臺北高等行政法院105年度訴字第1668號判決

裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第1668號判決

裁判日期：民國106年04月19日

裁判案由：返還公法上不當得利

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1668號106年4月5日辯論終結原告 洪秀端
曾育萱 曾文煜 曾吳 對 曾政憲 曾香 曾緞 曾粉 曾卿 曾青 藍萬拴 阮玉鳳 阮玉女 阮玉桃 共同訴訟代理人 許富雄 律師被告內政部代表人 葉俊榮 （部長）訴訟代理人 陳清進 律師
鄭倩如 被告南投縣政府代表人 林明溱 （市長）訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠、緣被告南投縣政府於民國77年間為興辦中興新村都市計畫「文小㈣工程」（下稱系爭工程），需用包括 曾辰雄 、 曾煆枝 、 阮朝海 所有原坐落南投縣南投市○○段844、846、994地號（下稱系爭土地）等32筆土地，並報奉臺灣省政府以77年8月17日府地4字第75059號函（下稱省府77年8月17日函）核准徵收及一併徵收其地上物，且經被告南投縣政府以78年5月10日（78）投府地權字第40914號公告（下稱被告南投縣政府78年5月10日公告），公告期間自78年5月11日起至78年6月9日止，經曾辰雄、曾煆枝及阮朝海受領徵收補償費完竣。92年11月間，曾煆枝、阮朝海及其他被徵收土地人曾向被告南投縣政府陳情照原徵收價額收回被徵收之土地，被告南投縣政府認不符收回之要件，報經被告內政部以93年12月7日台內地字第0930016050號函同意不予發還，被告南投縣政府並以93年12月9日府地權字第09302294600號函通知曾煆枝、阮朝海及其他申請人，未據其等對上開否准收回土地之處分提起行政救濟確定。嗣曾辰雄、曾煆枝、阮朝海分別於96年11月7日、98年5月14日、92年9月3日死亡。而原告洪秀端、曾文煜、曾育萱係曾辰雄繼承人；原告 曾吳對 、曾政憲、曾香、曾緞、曾粉、曾卿、曾青係曾煆枝繼承人；原告藍萬拴、阮玉鳳、阮玉女、阮玉桃則係阮朝海繼承人。
㈡、100年間，同屬上開被徵收土地原所有權人或其繼承人之訴外人 林其銓 等人以其等原被徵收之南投縣南投市○○段1001等地號土地（下稱1001地號等土地）未依原徵收計畫使用，地目由「文小㈣」變更為「文特㈠」，乃於100年4月20日向被告內政部聲請照原徵收價額收回原被徵收之土地遭否准後，循序提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱中高行）101年度訴字第312號判決認林其銓等人原被徵收土地，被告南投縣政府未依核准徵收原定興辦事業使用，林其銓等人得依土地法第219條第1項規定，聲請照徵收價額收回其等土地，被告內政部否准處分雖屬違法，惟因上開土地經興建南投特殊教育學校，為公益考量，而類推適用行政訴訟法第198條第1項規定，駁回林其銓等人之訴，並於判決主文諭知被告內政部否准處分違法，嗣經最高行政法院（下稱最高行）102年度判字第400號判決駁回兩造上訴確定。林其銓等人乃另依行政訴訟法第199條規定，向被告內政部提起損害賠償訴訟，經本院102年度訴字第2013號判決被告內政部應給付林其銓等人如該判決附表所示金額，而駁回其等其餘之訴，並經最高行以105年度判字第245號判決駁回兩造上訴確定。
其間，被告南投縣政府以都市計畫變更，致上開徵收屬訴外人 賴淑月 等人所有之南投縣南投市○○段○○○○號等12筆土地（下稱748地號等土地）已無使用之必要，乃向被告內政部申請廢止徵收，經被告內政部以101年7月23日台內地字第1010261916號函准，再經被告南投縣政府以101年7月30日府地權字第10101511771號公告。原告因認系爭土地倘非遭違法變更為「文特㈠」地目並興建特教學校，林其銓等人可順利買回其等原被徵收之1001等地號土地，則包括系爭土地在內之其餘被徵收土地，將如同748地號等土地，以廢止徵收方式通知原被徵收土地之所有權人買回並發還，是被告內政部違法否准林其銓等人買回1001地號等土地及其該地興建特教學校，致原告不能藉由廢止程序買回系爭土地，因而使被告無權繼續使用系爭土地而享有無須另行編列預算以支付重新徵收價差給原告之不當利益，並使原告因此受有徵收價差之損害，遂依公法不當得利請求權，提起本件訴訟。
二、原告主張：
㈠、本件確實使被告受有利益，原告受有損害：被告內政部係代表國家違法否准林其銓等人收回原被徵收土地之申請，並違背文小四土地之原徵收使用計畫，違法准許被告南投縣政府變更地目為「文特一」，並在其上興建特殊教育學校，確實使國家受有無須另行編列預算以支付重新徵收價差給原告，即可繼續使用系爭土地之公法上不當利益，使原告因此受有無法取回系爭土地與徵收價差之財產上損害，有公法上不當得利之情事。系爭土地雖前已因78年經徵收而不屬原所有權人曾辰雄、曾煆枝、阮朝海所有，但該徵收之法律上原因本應依土地徵收條例第49條第2項第2款之規定廢止，而歸於不存在，如此系爭土地即應返還給原所有權人曾辰雄、曾煆枝、阮朝海之繼承人即原告，如今卻因被告等違法在其上興建特殊教育學校，致林其銓等人本得依法收回其等原有之1001地號等土地，卻因此受到法院情況判決而無法收回，只能據此請求被告等補償相當之金額，也因此連帶使系爭土地同樣無法廢止徵收，而有民法第181條但書所規定其利益「不能返還」之情形，則被告等自應依（類推適用）該規定償還其徵收價差損害金額予原告。
㈡、被告受利益與原告受損害之間，確實有直接因果關係：林其銓等人原有之1001地號等土地因被告違法否准買回，且違法在其上興建特教學校而無法收回，致受有損害，鈞院與最高行政法院作成被告內政部應補償林其銓等人一定金額之判決，足見被告內政部所受有繼續使用該等土地之利益，確實與林其銓等人因此所受之損害間，有直接因果關係。則本件亦然，二者差別僅在林其銓等人係無法聲請買回1001地號等土地，原告則係無法透過廢止買回系爭土地，因此所受無法取回系爭土地與徵收價差之損害仍與被告等因此繼續享有使用系爭土地並無須另行編列預算以支付重新徵收價差給原告之不當利益間，有直接因果關係存在。
㈢、被告等所受之利益確實無法律上原因：系爭土地雖外觀上看似自78年徵收起，所有權人即變更為被告南投縣政府，並由需地機關即被告南投縣政府持續擔任管理機關，而無財產上之變動。惟在事實上與法律上，系爭土地本應由於林其銓等人買回1001地號等土地，而與訴外人賴淑月等人原有之748地號等土地一樣，得依土地徵收條例第49條等規定廢止徵收而發還給原告，亦即被告繼續使用系爭土地之法律上原因（即78年之徵收處分）本應已因廢止徵收而不存在。雖其間發生被告等違法否准林其銓等人買回1001地號等土地，並違法將包括1001地號等土地與系爭土地原「文小（四）」地目變更為「文特一」及在其上興建特教學校之不融通物，致臺中高等行政法院與最高行政法院作成情況判決等情事，仍無從使被告就系爭土地違法繼續使用之狀態合法化，仍應認被告係無法律上原因繼續使用系爭土地。
㈣、本件不當得利之計算：系爭土地於78年間徵收迄今，已有27年多，系爭土地78年之公告現值為每平方公尺2,000元，當時實領之徵收價額，係以系爭土地地價加4成後之價額，扣除土地增值稅後之餘額作為計算（不含建築改良物補償費等）；另依101年9月1日施行之土地徵收條例第30條規定，已採市價徵收制度。而系爭土地上之特教學校至101年12月1日止之工程進度已達40.37%，業已成為公用財產而為不融通物，則自斯時起系爭土地已確定無法廢止徵收，此係在修正之土地徵收條例第30條於101年9月1日施行之後，從被告內政部不動產交易實價查詢服務網可知，於101年8月間，系爭土地鄰近之土地交易價值為每坪166,658元，即每平方公尺50,414.045元（166,458×
0.3025），原告自得以上開毗鄰系爭土地之非公共設施保留地之市價，作為被告日後對系爭土地重新徵收時，應補償給原告之價額，且依平均地權條例第42條第1項規定，免徵其土地增值稅。因此，原告依土地徵收條例第25條規定，計算被告就違法拒絕原告等人買回系爭土地，並違法於其上興建特殊教育學校之不融通物，而應返還不當得利予個別原告之重新徵收價差損害如附表所示等語，並聲明：被告應給付原告如附表「個別原告請求金額欄」所示之金額，及自本起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
三、被告內政部則以：
㈠、系爭土地原所有權人曾辰雄、曾煆枝、阮朝海等人受領土地徵收補償費後，其等對土地之權利義務即已終止，系爭土地已非曾辰雄、曾煆枝、阮朝海所有，自無可能因繼承而屬原告所有。且系爭土地係由臺灣省政府核准徵收，且於徵收完成後交由需用土地人管理使用，被告內政部未曾管理使用系爭土地。原告主張若林其銓等人可收回其1001地號等土地，系爭土地亦可因廢止徵收而發還予原告，則屬與事實狀態不符之假設。原告既未如同林其銓等人經法院情況判決而可受領重新徵收價差，自無原告所稱另行編列預算以支付重新徵收價差給原告等人之不當利益存在，原告亦無因此受有無法取回系爭土地與徵收價差之財產上損害。被告內政部無使用原告之物或權利，致原告受損害之情形，自不成立公法上不當得利。
㈡、系爭土地係經省府77年8月17日函核准徵收，且系爭土地被徵收後亦未經被告內政部核准收回、撤銷徵收或廢止徵收，且中高行判決對林其銓案件所為之情況判決效力不及於原告，該案所諭知違法之處分係被告內政部100年11月25日台內地字第1000228242號函核定否准林其銓等人按照原徵收價額收回被徵收土地之行政處分，非上開省府77年8月17日函所為之核准徵收處分，該核准徵收處分仍屬有效之行政處分，則依據該核准徵收處分所生之系爭土地所有權變動，自具法律上原因，則系爭土地於徵收完成後交由需用地機關管理使用，自有法律上原因，應無公法上不當得利之情事。況原告所提實價登錄之鄰近土地價格，應不足以證明系爭土地之價格。且由被告南投縣政府自系爭土地徵收補償費中為原告之被繼承人代繳之土地增值稅費，應仍屬原告之被繼承人所領之徵收補償費一部分，原告於計算系爭土地於101年12月1日徵收補償價額與於77年間徵收補償價額間之差額時，將此土地增值稅費扣除，顯有錯誤等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、被告南投縣政府則以：
㈠、附表編號1-3號原告之被繼承人曾辰雄，並未於其所有系爭土地被徵收後，依土地法或土地徵收條例之規定向被告南投縣政府申請收回土地；編號4-10號原告之被繼承人曾煆枝、編號11-14號原告之被繼承人阮朝海雖於92年間向被告南投縣政府申請收回系爭土地，惟於被告南投縣政府作成否准處分後，並未提起行政爭訟，是該否准處分已產生形式存續力而不得再為爭執。被告南投縣政府基於合法有效之徵收處分使用系爭土地，並將系爭土地撥用予教育部興建特教學校使用，係具法律上原因。至林其銓等人申請收回被徵收土地遭內政部違法否准，與原告所有系爭土地是否符合申請收回之要件無涉；且林其銓等人之所以無法收回土地，係因法院作成情況判決，該情況判決乃被告南投縣政府繼續擁有被請求收回土地之所有權之正當權源，亦係被請求收回土地之實際占用使用人即教育部不必返還土地之正當依據，即便其他被徵收土地所有權人申請收回土地遭內政部違法否准，仍不當然構成被告得廢止徵收系爭土地之要件，尚須回歸土地徵收條例第49條第2項規定判斷之。
㈡、訴外人賴淑月等人之土地經廢止徵收，係因其土地之使用分區已於100年6月22日經被告內政部核定中興新村都市計畫通盤檢討案自文小四變更為住宅區，故構成未依計畫開始使用前，計畫已變更而無使用必要之要件，惟系爭土地與前開土地之情形並不相同，系爭土地係自文小四變更為文特一，且變更屬合法，目前已供教育部做興建特殊教育學校使用，尤其部分原告並未依法申請收回系爭土地，或已依法申請收回但被否准後卻未爭訟，且均未曾請求被告廢止徵收，自難認得比照他人土地般予以廢止徵收。另土地徵收條例第50條第1項至第3項係賦與被徵收土地之原所有權人於同條例第49條第1及第2項各款所定事由發生時，得請求主管機關撤銷或廢止徵收之權利，乃要求行政機關為一定作為之公法上請求權，有行政程序法第131條第1項時效規定之適用，則系爭土地係在土地徵收條例公布施行前(即89年2月2日以前)公告徵收之土地，原告請求權時效係自可得行使時起算，即自該條例89年2月2日公布施行時起算，其時效期間應類推適用民法第125條之規定，並參酌民法總則施行法第18條之規定，應自行政程序法90年1月1日施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，於95年1月2日即屆滿，是原告上開公法上撤銷或廢止徵收請求權，亦因罹於時效而消滅等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有被告南投縣政府78年5月10日公告（第1頁）、徵收土地計畫書（第3-5頁）、南投縣文四用地徵收土地清冊（第6-10頁背面）、省府77年8月17日函（第14頁）、文四用地地價補償費及獎勵金印領清冊（第15-19頁）、曾煆枝、阮朝海等人92年11月4日陳情書（第22頁）、被告南投縣政府93年12月9日府地權字第093902294600號函（第25頁）、被告內政部93年12月7日台內地字第09390016050號函（第26頁）、被告南投縣政府101年7月30日府地權字第10101511771號公告（第27頁）影本附原處分卷；曾辰雄、曾煆枝、阮朝海等人繼承系統表及戶籍謄本（第56-75頁）、中高行101年度訴字第312號判決（第82-102頁）、最高行102年度判字第400號判決（第103-113頁）、本院102年度訴字第2013號判決（第114-147頁）、最高行105年度判字第245號判決（第148-162頁）、南投地政事務所101年12月5日投地一字第1010010878號函及土地登記第二類謄本（第163-165頁）、被告內政部101年7月23日台內地字第1010261916號函（第225頁）、被告南投縣政府92年11月11日府地權字第09202040250號函（第233-234頁）、南投都市計畫文小四學校用地徵收案土地所有權人申請收回實地勘查紀錄（第238-240頁）等件影本附本院卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點乃在原告依公法不當得利請求權，請求被告給付如附表「個別原告請求金額欄」所示之金額，是否適法有據？
六、本院判斷如下：
㈠、按民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」此私法上「不當得利返還請求權」，乃在調整不當之財產移動。而於公法領域，固無如同上開私法規定，對此返還請求權訂有原則性之規範；惟於公法上亦存有不當之財產移動情形，基於依法行政兼及公平正義之考量，亦有回復無法律原因所致財產變動之原始狀態之必要，應認此返還請求權亦係公法法律制度之一環，得發生於行政主體相互間，亦得存在人民與國家間，此觀稅捐稽徵法第28條具體規定納稅義務人對稅捐稽徵機關請求溢繳稅款之返還，及行政程序法第127條對於授益處分經撤銷、廢止或條件成就而溯及既往失效之情形，規定受益人應返還因該處分所受領之給付等內容甚明。至未於個別法律明文規定同此性質之公法返還請求權，因其結構及目的皆近民法之不當得利返還請求權，是在公法上之適用，應可參考民法不當得利規定，歸納其要件如下：⒈須有財產之移動，致一方受利益，而他方受損害。⒉須無法律上原因。⒊無法律原因之財產移動，須發生於公法關係中。缺一不可，3要件俱備始成立此公法返還請求權。另有效之行政處分，因其本身即屬財產變動之法律上原因，且行政處分除非達於無效程度而自始無效外，縱屬違法，於該行政處分經撤銷、廢止或因其他事由失效前，該行政處分之效力仍繼續存在，故以該行政處分為依據之財產變動，即非無法律上原因，尚不構成公法上不當得利（最高行政法院105年度判字第344號判決參照）
㈡、次依土地徵收條例第49條第2項第2款、第4項規定：「（第2項）已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：……二、依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。……（第4項）前3項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」第50條規定：「（第1項）撤銷或廢止徵收，由需用土地人向中央主管機關申請之。（第2項）已公告徵收之土地有前條第1項或第2項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之。（第3項）該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受前項請求後，應會同需用土地人及其他有關機關審查。其合於規定者，由需用土地人依第1項規定申請之；不合規定者，該管直轄巿或縣（巿）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。（第4項）原土地所有權人不服前項處理結果，應於直轄巿或縣（巿）主管機關函復送達之日起30日內向中央主管機關請求撤銷或廢止徵收。其合於規定者，由中央主管機關逕予撤銷或廢止；不合規定者，由中央主管機關將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服處理結果者，依法提起行政救濟。……」第51條規定：「（第1項）中央主管機關於核准撤銷或廢止徵收後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關於收到中央主管機關通知核准撤銷或廢止徵收案時，應公告30日，並通知原土地所有權人於一定期間繳清應繳納之價額，發還其原有土地。……」準此，已公告徵收之土地，於依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變者，需用土地人得向中央主管機關即被告內政部申請廢止徵收；需用土地人未申請廢止徵收者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之，該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受前項請求後，認不合規定者，原土地所有權人且得向中央主管機關請求廢止徵收。
㈢、本件原告依公法不當得利請求權，提起本件一般給付訴訟，無非係以系爭被徵收土地，興辦之事業改變，倘其上未經興建上述特教學校，系爭土地將得如同時被徵收之748地號等土地，經被告南投縣政府以都市計畫變更為由，向被告內政部申請廢止徵收，今系爭土地其上因興建上述特教學校，致無法採相同方式廢止徵收，致原告不能藉由廢止程序買回系爭土地，因而使被告無權繼續使用系爭土地而享有無須另行編列預算以支付重新徵收價差給原告之不當利益，並使原告因此受有徵收價差之損害等語為據。惟如前述，公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。查被告南投縣政府取得系爭土地係因徵收處分，縱系爭於土地徵收條例施行前公告徵收之土地，有該條例第49條第2項第2款規定事由，得依同條例第50條規定程序廢止徵收，然在系爭土地原徵收處分經廢止前，被告南投縣政府仍因該徵收處分之存在，具取得系爭土地之法律上原因，且原告被繼承人因受領該徵收補償費，亦難謂受有損害，自不符前揭公法上不當得利請求權要件。申言之，倘被告南投縣政府未向被告內政部申請廢止系爭土地之徵收，如原告主張係屬違法，原告應依土地徵收條例第50條第2項規定，請求廢止徵收，並於不服處理結果，循序提起行政救濟；而非於法律上原因尚存之情形下，逕據公法上不當得利返還請求權，提起本件訴訟。至林其銓等人與被告內政部間之訴訟，係因林其銓等人依土地法第219條第1項第2款規定，聲請收回其等被徵收土地，經中高行上開判決依行政訴訟法第198條規定，確認被告內政部否准林其銓等人收回被徵收土地處分係屬違法確定，林其銓等人因依行政訴訟法第199條規定，另行對被告內政部起訴請求賠償，亦即訴外人林其銓等人之所以得向被告內政部請求比照開始變更使用時，徵收價額扣除原領徵收補償費及其利息後之價差，係因林其銓等人聲請收回被徵收土地遭被告內政部否准處分，經法院確認違法確定，該確認被告內政部違法否准林其銓等人收回其等被徵收處分之判決，無關原告，核與原告以土地徵收條例第49條第2項第2款之廢止徵收為論述基礎，依公法上不當得利返還請求權所為之本件請求，顯然有別，尚無得執此為有利原告之認定。
㈣、綜上所述，原告之主張尚無可採。其依公法上不當得利返還請求權，請求被告給付如訴之聲明所示之金額，為無理由，應予駁回。再本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經核與本件判決結果均不生影響，故不逐一論述，爰俱併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訴法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國106年4月19日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官許瑞助
法官洪慕芳法官林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年4月19日
書記官林俞文