裁判字號：臺北高等行政法院107年訴字第1342號判決
裁判日期：民國108年08月22日
裁判案由：都市計畫法
臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1342號108年8月8日辯論終結原告 黃國洲 被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 訴訟代理人 劉巧媛
吳妙惠 汪海淙 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年7月5日府訴二字第1072090901號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院107年度簡字第180號行政訴訟裁定移送本院，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為 林洲民 ，於訴訟進行中變更為 吳景茂 ，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○○路○○巷○號5樓之1建築物（下稱系爭建物），坐○○○區○○段○○○號土地，位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下稱83年都市計畫）圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告以其查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，先於106年5月22日發函通知原告改善，繼於107年1月9日發函及同年月17日寄發開會通知單，通知原告將派員現場勘查，再於107年3月29日發函通知原告陳述意見後，審認系爭建物未作住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以107年5月1日北市都築字第10734269801號函檢送同日北市都築字第10734269800號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：伊購買系爭建物時，未經賣方告知所在區域有不得作為住宅使用之特別限制，經由室內設計圖及樣品屋而接收之建案資訊，均將系爭建物作為一般住宅行銷，故確實不知系爭建物所在地區不得作住宅使用。伊因稅捐處之法令宣導，就系爭建物申請依住家房屋之稅率課稅，稅捐處不僅未告知系爭建物所在區域不得作為住宅使用，甚且積極同意伊之申請，此一國家行為足使伊產生信賴，自屬信賴基礎。又被告於建商申請建造執照與使用執照時，未發現任何違法處，且對建商推出建案與放送廣告渾然不覺，伊信賴政府之把關，購置系爭建物，屬具體之信賴表現，且與信賴基礎有因果關係；況系爭建物所有權狀並未記載不得作為住宅使用，伊對該公文書之信賴，並無行政程序法第119條規定不值得保護之情形。被告既藉由稅捐處審定系爭建物可申請按住家用稅率課稅，卻又認系爭建物所在區域不得作為住宅使用，違反行政程序法第9、36、43條等規定，亦有違信賴保護原則、誠信原則及禁反言原則；且被告未能說明伊應如何依法辦理變更稅率，反以誘導伊配合規避檢查之方式為之，另違反行政程序法第4、5條之依法行政與行政行為明確性原則。
又原處分適用之臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）、105年都市計畫，及106年10月5日發布之「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則），均屬新法規範，伊就系爭建物申請變更為依住家用稅率課稅，係於該等新法規範訂定前即已終結之事實，被告以新法為據對伊裁罰，依司法院釋字第620號解釋意旨，乃違反法律不溯及既往原則及法治國原則。再者，都市計畫法未賦予被告強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民配合領勘、現勘之義務，伊復未受被告合法通知領勘、現勘，自無從配合；另稅捐處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點，未強制要求房屋使用情形變更之申報案件，一律須赴現場勘查，是被告僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認違反都市計畫法，顯非適法。姑不論系爭建物使用現況為何，被告無視憲法保障人民之居住自由及隱私權，未思考其他侵害較小之行政手段，意欲侵門踏戶，強命配合勘查，違反比例原則，為此提起本件訴訟，並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告抗辯：系爭建物坐落之土地依照都市計畫法規定，係作商業區及娛樂區使用，不得供為住宅使用，被告屢次召開專案說明會，並數次對原告發函為行政指導，惟原告仍執意將系爭建物作住宅使用，被告依法予以裁罰，自屬有據。原告所指建商與仲介等銷售賣方之告知，並非行政機關之行為，不得作為信賴基礎；另稅捐處係以系爭建物實際作為住宅使用之事實為據，核定系爭建物按住家稅率課徵房屋稅，至該建物作住宅使用是否合法，非稅捐處有權認定，故稅捐處對系爭建物依住家稅率課徵房屋稅之處分，亦非信賴基礎。原處分係就原告違反都市計畫之使用裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。又系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建物用途均無住宅用，是原告稱原處分有違誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律予以注意原則等，均非可採。再者，被告屢向原告通知將至系爭建物會勘，均未獲原告回應，致未能進入調查，被告依調查其他事證結果，認定系爭建物坐落土地屬商業區，不得作為住宅使用，原告違反都市計畫法第32條規定，被告依同法第79條第1項前段及裁處作業原則第5點等規定，課處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法有據，且無違行政程序法第9、36、43條等規定。原告將系爭建物供作住宅使用，並無司法院釋字第574號解釋所稱已取得合法權益而生合理信賴之情形；又83年都市計畫書圖，已明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用，嗣105年都市計畫書就此部分並無變更，被告於106年間查得系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，原告將系爭建物作為住宅使用之事實狀態尚未終結，被告依法裁處，與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則等語，並聲明：駁回原告之訴。
五、如事實概要欄所載之事實，有系爭建物之使用分區圖、系爭建物所有權資料、105年都市計畫書、被告106年5月22日北市都築字第10633910700號函（下稱被告106年5月22日函）、107年1月9日北市都築字第10730161500號函（下稱被告107年1月9日函）、107年1月17日北市都築字第10730166100號開會通知單（下稱開會通知單）、107年3月29日北市都築字第10732320700號函（下稱107年3月29日函）、原處分書，附原處分卷第1、3至4、45至62、5至7、11、12、15、23頁，83年都市計畫附訴願卷第135至140頁，及訴願決定書附臺灣臺北地方法院107年度簡字第180號行政訴訟卷（下稱臺北地院卷）第35至44頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
六、經核本件爭點為：被告認定系爭建物作為住宅使用，違反所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，有無違誤？經查：
㈠首按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」行政程序法第15條第1項規定：
「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，依前引行政程序法及臺北市政府組織自治條例條文規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限，合先敘明。
㈡次按都市計畫法第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細
部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……。」臺北市政府依都市計畫法第85條之授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」第10條第1項第2款、第2項規定：「本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用：……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，……。」嗣於100年7月22日將「都市計畫法臺北市施行細則」更名為「臺北市都市計畫施行自治條例」，該自治條例第10條第1項第2款、第2項及第10條之1第2款、第25條等規定之條號及內容，與前揭施行細則條文一致。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，若因故意或過失，而有違反都市細部計畫為使用之情形，被告即得依都市計畫法第79條第1項規定裁處罰鍰及限期令其停止為違法使用。
㈢經查：
⒈系爭建物坐落之土地，位於臺北市○○00○○市○○街○○
號A6範圍內，分區為商業區，使用類別係供一般商業使用，（參見訴願卷第136頁），依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許表，僅容許醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用，並未容許供住宅使用（參見訴願卷第137頁）；另依臺北市政府嗣後公告之105年都市計畫，系爭建物坐落之土地所位處街廓編號A6，仍屬商業區供一般商業使用，即供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，修訂計畫內容更載明不得供住宅使用（參見訴願卷第96頁）。而系爭建物所在地上8層、地下1層之大樓，係經臺北市政府工務局於92年11月21日核發92使字第0373號使用執照（參見原處分卷第69頁），是系爭建物自建造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用。惟原告於本院言詞辯論期日，自陳系爭建物作為住宅使用（參見本院卷第73頁），故與83年都市計畫及105年都市計畫對於系爭建物坐落土地限定之用途相違，違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。
⒉次查，被告曾以106年5月22日函通知原告：系爭建物坐落之
土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，惟前經稅捐處現勘有供住宅使用事實，據以同意依住家稅率課徵房屋稅；系爭建物如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理（參見原處分卷第5至7頁），該函業經原告本人於106年5月31日收受，有其簽名之送達證書附原處分卷第9頁可稽。是原告至遲於106年5月31日，即知悉其將系爭建物供作住宅用途，係屬違法，然被告嗣查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故對原告寄發107年1月9日函及開會通知單，通知原告將於107年1月22日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以認定非住宅使用（參見原處分卷第
11、15頁），惟屆期未獲原告配合無法進入；被告再以107年3月29日函，通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見（參見原處分卷第23至25頁），仍未獲原告回應，且參諸原告於本院108年8月8日言詞辯論期日，自承將系爭建物作住宅使用等語，足見其經被告告知系爭建物依所在區域之都市計畫使用分區管制規定，不得作住宅使用後，仍違規將系爭建物供作住宅用途，即係故意違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令，則被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對其裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。
㈣原告雖主張：原處分違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言
原則，及行政程序法第9、36、43條等規定云云。惟查：按信賴保護原則之適用，須符合：⒈信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。⒉信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。⒊信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張其購買系爭建物時，接受之建案資訊，係採一般住宅之行銷手法，包括室內設計圖採住家格局規劃，建案之樣品屋直接擺設床、廚房及衛浴空間等居家使用之設施，並未載明不得作為住宅使用等情，固據其提出永慶房仲網網頁資料為證（附訴願卷第21至25頁），惟其所述建商與仲介業者對系爭建物之上開推銷與廣告行為，既非行政機關所為，自不得作為信賴基礎。又稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用，至系爭建物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分之效力範圍，是原告另主張系爭建物經稅捐機關核准按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，已使其對於系爭建物可合法供作住宅使用產生信賴云云，亦非可採。另土地及建築改良物之所有權與他項權利登記制度，旨在確保不動產物權內容之明確性，促進私經濟交易安全，地政機關並無義務在土地及建物登記資料上，將非屬其權責範圍之不動產所在區域都市計畫法令等行政規制管理內容，併予記載，都市計畫法對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關係人自行查詢都市計畫法令，與建築物所在區域之都市計畫，則原告再以系爭建物所有權狀未記載「不得作為住宅使用」（參見原處分卷第3頁）為由，主張其因而對系爭建物得作住宅使用產生信賴云云，仍難採憑。再者，系爭建物所在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，系爭建物位於地上5層，該樓層之用途為一般事務所（參見原處分卷第70、71頁），並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記載，故亦不得作為原告信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴基礎。此外，被告亦無任何表現於外之行政行為，足使原告信賴系爭建物得作住宅使用，且其係因查得原告向稅捐處申報系爭建物作住家使用，經核定按住家用稅率課徵房屋稅，嗣通知原告將前往系爭建物現場會勘，惟未獲原告配合，復通知原告提出系爭建物未作住宅使用之事證供核及陳述意見，原告仍無回應，乃綜合上述事證，認定系爭建物違規作為住宅使用，因而作成原處分，要無原告所指違反信賴保護原則、誠信原則，及行政程序法第9、36、43條等規定之情事。
㈤原告另主張：被告未能說明伊應如何依法辦理變更稅率，反
以誘導伊配合規避檢查之方式為之，違反行政程序法第4、5條之依法行政與行政行為明確性原則云云。惟查，被告前以106年5月22日函通知原告：系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，請原告改正系爭建物違法使用情形，且於改正後申請按非住家使用重新核定房屋稅率，核屬行政指導，其內容明白，意義並非難以理解，且與都市計畫法相關規定亦無違背，更無原告所述有何誘導原告配合規避檢查之文字，原告另指稱被告違反依法行政與明確性原則云云，亦非有據。
㈥原告再主張：伊早在原處分適用之臺北市政府104年4月29日
公告、105年都市計畫及裁處作業原則等法令公告與訂定發布前，即就系爭建物申請變更為依住家用稅率課稅，被告以上開新法為據對伊裁罰，依司法院釋字第620號解釋意旨，乃違反法律不溯及既往原則云云。惟按司法院釋字第620號解釋理由，係對於新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，應如何適用法律，予以闡釋，即當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果；除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第620號解釋理由參照）。查系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，然原告自92年購買系爭建物後，即作為住宅使用至今，且其經被告通知，於106年5月31日，知悉系爭建物坐落土地，依都市計畫係不准作住宅使用後，迄未改善，業如前述；則被告經臺北市政府以104年4月29日公告，將該府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，於107年5月1日作成原處分，依89年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對原告於106年5月31日至原處分作成時，故意違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰，所適用之法律，於原告將系爭建物作住宅使用時，早已生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，被告亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，從而自無違反法律不溯既往原則及司法院釋字第620號解釋意旨之情事。至臺北市政府於106年10月5日公布、自同年月20日起施行之裁處作業原則，係該府為協助被告就違反都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，並非被告裁處原告罰鍰之法律依據，被告參據該裁處作業原則，對原告裁處都市計畫法第79條第1項所定最低額罰鍰6萬元，亦無違反法律不溯及既往原則可言。㈦復查，被告對原告寄發107年1月9日函及107年1月17日開會
通知單，僅係通知原告將於同年月22日派員至系爭建物現場會勘，惟被告所派人員於107年1月22日前往系爭建物訪視時，因原告不在家，且大樓管理員表示無法開放被告所派人員進入系爭建物會勘，被告所派人員即未進入系爭建物勘查，此有被告現場使用情形訪視表附原處分卷第19頁足憑。是被告並未以強制手段進入系爭建物進行行政調查，原告之隱私權與居住自由亦未受到任何限制，原告主張被告於事實調查過程中，侵害其居住自由與隱私權，違反比例原則及有利不利一併注意之客觀原則云云，洵屬無憑。
㈧末查，原告於本院言詞辯論期日所提臺北市政府94年7月1日
府都規字第09413518800號公告，係核定公告臺北市都市計畫「修訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區娛樂區（供觀光娛樂使用）街廓編號C2基地土地使用分區管制規定計畫案」計畫書，自00年0月0日生效，原計畫書「不准許住宅使用」之規定取消（參見本院卷第76頁），故與系爭建物坐落土地所在之街廓編號A6無關，二者使用分區亦不相同，原告援引上開針對使用分區為娛樂區之土地所為公告，主張被告未對不同分區之系爭建物坐落基地所在區域准許作住宅使用，並非公平云云，比附援引明顯失據，難以採取。
七、綜上所述，被告審認原告將系爭建物作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經核均不影響判決結果，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年8月22日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官李玉卿
法官王俊雄法官鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年8月22日
書記官李建德