。
⑷該水樣從原告工廠，至送達被告檢驗人員手上，其間究竟那個環節出了差錯？⑸被告之檢驗設備是否經過行政院環境保護署環境檢驗所認證並定期校正？⒏被告檢驗室 鄧健男 先生當庭陳述熟練的人員用肉眼目視即可看出ＳＳ合格否（假
如距合格標準很遠的話）原告亦當庭表示贊同。事實上ＳＳ的合格標準是30MG/L，而173MG/L乃超過標準五．八倍，被告之採樣員乃專門技術人員，怎可能說：
「水樣外觀目視良好．．．」？而原告也有二十五年以上的廢水處理現場實地經驗，怎可能看錯而誇稱透視度應有三十公分以上，可見ＳＳ173MG/L是不合情理的數據。
㈡被告方面：
⒈依據被告機關八十八年十一月十一日八八府環二字第八八○八○○一一九二號函
，原告因違反水污染防治法，限期於八十八年十二月三十一日前改善完妥，限期屆滿，經苗栗縣環保局派員於八十九年一月十一日進行查驗，查獲放流水未符合放流水標準，爰依同法第七條第一項及第三十八條規定，自八十九年一月十一日查驗日起至八十九年一月十九日改善完妥日止，按日連續處罰，每日六萬元，共計九日，總計罰鍰五十四萬元。違規事實由當日水污染稽查紀錄及廢水檢驗報告足以證明，被告機關八十九年二月二十四日八九府環二字第八九○八○○○一六六號函所為處分，並無不當。
⒉水質檢測方法（水中總溶解固體物及懸浮固體物檢測方法；W210.55A）檢測ＳＳ
項目為放流水常態性檢測項目，目的為彌補ＢＯＤ、ＣＯＤ等檢項管制之不足，通常ＢＯＤ、ＣＯＤ檢測放流水中的有機成份，ＳＳ乃檢測放流水中的無機成份。ＢＯＤ、ＣＯＤ值高或低，並不是意味ＳＳ值高或低，兩者並沒有絕對正比關係存在。經查檢驗室收樣及所有檢驗流程記錄，一切都符合環境檢驗所規定且數據並無任何筆誤發生。
⒊八十九年一月十一日十五時三十分苗栗縣環保局檢驗室收樣，造紙業放流水
1000ML及250ML各乙瓶，其中250ML於現場加酸保存，且4℃保存運送回局，其水樣外觀略帶黃色及混濁，而懸浮固體（ＳＳ）檢驗項目於八十九年一月十四日上依規定於保存期限七天內上機完成分析。執行ＳＳ分析前，水樣若有大型之塊狀物都會事先篩除，再搖晃混合確定成均勻狀態，再倒出水樣上機檢測，為確保實驗數據之準確性，每件樣品都必需執行雙重覆分析，且兩者之差異百分比需在10%以內。而此次分析，差異百分比為0.5，明顯低於管制標準，故人為取樣不均勻或人為操作不穩定的因素，應該不致於發生。另數據稱重必須稱重兩次以上，就是確保濾紙上的水份完全烘乾，若兩次稱重差距大於0.5MG時則必需再次進烘箱乾燥，數據中顯示鋁盤上濾紙已完全達到恆重。故水份造成數據偏高的原因絕對不可能存在。每次上機時，除樣品的檢測外，亦進行查核樣品分析（已知濃度）及空白樣品分析。八十九年一月十四日上機，查核樣品（以市售標準品化驗，其ＳＳ標準濃度為58.3MG/L；實驗檢出值為57.0MG/L，其回收率為97.8%）又空白分析亦在管制標準內。由兩項數據得知，檢驗員的操作技術純熟度及樣品檢測數據之準確性都不致發生任何問題。
⒋苗栗縣環保局檢驗室為確保檢測報告之公信力，從收樣、檢測至報告撰寫都有一
套嚴格的品保品管作業程序予以規範，所有步驟流程都符合規定情況下，檢測數據之準確性，亦是無庸置疑。被告公司八十九年一月十一日水污染稽查紀錄及廢水檢驗報告，放流水中總懸浮固體量達172.5MG/L，未符合造紙業放流水水質標準30MG/L，被告機關八十九年二月二十四日八九府環二字第八九○八○○○一六六號函，乃依法處分，並無不當。原告所述實為推諉之辭，不足採信，請駁回其行政訴訟。
理由
一、按事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。違反者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。未於通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善，為水污染防治法第七條第一項、第三十八條前段及第五十四條所明定。
另「本法第三十八條．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：二、．．．主管機關於改善限期屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」、又「事業或污水下水道系統於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。．．．其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」為水污染防治法施行細則第六十四條第二款、第六十五條所明定。
二、原告於八十八年十月二十七日所排放之廢水，經採樣檢驗結果未符合放流水標準，被告機關於同年十一月十一日以八八府環二字第八八○八○○一一九二號函限期原告於同年十二月三十一日前改善完妥並提出檢驗紀錄報告書，屆期仍未完成改善者按日連續處罰；原告於期限內檢送水污染改善計畫書送苗栗縣環保局，惟該局於八十九年一月十一日派員複查取樣化驗結果仍未符合放流水標準，嗣該局再於同年一月二十日派員檢驗結果始符合排放標準，被告機關乃據以自八十九年一月十一日起至同年一月十九日止，按日連續科處罰鍰六萬元，共計五十四萬元，揆諸首揭規定，並無不合。
三、原告雖主張採樣時稽查員曾說：「水樣外觀目視良好。」檢驗室收樣時卻變成：「水樣外觀略帶黃色及混濁。」據此質疑苗栗縣環保局之檢驗過程有瑕疵存在；又其化驗數據顯與學理及造紙業廢水之特性不符等語。
㈠查行政院環境保護署環境檢驗所八十六年五月二十六日發佈之水中總溶解固體物
及懸浮固體物檢測方法－103℃～105℃乾燥NIEAW210.55A，即檢測總懸浮固體重ＳＳ（TotalSuspendSolid）項目，其方法為：「將攪拌均勻之水樣以一已知重量之玻璃纖維濾片過濾，濾片移入103℃至105℃烘箱中乾燥至恆重，其所增加之重量即為總懸浮固體重。其採樣及保存程序規定：採樣時須使用抗酸性之玻璃瓶或塑膠瓶，以免懸浮固體吸附於其器壁上，分析前均應保存於4℃之暗處，以避免固體被微生物分解。採樣後儘速檢測，最長保存期限為七天。」經查：本件係由苗栗縣環保局稽查員丁○○（即被告訴訟代理人）會同告原告之總經理丙○○，於八十九年一月十一日十三時至十五時，至原告公司採集放流水水樣計1000ML及250ML各乙瓶，當場經丙○○無異議簽名於水污染稽查紀錄上，有該稽查紀錄影本在卷可按。又該水樣於同日十五時三十分交由苗栗縣環保局檢驗室收樣完成，由該局檢驗員 李秋玲 執行檢驗、技士鄧健男審核並作成報告。據李秋玲到庭證稱：業務課送水樣時，均已將水樣貼標籤，採樣單亦經編號，檢驗室收樣後再由專人重新轉碼並貼標籤（本件編號為一二七四九號），故檢驗員不知當事人之姓名；本件僅ＳＳ項目不合格，在做檢驗前，水樣若有大型之塊狀物都會事先篩除，再做檢測，本件於做檢驗時，並無發現肉眼可見之物體；檢驗時每件樣品都會做重複分析，以符合環保署環境檢驗所公布之檢驗方法，即同時取兩瓶各一百毫克之廢水為樣本做檢測，檢測之差值不得超過百分之十；並稱：「有時雖然會多家同時作檢測，但我們皆會依序紀錄，而在檢驗時，在鋁盤上皆有貼標籤以示水樣來源，避免取樣錯誤。」等情，並據其當庭提出原檢測數據資料，經原告訴訟代理人表示無意見，記名於筆錄在卷，並有「八十九年一月十一日宏明紙業放流水水樣苗栗縣環保局檢驗數據資料」附原處分卷可參。本件檢驗結果不合格後，苗栗縣環保局業於同年月十八日重作ＳＳ檢驗以資確認，其數值分別為
182.5MG/L及184MG/L等情，業經該局技士鄧健男到庭證述綦詳，並據提出記載該次檢測原始數據之個人工作日誌為證，有其影本附卷可考。此次複驗數值與前述李秋玲檢測之數值173MG/L，其差值未逾百分之十，與前述檢測方法規定並無不符。另據被告陳稱：系爭所採集之放流水1000ML乙瓶及250ML各乙瓶，其中250ML於現場加酸保存，且4℃保存運送回局，而懸浮固體物（ＳＳ）檢驗項目於八十九年一月十四日上機完成，足見其保存運送及檢測過程，核與前開規定並無不合。此外，其查核樣品及空白樣品分析數據均在管制標準內，足認本次檢驗檢驗員的操作技術純熟度及樣品檢測數據之準確性並無任何問題。至於水樣外觀之描述，具有主觀性，且會因判斷者所處之位置、光線之強弱等情況而有不同，尚不足以作為檢驗過程有瑕疵之認定。何況懸浮固體有可能為透明或顆粒細微，目測水樣雖不混濁，ＳＳ值可能仍高。原告空言主張檢驗過程有瑕疵，未能舉證證明，顯不足採。
㈡原告另主張其廢水處理設施一年來功能尚稱正常，被告之檢驗結果不合理，依造
紙業廢水處理之特性，因其污泥主要是紙纖維等有機物，若ＳＳ超過標準，則其ＢＯＤ與ＣＯＤ值皆會增高云云，惟查原告就此並不能提出學理根據以資證明，其所舉之證人 鄭清宗 雖到庭證稱：「就輔導造紙業之經驗而言，造紙業廢水經二級處理後一般ＳＳ值會比ＣＯＤ值低。」（問：為何廢水經二級處理後，ＳＳ值會低於ＣＯＤ值？）「因漂浮物及比重大的在一級即處理掉，而二級處理是針對有機物作處理，據我所知，原告公司二級處理係採接觸氧化法，此法的沉澱污泥效果很好，就一般而言造紙業廢水經二級處理後ＳＳ值會低於ＣＯＤ值。」並認為系爭就八十七年一月十一日水樣之檢測之數值有問題等情，另提出工業技術研究院化學工業研究所之個案研究報告節本一份為證。按所謂ＣＯＤ即化學需氧量，即在150℃酸性環境中加熱回流二小時，利用強氧化劑氧化污水中有機物所換算而得之氧量稱為化學需氧當量，可以代表水中的有機物量；而ＳＳ即總懸浮固體物係指水中固體物以玻璃纖維濾片過濾，乾燥至恆重所增加之重量，二者本質上為不同之檢測方法，一為需氧量，一為重量原本無比較之意義與必要。而目前尚無資料可顯示其有正比或其他關係存在等情，亦為兩造所不爭執。至於證人鄭清宗所提上開研究報告係就放流水標準合理性之研究分析，並非針對ＳＳ值與ＣＯＤ值加以比較，且該文中僅以「案例廠」之數據加以研究，其所列舉之ＳＳ值與ＣＯＤ值，依文義觀之，亦僅為個案之數值，未經科學驗證，不足以代表學術界或實務界公認之看法。至於鄭清宗之證詞，則僅係依據其個人經驗而為，尚非可以依循之定律。原告以此認為檢驗結果不合理，既乏可信之證據支持，自難憑信。
四、綜上所述，原告所排放之廢水經查獲未符合放流水標準，經限期改善後，苗栗縣環保局派員檢測結果仍未符合標準，被告機關乃執行按日連續處罰至改善完妥之日止，共九日每日六萬元，計五十四萬元，揆諸首揭規定並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年三月二十二日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官莊金昌法官許金釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中華民國九十年三月二十三日
法院書記官李孟純