臺北高等行政法院100年度訴字第962號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第962號判決

裁判日期：民國101年01月19日

裁判案由：農業發展條例

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第962號101年1月5日辯論終結原告 林立康
吳素月 吳麗君 楊耀輝 莊清源 林佳琪 黃錦旺 黃惠貞 施俊銘 王瓊宜 游金鳳 林家妏 劉惠玉 劉健誠 張凱涵 張添益 張麗珠 楊明翰 林秉泓 陳燈科 共同訴訟代理人 趙興偉 律師
趙懷琪 律師被告宜蘭縣政府代表人 林聰賢 （縣長）住同上訴訟代理人 王佳珍
朱益宇
參加人行政院農業委員會代表人 陳武雄 （主任委員）訴訟代理人 戴玉燕
簡俊發 許宏達 上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年4月7日農訴字第0990186830號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）99年10月20日以宜蘭縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱系爭土地）向被告申請集村興建農舍。嗣經被告認定系爭土地位於特定農業區，不符參加人99年10月15日農水保字第0991875738號令（下稱系爭函令），乃以99年11月26日府農輔字第0990152029號函(下稱原處分)否准其申請。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭函令與現有農業發展條例及同條例施行細則、農業用地
興建農舍辦法等規範不符，並違反信賴保護原則、誠信原則、法律保留原則，更有違比例原則：
⒈本件集村農舍興建案係於98年8月間迄99年10月18日提出興
建申請時，長達年餘規劃及先期作業程序，已開始著手為農舍興建之準備行為，並委託專業機構辦理，諸如基地整合（分割合併）、開發計畫及土地使用計畫、建築設備計畫、污染防制計畫、用水排水計畫等規劃，及申請相關主管機關之函文（臺灣自來水公司證明系爭土地未在水質水量保護區）、建築圖繪製（基地配置圖、建築基地污水規畫圖、建築基地分區配圖等）等，投入人力物力，但參加人卻僅以行政命令，即被告稱係解釋性行政規則，依據行政程序法第159條及第160條規定，僅由上級機關下達並登載政府公報發布，並無如法規命令之公告周知程序，是原告無從知悉參加人99年10月15日令對於機關內部之拘束，造成原告損害，雖行政機關有其政策考量，但仍應保障人民憲法上財產權利，顯然主管機關所為，已有違人民對安定性的信賴，自應有信賴保護原則之適用。
⒉依據行政程序法第8條規定，信賴保護乃基於誠信原則，且
依司法院釋字第525號解釋，人民對於行政命令確有信賴基礎，再加以有為信賴之表現，即得主張信賴保護，且基於信賴原則下，依據司法院釋字第589號、第529號解釋，即人民如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。況依行政程序法第
117條、第119條、第120條規定，原告提出興建集村農舍之申請，均已於提出申請前為相關之準備行為、相關調查及費用支出，而為信賴法規範及已存在之法秩序無限制特定農業區興建集村農舍之基礎，惟被告依據系爭函令，而否准原告之申請案，卻未對於原告之前開信賴採取任何補救措施，或訂定過渡期間條款，以減輕人民權利之損害，顯然不符憲法保護人民權利之意旨。
⒊觀諸監察院99年9月8日及16日糾正參加人及內政部之糾正案
可知，農業發展條例之立法原意及政策，乃為將零星分布之個別農舍，集中興建，以避免個別農舍之弊端，蓋以個別農舍並無如集村農舍般，有所謂配合農地之規範，故如興建個別農舍後，該農地已無法再為農用，但集村農舍則因受有農舍坐落基地與配合農地之比例，不得低於1比9之規範限制，故基地興建農舍後，仍有9倍面積土地從事農用，且加以個別農舍並無如集村農舍，有良好且合乎法令規範之道路及排水設施，故對於整體環境及區域規劃使用的影響，相較於集村農舍是不符公共設施之需求，故農業發展條例於89年修正後，迄原告申請興建集村農舍，該法律秩序業已持續近10年，而驟然依系爭函令否准原告興建集村本件集村農舍之興建，係因農業發展條例關於興建集村農舍之修法規範，自89年
1月4日施行後迄今，據參加人統計資料，有關興建集村農舍之案件，自90年4月至99年6月間，經准許興建者共計85件，其中以位於特定農業區之集村農社案件比例較高，共計54件。換言之，在主管機關核准集村農舍之案件中，約佔63％係位於特定農業區，顯見法規範自施行起，均無否准於特定農業區興建集村農舍之意旨。又如參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函示、92年8月21日農授水保字第0921847142號函、92年9月4日農授水保字第0921847197號函，及93年6月7日農授水保字第0931848633號函核示內容，主管機關均肯認於特定農業區興建集村農舍之意旨。被告單憑系爭函令，而否准原告興建集村農舍之申請，有違於人民對安定性的信賴及憲法對人民財產權之保障，而造成原告之損害。又監察院100年5月6日院台財字第1002230321號函送之調查報告，已指出99年10月15日令，除違反法律保留原則及信賴保護原則外，更有違行政程序法第7條規定之比例原則，惟迄今參加人仍未就違法之行政命令予以廢止、修正或變更，但司法有權審查99年10月15日令之合法性，本件原告之訴自有理由。
⒋被告稱系爭集村農舍基地與配合農地間，直線距離為7.7公
里，而實際車距為10公里，並謂原告非務農，故非以農業經營為目的等語。惟：
⑴農業用地興建農舍辦法之規範用語均稱「農舍」，且該辦
法第7條規範謂「個別興建農舍」與第8條規範謂「以集村方式興建農舍」，依現行法令，特定農業區及一般農業區均屬農業發展條例所指之耕地，除非有該辦法第4條規定之區域計畫法編定之水利用地、生態保護用地、國土保安用地、工業區內農牧用地、林業用地、其他違反土地使用管制規定情形外，特定農業區並無土地使用分區管制限制。至被告所稱非都市土地使用管制規則第6條第1項、第
3項規定及其附表一，該附表之使用地類別、五、農牧用地，是規範可作為農舍及農舍附屬設施使用，並非集村農舍不在上開附表容許項目，足證特定農業區得以作為興建集村農舍之基地，並無其他法令之管制限建規定。
⑵經原告委託原規劃之專業人員施測，依地籍圖謄本比例尺
計算直線距離為4-5公里，而實際開車測量之車距為6-7公里，縱如被告稱車距為10公里，屬開車約20分鐘內即可達範圍，是農舍基地與配合農地間，距離並非甚遠。又本件系爭配合農地，仍為農用（基地部分則經整地完成），農用部分業已向被告申請核准，且依現行法令規定，興建集村農舍有5年不得轉讓之限制，故現況與被告所稱本件應非實際從事農業等不符，所辯自不足採。
⑶原告之中確有從事農業為業者，且有關本件集村農舍起造
人之職業為何，並非現行法令規範審查內容，蓋依參加人92年8月21日農授水保字第0921847142號函送縣（市）政府之農業用地興建農舍辦法中有關集村興建農舍法令執行疑義及研商結論，其第13點對於申請興建集村農舍農民資格，係依據參加人91年9月20日農輔字第0000000000函說明內容辦理，依該函文說明，農民申請以集村方式或在自有農地興建農舍之資格條件，自應依農業發展條例及其相關規定辦理。故依農業發展條例及農業用地興建農舍辦法第3條規定興建農舍申請人之資格，及所應檢具之文件，其並無限制申請人之職業類別，亦未審查申請人之職業，故依據參加人上開91年9月20日函所揭示之農業發展條例旨在貫徹放寬農地農有、落實農地農用之政策目標，乃為確保農地農用，並非限制農地農有。
㈡系爭函令違反憲法之法律保留原則，被告不得以其否准原告集村農舍之申請：
⒈農業發展條例、同條例施行細則、農業用地興建農舍辦法等
規範意旨，均無如系爭函令就特定農業區予以特別加以限制之立法意旨，故被告所稱特定農業區不得申請集村興建農舍，顯屬法無明文之違法限制，且參照參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函示內容，業已明確指出特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地，均可參加集村興建農舍，亦明確表示主管機關見解應受前函釋內容之拘束，另參照參加人92年8月21日農授水保字第0921847142號函、92年9月
4日農授水保字第0921847197號函、93年6月7日農授水保字第0931848633號函等核示內容，對於在2特定農業區興建集村農舍，均無否定或限制之見解，顯然系爭函令僅登載於行政院公報發布，謂已間接對外發生效力，而更異於該機關先前見解，並且超越立法意旨，增加法律規定所無之限制，自屬違法剝奪人民之權利。
⒉解釋性行政規則依行政程序法第150條第1項及第159條第1項
規定，仍不得違反法律保留原則，另參照司法院釋字第525號解釋、最高行政法院98年度判字第1013號判決意旨，行政機關所為解釋性行政規則，若對人民依法律享有之權利增加限制，已與憲法第23條法律保留原則牴觸，亦屬違法。本件系爭函令為主管機關依職權發布並公告於行政院公報，則該解釋性之行政命令內容，並非單以執行法律之細節性、技術性次要事項，而係限制人民於特定農業區興建集村農舍，乃以解釋性行政規則增加母法所無之限制，妨礙並限制人民權利之行使，自有違依法行政之法律保留原則，應無母法授權之規定而屬無效。
㈢參加人以系爭函令在政策上係即時保護優良農地，屬急迫性、必要性措施云云，惟：
⒈參加人所稱諸多政策面之相關政府計畫宣示，性質上應屬於
行政計畫，依行政程序法第163條以下之規定，並不具法規範效力，故按依法行政原則，參加人僅得於現行農業發展條例母法規範修正，亦或於相關子法修訂後，始得有將限制人民權利之法源依據，而參加人亦表示現行農業發展條例第18條並未修正相關規定，且農業用地興建農舍辦法於99年8月起至100年10月3日止迄今尚未修正完成，故依據現行法令均無限制特定農業區興建集村農舍之規範，系爭函令顯已有違法律保留原則。
⒉特定農業區多係因政府徵收及規劃變更非農業用途，引發農
民於99年7月抗議，而由行政院指示應檢討高品質農田，且依監察院糾正文並參照全國集村興建農舍申請案件統計表（90年4月26日至99年6月30日）所示，參加人所稱特定農業區農牧用地面積從97年的28.5萬公頃減少至99年僅27.1萬公頃，減少的1.4萬公頃中，僅有少於28公頃是屬於興建集村農舍建築基地，是本件爭議與糧食安全之關聯，並非最為迫切及必要者，參加人所為99年10月15日令自有違比例原則。
㈣參加人稱系爭函令係統一解釋農業發展條例第18條第1項規
定抽象法律概念之解釋性行政規則，並將透過修正農業用地興建農舍辦法落實法規目的云云，惟：
⒈89年除修正農業發展條例外，土地法、平均地權條例、都市
計畫法、區域計畫法、農村社區土地重劃條例、土地稅法、遺產及贈與稅法等，有關調整農地政策8項配套法案，均係將農地政策調整為放寬農地農有，落實農地農用，故農發條例有關子法訂定之政策方向，亦同。準此，建築基地興建農舍，但配合農地仍為農用，而本件系爭配合農地，仍為農用，並無不符法規範之農地政策。
⒉由內政部及參加人會銜訂定發布施行之農業用地興建農舍辦
法，自90年4月26日施行迄今，除修正第3、6、8條外，並無就本件關於興建集村農舍之規範內容進行修正。農發條例於89年1月26日修正時，同法並有第77條第2項規定：「本條例修正施行滿兩年，由中央主管機關檢討之。」（已於92年2月7日修正，現行法已無此規定），但參加人於檢討修正期間，並未提出修正條文（換言之，現行法並無參加人所稱興建集村農舍區位、基地與配合農地之土地使用分區相同、起造人戶籍所在與農業用地在同一縣市、申請人須無從事農業以外之專任職業……等限制），亦無就特定農業區不得興建農舍，提出任何檢討意見，故於法規施行後，參加人怠為法規施行之檢討，讓特定農業區興建集村農舍已存在近10年，致造成人民的信賴，參加人自難謂無責任，但卻不以依法行政方式，造成人民權利受損，自有違誤。
㈤參加人雖謂系爭函令並非地方主管機關審查特定農業區興建
集村農舍案時之唯一標準，且在尚未取得主管機關核定其農民資格前，以及主管機關尚未核定興建申請案前，皆屬預期之利益云云。惟：
⒈觀諸被告答辯內容，本件原告提出興建集農舍之申請，並無
不符農發條例及農業用地興建農舍辦法，而係因系爭函令所示基地不得位於特定農業區，故遭被告否准申請。
⒉依參加人91年9月20日農輔字第0000000000函內容，依據農
業用地興建農舍辦法第3條規定，凡申請時完備審查資料者，本即可得確定為農民，主管機關並無否准之權限，自非屬參加人所稱預期利益。
⒊依司法院釋字第605號解釋理由書，對於法規修正造成新舊
法規範內容不同，人民對於已取得之權益，與預期可以取得的利益，均可以主張信賴保護，何況本件係肇因於參加人違法作成之系爭函令，人民對於已取得之權益，與預期可以取得的利益，本即有信賴保護原則之適用。
㈥參加人既主張因農地流失，故系爭解釋令有其急迫必要性，
但又謂個別興建之農舍，對於特定農業區之實質影響程度不同，處理上宜分輕重緩急，顯然權衡失重。另參監察院100年5月6日調查報告，以及參加人所陳內容，就監察院99年
10月11日對於個別農舍執行偏差之糾正，參加人亦針對個別農舍提出農業用地興建農舍辦法修正條文供內政部參酌，是參加人對於相較集村興建之農舍，管制上更優先及急迫之個別興建農舍，仍採修法方式檢討處理，對於集村興建農舍卻以99年10月15日令，即斷然以違反依法律保留原則、信賴保護原則及比例原則，且已超越立法意旨，增加法律規定所無之限制之方式，違法剝奪人民之權利等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應就原告申請並檢送之員山鄉集村興建農舍申請書內容，作成審查並核准原告集村農舍興建申請之行政處分。
三、被告則以：㈠系爭函令作成前，參加人並未邀集地方政府研商或徵詢意見
，並於100年1月31日以農水保字第0990180467號函，明確表示無信賴保護原則之適用，監察院雖另以100年5月6日院台財字第1002230321號函送調查報告予參加人，惟截至目前為止，參加人未有變更或修正系爭函令之意思。被告於99年
9月13日所受理申請集村興建農舍之另案，參加人水土保持局於接獲被告99年11月8日府農府字第0990131694號函核准興建之公文副本後，旋即遭其於99年11月16日行文糾正牴觸參加人99年10月15日令，而該案係被告於參加人99年10月15日令下達前收件之申請案，被告考量信賴保護原則、從新從優原則核准興建申請，尚遭參加人水土保持局行文糾正，且嗣經該案當事人多方陳情，均未獲變更，足徵參加人貫徹執行系爭函令意志之堅定，遑論本案係於99年10月15日令下達後始送件之申請案，被告自更無由核准。
㈡特定農業區興建集村農舍本不在非都市土地使用管制規則第
6條第3項所定一附表之使用地類別五之容許項目內，特定農業區興建集村農舍乃89年農業發展條例大修後之產物，因立法之不嚴謹，使建商、財團大肆炒作農地，鑽營各種法令漏洞，亦導致農地從生產工具變為消費商品；此誠非修法當時所得預見，亦絕非修法本旨。系爭函令之作法或有爭議，惟依據司法院釋字第287號解釋意旨，應認尚無違法。即便認其有違法、違憲之虞而廢棄不用，本案審查亦應回歸農業發展條例第18條第1項規定，就其是否影響農業生產環境及農村發展乙節作實質審查，絕非以過去申請案均經准許作為本案核准之理由，蓋違法行為無由主張平等原則。而本案配合農地與集村農舍建築基地兩地直線距離為7.7公里，實際車路距離為10公里，相距甚遠，且該配合農地位於較偏遠之山坡地保育區，原告亦非實際從事農，足認原告並非以農業經營為目的，而係以居住、休閒渡假、甚至投資為目的考量，顯不符農業發展條例第18條之立法本旨，自不應核准興建。
㈢本案如排除系爭函令進行實質審查，其建築用農地即系爭土
地之所有權人僅登載為原告張麗珠一人所有，其他原告非所有權人，亦不符農業發展條例第18條第3項之規定。另原告於99年10月18日提出申請時，其各所有配合農地○○○鄉○○段○○○段580-27至40、743、743-1至5地號），均屬被告100年度辦理地籍重測區內之土地，其成果於100年10月1日辦理公告，宜蘭地政事務所於100年11月3日已完成登記，重測前之地號已截止記載停止使用。且上開各配合農地，其中重測前大湖段隘界小段580-27地號（重測後為隘界一段445地號）所有權人應為原告張麗珠（申請書載為原告林立康）、大湖段隘界小段580-33（重測後為隘界一段451地號）所有權人應為原告林立康（申請書載為原告施俊銘）、重測前大湖段隘界小段580-34（重測後為隘界一段452地號）所有權人應為原告施俊銘（申請書載為原告張添益），除起造人配合農地部分所有權人分配有誤外，更有起造人即原告張添益未有配合農地即提出申請，且所有配合農地之土地謄本均於提出申請後方完成登記，足徵各起造人於申請集村興建農舍時，均尚未取得配合農地之所有權。
㈣本案重測前大湖段隘界小段580-27至40地號，未分割前分佈
於大湖段隘界小段580、580-1至9地號範圍內，除其中大湖段隘界小段580-6至9地號曾於99年9月10日提出種薑之簡易水土保持申報（申請人為原告張麗珠）經被告審核同意外，其餘配合農地均查尚無山坡地簡易水土保持申請之紀錄，足見本案配合農地於申請集村興建農舍時，僅部分土地於分割重測前有申請簡易水土保持整地種植作物，未見全面與積極耕作事實，依農業發展條例第3條立法意旨，農舍係與農業經營不可分離之建築物，係為提供有心經營農業者於該農地上興建具有放置農機具兼具居住之需求，以便利其農事工作，與一般家居為主之住宅性質不同，本案顯有不符。
㈤參加人99年10月15日令並非直接限制擁有特定農業區之農民
不得以集村方式申請興建農舍，僅係認定集村興建農舍坐落於特定農業區即有影響農業生產環境，故擁有特定農業區土地之農民，如有以集村方式興建農舍之意願，仍得集中興建於其他使用分區之土地上，並未否決其興建農舍之權利。同理，亦無限制個別農舍於特定農業區之興建權益，不影響真正從事農業經營行為之農民的權益；已充分考量集村農舍與個別農舍對特定農業區優良農地負面衝擊程度，行政行為堪認適法、正當。
㈥司法院釋字第525號及第589號等解釋雖均強調信賴保護原則
，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，行政法規之廢止或變更亦有其適用，惟重點仍應考量其信賴是否值得保護、有值得保護之利益，更應權衡公益與私益間之衡平；又縱認系爭函令違反信賴保護、法律保留原則，致被原告財產權益受損，亦係原告得否請求損失補償或國家賠償之問題，絕非被告應逕予核准原告興建申請等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：㈠系爭函令對即時保護優良農地而言，確屬急迫性、必要性之措施：
⒈特定農業區農牧用地僅27.1萬公頃，全國實際作為農作物生
產用地面積亦逐年減少，為優先保護特定農業區優良農地，創造農業永續發展環境，並維持糧食潛在供應能力，以落實國家安全戰略等政策方針。
⒉農舍興建制度立法原意以不影響農業生產環境為原則，並為
保護其他完整90%之優良農地供農業生產使用，但執行現況已悖離原立法意旨。為保護優良農地，導正特定農業區集村興建農舍執行規定確屬必要。
⒊參加人具體核釋集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定
農業區內，係為明確提供該條例第18條第1項不影響農業生產環境及農村發展之審認標準，以貫徹保護優良農地之共識與政策方向，並落實改進監察院糾正集村農舍造成特定農業區優良農地減損之缺失，於法令修正完成前，對於即時保護特定農業區優良農地免於集村興建農舍案帶來規模化的破壞，確有時效上之急迫性，係基於公益目的之必要性措施。
㈡農業發展條例第18條第1項「不影響農業生產環境及農村發
展」之要件，係立法者斟酌生活事實的複雜性、適用個案的妥當性而使用之不確定法律概念，授權主管機關視農業生產環境、農村發展、農業用地使用之具體情事，依其行政專業考量而為最適當之判斷。參加人基於中央主管機關立場，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，故以集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區者，即屬於影響農業生產環境及農村發展，而發布系爭函令，其內容並未違反上開條文之立法意旨及規範目的，亦無出於與事物無關之考量而有判斷濫用或判斷逾越情事。故參加人系爭函令為行政程序法第159條第2項第2款所稱之解釋性行政規則，依據司法院釋字第287號及第536號解釋，對於法規所為之釋示自法律公布時起適用。準此，參加人系爭函令自89年農業發展條例第18條修正增訂「不影響農業生產環境及農村發展」之規定時起即有適用。由於該解釋令並未創設法無明文之禁止條件，僅係統一解釋農業發展條例第18條第1項所規範之不確定法律概念，為強化裁量規範所發布之解釋性行政規則，並未變更法規，無違法律保留原則。且將透過修正農業用地興建農舍辦法，落實集村興建農舍立法原意。
㈢參加人系爭函令並非直轄市、縣（市）主管機關審查特定農
業區興建集村農舍案時唯一標準，申請案件本應符合農業發展條例與農業用地興建農舍辦法規定之形式與實質要件。在系爭函前，直轄市、縣（市）主管機關已受理申請而尚未核定之特定農業區集村興建農舍案件，於尚未取得直轄市、縣（市）主管機關核定其農民資格前，皆屬預期之利益。
㈣系爭函令為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用
目標，全面限制集村興建農舍坐落基地不得位於特定農業區，惟集村農舍對特定農業區之衝擊甚於個別農舍的零散蠶食，且個別農舍之坐落基地與供農業使用土地係同一宗土地，因此特定農業區個別農舍尚有維持90％面積農地之益，反觀集村農舍供農業使用土地多位於山坡地保育區，於保護特定農業區並無助益。考量集村農舍與個別農舍對於特定農業區之實質影響程度不一，處理上容宜分別輕重緩急。參加人先以99年10月15日令禁止集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，遏阻優良農地建地化，實有必要。
㈤依據農業發展條例第18條立法意旨，原則上農地不准許興建
以住宅為主之農舍，但無自用農舍而需於新取得之農地興建農舍者，則例外規定得以集村或其他方式興建。蓋取得農業用地之農民當係以從事農業相關工作為其取得農業用地之目的，僅在例外情況下，為了照顧無自用農舍之農民居住需求，始開放符合一定資格條件之農民可興建農舍。爰被告以本案配合農地與系爭集村農舍建築基地實際距離約10公里，且該配合農地位於較偏遠之山坡地保育區，原告亦非實際從事農業生產，顯非以農業經營為目的，而係以居住、抑或投資為目的考量，爰認本案申請興建農舍不符農業發展條例第18條准許興建農舍之立法本旨，洵屬有據。
㈥參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函固揭示特定
農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍。惟其前提仍須符合農業發展條例第18條第1項規定之要件，且農業用地興建農舍辦法第3條第1項更進一步闡釋依農業發展條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並列有相關資格條件之限制。換言之，符合農業發展條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地之農民，雖可依該規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就必須當然核准，仍應審核其他要件是否具備，尤其對於該條例第18條第1項所稱「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，主管機關自仍有依法判斷認定之空間。是原告主張上開函釋及92年8月21日農授水保字第0921847142號函、93年6月7日農授水保字第0931848633號函釋已足以令一般人民信賴特定農業區之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，不僅誤解此函釋意旨，亦忽略農業發展條例第18條第1項規定對於集村興建農舍之規範要件，實無足採。
㈦縱使農地無法申請興建農舍係因不符法律規定之要件，亦不
影響農民從事相關農業工作之使用。況系爭函令雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。
㈧於99年10月15日前提出申請集村興建農舍之案件，如主管機
關尚未核定其申請，則申請人自未取得集村興建農舍之權利，故其土地將來能否集村興建農舍，僅屬其主觀之期待與願望，難認已表現信賴之事實。本件原告縱主張已投入資金購買農地及簽約委託營造公司負責相關集村興建農舍之事宜，作了財產上之安排及處置云云，至多僅係為達成直轄市、縣（市）政府核准集村興建農舍之前置作業成本，難認已表現信賴之事實。況原告於系爭函令發布後始提出申請，舉重以明輕，本案當亦無信賴保護原則之適用。
五、兩造之爭點：被告以原告申請集村興建農舍，因系爭土地位於特定農業區，不符系爭函令，乃否准其申請，是否合法？系爭函令有無違反法律保留原則？原處分有無違反信賴保護原則？茲分別論述如下。
六、本院之判斷：㈠按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之
農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣(市)主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」農業發展條例第18條第1項定有明文。其規範意旨，乃考量實際農民需求、農業發展及促進農地合理利用，對於89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，「於不影響農業生產環境及農村發展」前提下，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。準此，於本條例89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，必須符合(1)無自用農舍；(2)不影響農業生產環境及農村發展之要件下，經直轄市或縣（市）主管機關核定後，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。其中「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，係立法者斟酌生活事實的複雜性、適用個案的妥當性而使用之不確定法律概念，主管機關自應視農業生產環境、農村發展、農業用地使用之具體情事，依其行政專業考量而為最適當之判斷。次按司法院釋字第548號解釋理由書明揭：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。……因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」，本件系爭函令「核釋有關『農業發展條例』第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」要為主管機關基於職權因執行特定法律之規定，所為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，核其內容並未違反上開條文之立法意旨及規範目的，依上開說明，本院自當適用之。
㈡經查，原告於99年10月18日以系爭土地及宜蘭縣○○鄉○○
段○○○段580-27至40、743、743-1至5等地號土地向被告申請集村興建農舍，其中系爭土地為10%農舍建築座落之用地，其餘地號土地則為90%供農業用地之用地，而系爭土地之使用分區為特定農業區之事實，有員山鄉集村興建農舍申請書、土地建物查詢資料等件在卷可稽(見本院卷第30-69頁、第271頁)，堪信為真實。被告以上開申請案所興建農舍坐落之農業用地位於特定農業區，與系爭函令所揭示之農業發展條例第18條第1項之規定不符，乃以原處分否准原告之申請，核諸上開規定，於法並無不合。
㈢次按「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」民法第758條第1項定有明文。
查依卷附之土地建物查詢資料記載，作為系爭申請案之供農業用地之用地，原告係分別在提出本件申請之後即99年11月6日、99年12月6日始完成所有權移轉登記(見本院卷第273-313頁)，即原告於提出本件申請案時，尚未取得供農業用地之用地所有權乙節，應可認定，則原告以尚未取得所有權之土地，作為供農業用地之用地，據以提出本件申請，於法不合；且農舍坐落之系爭土地為原告張麗珠個人所有(見本院卷第271頁)，其餘原告並非系爭土地之所有權人，亦不符合農業發展條例第18條第4項，農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人之規定，甚為明確。又依農業用地興建農舍辦法第8條第1項第1款規定，以集村方式興建農舍，應一次集中申請，並符合20戶以上之農民為起造人。惟查依系爭申請書記載原告張添益為大湖段隘界小段580-34地號土地之所有權人，然證之卷內之土地建物查詢資料記載，該筆地號之所有權人應為原告施俊銘(見本院卷第268、287頁)，剔除原告張添益非為本件申請興建農舍之農業用地所有權人，則本件申請以集村方式興建農舍，其起造人為19戶，亦與上開規定不符。綜上，系爭申請案以尚未取得所有權之土地，作為供農業用地之用地，據以提出本件申請，且系爭土地為原告張麗珠單獨所有，其餘原告非系爭土地之所有權人，有違農業發展條例第18條第4項之規定；又原告張添益非為本件申請興建農舍之農業用地所有權人，本件申請以集村方式興建農舍，其起造人僅為19戶，亦不符農業用地興建農舍辦法第8條第1項第1款規定，原處分否准原告之申請，並無違誤。
七、原告雖主張其提出本件集村農舍興建案前，長達年餘規劃及先期作業程序，已開始著手為農舍興建之準備行為，投入相當之人力物力，被告以解釋性行政規則，否准原告之申請，造成原告損害，有違人民對安定性的信賴，自應有信賴保護原則之適用云云。經查：
㈠按行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政處分
及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即所謂信賴基礎），又當事人因信賴該國家行為而有具體之行為（包括運用財產及其他處理行為），另信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；且當事人之信賴，必須值得保護，始足當之。若行政機關並無何足使當事人產生信賴之行為，或當事人純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，均屬欠缺信賴要件，不在保護範圍。
㈡查本件原告提出本件集村興建農舍之申請時，原告張添益非
為本件申請興建農舍之農業用地所有權人，不符農業用地興建農舍辦法第8條第1項第1款規定；系爭申請案之供農業用地之用地，原告係分別在提出本件申請之後即99年11月6日、99年12月6日始取得供農業用地之用地所有權，原告除張麗珠外，其餘原告均非系爭土地之所有權人，不符合農業發展條例第18條第4項之規定，被告自無核准之可能，則原告既未取得集村興建農舍之權利，其等因期待被告將核准其等在系爭土地上集村興建農舍，而預先集資購買農地，並設計與規劃農舍興建事宜，純屬因主觀上願望、期待被告將核准其等之申請，而支出之成本，並非因參加人或被告有何足以引起信賴之行為，所為財產之運用及處理，自不得認係信賴之表現。從而，原告主張其等係信賴參加人之函釋、法規命令，及地方主管機關准許於特定農業區集村興建農舍之前例，所形成之信賴基礎，集資並歷經年餘之籌備後，提出於系爭土地上集村興建農舍之申請，具有信賴表現，被告卻援引系爭令函，否准其等之申請，有違信賴保護原則云云，亦難採憑。
八、原告又主張農業發展條例、同條例施行細則、農業用地興建農舍辦法等規範意旨，均無如系爭函令就特定農業區予以特別加以限制之立法意旨，系爭函令所稱特定農業區不得申請集村興建農舍，顯屬法無明文之違法限制，系爭函令違反憲法之法律保留原則、比例原則，並且超越立法意旨，增加法律規定所無之限制，自屬違法剝奪人民之權利云云。經查：㈠按司法院釋字第443號解釋，旨在闡釋憲法所定人民之自由
及權利，於符合憲法第23條之條件時，究應由法律直接規範或得授權行政機關以命令予以規定，應視規範對象、內容或法益本身所受限制之輕重程度而容許合理之差異，至於行政機關依職權發布之行政規則，並非該號解釋探討之對象，原告執以主張性質上為行政規則之系爭函令違反法律保留原則，已非有據。再者，農業發展條例第18條第1項規定，並非毫無限制地開放集村興建農舍，申請者仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之條件，方可獲主管機關核准，在未經核准前，難謂已享有集村興建農舍之權利；而系爭函令，即係就前揭條文所定集村興建農舍應具備之要件而為具體解釋，原告之申請既與該法定要件不符，故未獲被告核准，其等自始即未取得集村興建農舍之權利，並非如原告所指，乃參加人作成之系爭函令，對其等原本依法律享有之權利加諸限制，故原告以此為由，指稱系爭函令侵害其等之財產權，且與法律保留原則有違，實屬無據，要無可採。
㈡又查，依被告所提監察院對參加人及內政部提出之糾正案文
記載，農業發展條例自89年修正公布以來，截至99年6月30日止，全國計有85件集村興建農舍申請案，經統計集村興建農舍之農業用地作為建築基地面積者計有45.0189公頃，其中位於優良農地或政府投入資源辦理土地重劃之「特定農業區」者，計有28.3553公頃，占62.99%，亦即6成以上本應為優先保護之特定農業區，卻成為集村興建農舍之建築基地，顯然悖離集村興建農舍之政策目標之一，即保護優良農地及其農業生產環境（見本院卷第126-130頁）。由此足見，在參加人作成系爭解令前，直轄市、縣（市）主管機關多未考量特定農業區之優質農地應優先保護作為農業經營使用，對於在特定農業區土地上申請集村興建農舍之案件，率予准許，導致具高度生產力且經國家投入資源維護之特定農業區土地面積不斷減少，故為避免優良農地建地化之現象持續擴大，衝擊國內之農業生產環境，對於特定農業區採取及時之保護措施，自屬必要。又參加人稱其與內政部於99年8月即已著手農業用地興建農舍辦法之修正作業，惟因修正幅度甚大，需經相關機關、團體充分討論並彙整意見，迄至100年
10月3日止，已召開10次工作會議，仍未修正完成等情，未為兩造所爭執，堪以採信。是參加人基於維護優良農地之迫切需要，在相關辦法修正完成之前，作成系爭解釋令，統一解釋在特定農業區集村興建農舍之申請，與農業發展條例第
18條第1項所定「不影響農業生產環境及農村發展」之要件有違，而不應准許，俾直轄市、縣（市）主管機關有所遵循，自有助於達成保護優良農地續為農業使用，確保農業永續發展之公益目的。又特定農業區既屬糧食生產之精華地區，或國家過往農業投資之重點地區，理應嚴格限制其作為農業用途，始足以貫徹區域計畫及農業主管機關將之劃定為應予特別保護農業地區之目的，則系爭函令認為以集村方式興建之農舍不得坐落於特定農業區內，亦屬達成行政目的所必要之方法。是系爭函令並無原告所指無法達成行政目的，或未採取對人民最小侵害方法之情事，原告主張系爭函令之作成違反比例原則，亦無足取。
九、原告復主張參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函示內容，業已明確指出特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地，均可參加集村興建農舍，參加人92年8月21日農授水保字第0921847142號函、92年9月4日農授水保字第0921847197號函、93年6月7日農授水保字第0931848633號函等核示內容，對於在2特定農業區興建集村農舍，均無否定或限制之見解，系爭函令異於該機關先前見解，並且超越立法意旨，增加法律規定所無之限制，自屬違法剝奪人民之權利云云。惟查，參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函固揭示特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍。惟須符合上述農發條例第18條第1項規定之要件，且農業用地興建農舍辦法第3條第
1項更進一步闡釋依農發條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並列有相關資格條件之限制。換言之，符合農發條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地之農民，雖可依本項之規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就必須當然核准，仍應審核其他要件是否具備，尤其對於農發條例第18條第1項所稱「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，主管機關自有依法判斷認定之空間。上開參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函僅係就特地農業區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。是原告主張前揭函釋已足以令一般人民信賴特定農業區之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，不僅誤解此函釋意旨，亦忽略農發條例第18條第1項規定對於集村興建農舍之規範要件，實無足採。再者，農業用地必須供相關農業工作之使用，此參同條例第3條第10款規定自明。雖同條例於第18條第1項規定賦予89年1月4日後取得農業用地之無自用農舍農民，可申請集村方式或在自有農業用地興建農舍。惟原則上農地不准許興建以住宅為主之農舍，但無自用農舍而需於新取得之農地興建農舍者，則例外規定得以集村或其他方式興建（本項立法說明參照）。蓋取得農業用地之農民當係以從事農業相關工作為其目的，僅在例外情況下，為了照顧無自用農舍之農民居住需求，始開放符合一定資格條件之農民可興建農舍。是縱使農地因不符法律規定之要件而無法申請興建農舍，亦不影響農民從事相關農業工作之使用。況系爭釋令雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。原告主張系爭函令超越立法意旨，增加法律規定所無之限制，違法剝奪人民之權利，殊無可取。
十、綜上所述，原告所訴均委無足採，被告以原告申請於系爭土地興建集村農舍，因系爭土地位於特定農業區，有違系爭函令，乃以原處分否准其申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應就原告申請並檢送之員山鄉集村興建農舍申請書內容，作成審查並核准原告集村農舍興建申請之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論駁，併此敘明。
十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年1月19日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官徐瑞晃
法官蕭忠仁法官陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年1月19日
書記官李依穎