最高行政法院110年度上字第113號判決

裁判字號：最高行政法院110年上字第113號判決

裁判日期：民國110年12月16日

裁判案由：都市計畫法

最高行政法院判決110年度上字第113號上訴人 蔡林璧雲 訴訟代理人 劉禹劭 律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年12月31日臺北高等行政法院108年度訴字第823號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人之代表人原為 黃景茂 ， 嗣變更 為黃一平，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、上訴人所有之臺北市○○區○○路000號4樓建築物（下稱系爭建物），坐落同區○○段00-1地號土地（下稱系爭土地），領有100使字第0032號使用執照（下稱系爭使用執照），位於都市計畫商業區。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告的「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）計畫書，系爭建物所在商業區（街廓編號A9）係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查知系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月10日北市都築字第10632736600號函（下稱106年4月10日函）通知上訴人改善。之後被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，以107年8月13日北市都築字第1076025029號函（下稱107年8月13日函）通知上訴人，將於107年9月6日派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲上訴人配合。被上訴人復以107年9月10日北市都築字第1076035101號函（下稱107年9月10日函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。被上訴人審認上訴人未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依行為時（即110年5月26日修正前，下同）都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，以107年12月22日北市都築字第10760680601號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）150,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求訴願決定及原處分均撤銷，經原審判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，聲明請求原判決廢棄；原處分及訴願決定均撤銷。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠直轄市政府本於其自治權限，除可擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於「細部計畫書圖」表明「土地使用分區管制」事項。臺北市政府除可依都市計畫法臺北市施行細則（及其後修正的臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市○○○○○區管制規則（自治條例）」管理。此外，臺北市政府依「臺北市○○○○○區管制規則（自治條例）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第1至4種商業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區」。因此，臺北市○○○○○區中「商業區」的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除將臺北市之土地劃定為不同之使用區外，尚可視實際需要，再將各使用區予以劃分，分別予以不同程度之使用管制，且臺北市政府於「都市計畫」所發布之管制命令，有上述都市計畫法規定之明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應該受各該管制命令之限制，與法律保留原則並無違背。另按都市計畫法第4條規定該法在直轄市之主管機關為直轄市政府。臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」第1條之1即明文規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」準此，關於本件原處分之作成，被上訴人屬有權限之機關。㈡查83年計畫案明定街廓編號A9區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表1，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A9區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建物所坐落系爭土地，即係位於街廓編號A9區，故系爭建物確實不得供住宅使用。92年計畫案明定「㈣街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市○○○○○區管制規則第3種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市○○○○○區管制規則第1種商業區之使用組別。」105年計畫案亦維持92年計畫案關於系爭建物所在A9街廓不得供住宅使用之規定。上述管制命令，是臺北市政府為合理使用土地的必要，經依都市計畫程序所核定實施之細部計畫的「書圖」中予以表明「土地使用分區管制」事項，而於細部計畫內劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，此與法律保留原則並無違背。而依臺北市都市計畫施行自治條例第26條及都市計畫法第39條規定可知，對都市計畫各使用分區之使用管制，並非一律「應」另訂土地使用分區管制自治條例管理或於都市計畫法施行細則中作必要之規定，而是由主管機關依據地方實際情況而為之。且上述管制命令，乃是依據都市計畫法所明確授權。另本件裁處時之臺北市○○○○○區管制自治條例第3條第2項已明文規定，在同條第1項都市計畫範圍內所劃定使用分區，得視需要依都市計畫程序增減之。可見使用分區管制狀況，尚須按照都市計畫內容優先決定。而系爭建物興建前，據83年計畫案即明定屬商業區（供一般商業使用）且不得供住宅使用，上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，係臺北市政府依都市計畫法發布之命令而來，符合臺北市○○○○○區管制自治條例第3條第2項規定，並無適用同條例第93條、第94條規定之餘地。㈢都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。而臺北市都市計畫範圍內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。83年計畫案及92年計畫案有關使用分區管制要點的內容，除了臺北市政府要依都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢。且系爭使用執照存根明白記載：「使用分區：商業區（供一般商業使用）」。上訴人既為系爭建物的所有權人，負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。被上訴人前曾先以106年4月10日函通知上訴人改善，又以107年8月13日函通知上訴人，將派員至系爭建物現場勘查，然因屆期未獲上訴人配合無法進入系爭建物勘查，被上訴人再以107年9月10日函通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，仍然未獲回應。可見，上訴人經過被上訴人多次通知，其係有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，縱使上訴人或係因鄰近區域亦有與其情節類似之建物使用人，而基於從眾心理，選擇忽視被上訴人之通知，惟上訴人就此乃應注意並能注意卻疏於注意，未向被上訴人查證確認，逕自就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其縱無故意，亦難謂無過失。從而，上訴人既有違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令之過失行為，參酌系爭建物之主要建物面積為197.15㎡，屬於級距4，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對上訴人裁處150,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。㈣稅捐機關僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，非都市計畫法之主管機關，復未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職之當然之理。況房屋稅係按房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情形是否符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，上訴人自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。而戶政機關之權責為戶籍之登記，僅為上訴人辦理戶籍遷入登記，並非都市計畫法之主管機關，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力。系爭建物之所有權狀，係地政機關依法建置之建物相關資訊及所有權歸屬之證明，地政機關非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故上訴人不得以系爭建物所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字等理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。至建商出示之室內設計圖、於樣品屋採居家格局規劃及相關房仲出售資訊，皆非被上訴人所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，更無足為上訴人之信賴基礎。而系爭使用執照，係經臺北市政府建築主管機關依建築法規審核，且該使用執照核准之建物用途為「商業區（供一般商業使用）」，並無得予作為住宅使用之記載。準此，臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性者，即為該使用執照之記載，則倘若上訴人買受系爭建物時，有閱覽該使用執照，自當知悉系爭建物並無任何得作為住宅使用之資訊表徵。而縱使系爭使用執照有可能因符合免辦使用執照變更之規定，以致未必能表徵核發使用執照之後是否另有變更「使用類組」之情況，惟倘若上訴人買受系爭建物時，並未閱覽該使用執照，或認為使用執照可能有免辦理變更情事，則上訴人自亦無因臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性之使用執照，而有任何系爭建物必得作為住宅使用之信賴基礎可言。況建築物所在的「使用分區」管制規定，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類組」的變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力。上訴人為系爭建物之所有權人，其所負應遵守使用分區限制之行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關為政令宣導，方有遵守之義務，尚難謂因被上訴人未事前告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。則被上訴人以上訴人將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定，對上訴人作成原處分自無違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則可言。另由原處分作成前的行政程序歷程可知，被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事，並儘可能保障上訴人的合法權益；又原處分已經詳細記載上訴人違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款；此外，被上訴人是在都市計畫法第79條第1項所授權範圍內，依大彎北段裁處作業原則的級距4，裁處上訴人法定金額範圍內的150,000元。顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、比例原則、行政行為明確性原則。㈤83年計畫案已明定街廓編號A9區係供一般商業使用，而非供住宅使用；105年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在A9街廓不得供住宅使用之規定。則系爭建物既係於100年3月23日為建物第1次登記，並於100年6月14日登記為上訴人所有，自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。大彎北段裁處作業原則，係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被上訴人為本件裁處時自得予適用。被上訴人依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及大彎北段裁處作業原則，裁處上訴人將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，係將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則無關。又臺北市政府於上訴人購買系爭建物前，就已經發布都市計畫，規定系爭建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用。上訴人客觀上若其對「商業區」認有疑義，並非不能查證以避免錯誤，且被上訴人已經先後數次以函文通知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，但上訴人仍輕率、疏忽未予查證而仍繼續將系爭建物供作住宅使用，是其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，即難謂欠缺違法性認識，上訴人既不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然亦不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。另上訴人至少基於過失而持續將系爭建物作住宅使用，即持續違反都市計畫法上開規定的狀態保持義務，其行為至原審言詞辯論終結時仍未終了，根本尚未起算行政罰的裁處權時效期間，被上訴人作成原處分，自無逾越裁處時效的問題。本件被上訴人所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
(一)地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。行為時都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市○○○○○區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市○○○○○區管制自治條例」。
(二)據此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬行為時都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
(三)再按行為時都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，行為時都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
(四)又臺北市政府在行為時都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒大彎北段裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「行為時都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
(五)經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之系爭土地位於83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，經被上訴人先以106年4月10日函通知上訴人改善，復以107年8月13日函通知上訴人將定期派員至系爭建物現場勘查，續以107年9月10日函通知上訴人系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，未獲上訴人回應，亦未提供變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依行為時都市計畫法第79條第1項規定，並參考大彎北段裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分裁處上訴人罰鍰150,000元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
(六)臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市○○○○○區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」，供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市○○○○○區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北段地區建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性，原判決未斟酌適用相關規定，而有違誤云云，尚無足採。
(七)72年4月25日公布，名稱為「臺北市○○○○○區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市○○○○○區管制自治條例」(最近一次之修正為110年8月20日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」，乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市○○○○○區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同自治條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市○○○○○區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市○○○○○區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區為細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市○○○○○區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市○○○○○區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張其買受使用系爭建物時點早於105年11月9日版本之都市計畫，故其得繼續為原有之使用云云，自無足採。
(八)上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引行為時都市計畫法第79條第1項及大彎北段裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、大彎北段裁處作業原則、行為時都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，自不足採。又系爭建物之系爭使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（供一般商業使用），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制，且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年4月10日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導，最晚自此時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，縱有上訴人所稱協調不足之情，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用云云，自不足採。
(九)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形。上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國110年12月16日
最高行政法院第二庭
審判長法官吳東都
法官王俊雄法官林妙黛法官侯志融法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國110年12月16日
書記官陳映羽