裁判字號：臺灣宜蘭地方法院96年訴字第101號民事判決
裁判日期：民國96年09月07日
裁判案由：確認優先承買權不存在
臺灣宜蘭地方法院民事判決96年度訴字第101號原告甲○○訴訟代理人 李秋銘 律師
黃金亮 律師被告乙○○訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間請求確認優先承買權不存在事件，本院於民國96年8月20日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣壹萬壹仟肆佰玖拾肆元由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
（一）坐落宜蘭縣○○鎮○○段3之1地號土地，地目田，面積28
1平方公尺，權利範圍所有權全部之土地（下稱系爭土地），係協和農地重劃區之劃餘地，由宜蘭縣政府管理。嗣宜蘭縣政府辦理宜蘭縣歷年辦竣之農地重劃區零星集中土地招標，其中前○○○鎮○○段3之1地號亦在公告招標範圍，原告以最高價即新臺幣（下同）1,060,000元得標。
然被告主張其所有○○○鎮○○段○○號土地係系爭土地之毗鄰地，依農地重劃條例第5條第3款規定主張有優先承買權，而主張行使權利。惟農地重劃條例第5條第3款規定：「重劃區內耕地出售時，毗連耕地之現耕所有權人有優先承買權」；另同條例第6條第1項規定：「直轄市或縣（市）主管機關因左列情形之一，得就轄區內之相關土地勘選為重劃區，擬訂農地重劃計畫書，連同範圍圖說，報經上級主管機關核定，實施農地重劃：一、耕地坵形不適於農事工作或不利於灌溉、排水者。二、耕地散碎不利於擴大農場經營規模或應用機械耕作者。三、農路、水路缺少，不利於農事經營者。四、須新闢灌溉、排水系統者。五、農地遭受水沖、砂壓等重大災害者。六、舉辦農地之開發或改良者。」、第2項規定：「農地重劃區之勘選，應兼顧農業發展規劃與農村社區建設，得不受行政區域之限制。」故依上開規定意旨可知，農地重劃條例第5條第3項規定重劃區內耕地出售時，毗連耕地之現耕所有權人有優先承買權，其立法意旨乃在擴大重劃區域之農場經營面積，以適合機械耕作之需要，俾發揮重劃區耕地之效能。再參以該條例第23條第2項規定：「前項發給現金補償之土地，應予以集中公開標售，經兩次標售而未標出者，直轄市或縣（市）主管機關應出售與需要耕地之農民。」、第
3項規定：「第二項公開標售或出售時，其毗連土地之現耕所有權人有依同樣條件優先購買之權，如毗連土地現耕所有權人有二人以上主張優先購買時，以抽籤定之。」之意旨，更足佐證農地重劃條例所規定之前開優先承買權，其目的確在擴大重劃區域之農場經營面積，以適合機械耕作之需要，俾發揮重劃區耕地之效能，故得依前開規定主張優先承買權者，應僅限於「重劃區內之毗鄰地」。
（二）次查，農地重劃條例於69年間制定時，依當時立法院內政、經濟、司法三委員會第一次就該條例合行審查時，提案機關內政部部長 許水德 就該草案所提出之報告即謂：「農地重劃，係將一定區域內不合經濟利用之農地，予以重新規劃整理，建立標準坵塊，並配置農路、水路、改善農場結構，增進農地利用，奠定農業現代化基礎之重要工作。…」、「五、土地分配：土地分配與農民權益關係密切，為期不損害農民之權益，並兼顧重劃效益，明定重劃區內得視自然環境、面積大小、地價高低及分配需要，劃分若干分配區，就所屬分配區、按各宗土地之地價折算面積，分配與原所有權人。如限於實際情形，應分配土地面積未達最小坵塊面積者，得以現金補償之。同一分配區之土地辦理分配時，應按原有位次分配，以臻公允。但為擴大農場經營面積，便利經營耕作，除另有特別情形者外，同一所有權人在同一分配區有數宗土地時，面積較小者應盡量向面積較大者集中；出租土地與承租人所有土地相鄰時，應盡量向承租人所有土地集中。另為使共有土地轉變為個人所有，權利趨於單純，共有人之應有部分、或數宗共有土地共有人之應有部分，面積達最小坵塊面積者，以及經共有人協議分配予其中一人者，得分配為個人所有。土地分配，應予公告三十日，並通知土地權利關係人。…」，故依上開立法意旨觀之，關於農地重劃條例之適用，乃位於重劃區內之土地，方有此一重劃條例之適用，笱土地所有權人之土地一部在重劃區內，另一部雖緊鄰重劃區，然並非屬重劃區時，該緊鄰重劃區之土地，亦無農地重劃條例之適用。再參諸前開本法立法意旨在於：「農地重劃，係將一定區域內不合經濟利用之農地，予以重新規劃整理，建立標準坵塊」，更足證農地重劃條例所規定重劃區內耕地出售時，毗連耕地之現耕所有權人，有優先購買權，其目的確在擴大重劃區域之農地經營面積，俾發揮重劃區域耕地之效能，故得依農地重劃條例主張優先承買權者，應僅限於重劃區內之毗鄰地。
（三）從而，被告所有前○○○鎮○○段○○號土地雖與系爭土地毗鄰，但東安段3地號土地並非屬於此次標賣之「協和農地重劃區」之重劃土地，依前開所敘，被告對於屬於重劃區內之系爭地號土地，無從依農地重劃條例之規定主張優先承買，然經宜蘭縣政府函覆原告謂前開優先承買權之爭議屬於私權爭執，宜循司法途徑解決。是兩造對於被告是否有優先承買權尚有所爭執，原告自有提起確認之訴加以確認之必要，為此提起本件訴訟等語。
（四）並聲明：請求確認被告就坐落宜蘭縣○○鎮○○段3之1地號土地，地目田，面積281平方公尺，權利範圍所有權全部之土地優先承買權不存在。
二、被告則以：被告是依據宜蘭縣政府拍賣土地之公告內容來行使權利，農地重劃條例第5條第3款、第23條第3項規定之優先承買權，應該不僅限於同樣位於重劃區內之毗鄰鄰耕地之現耕所有權人始有其適用，所以宜蘭縣政府也是依規定來辦理，並且於公告上加以記載。被告行使優先承買權並繳款後，系爭土地已移轉登記為被告所有，並與被告原有○○○鎮○○段3地號土地依法令限制合併成一個地號，故原告之請求並無理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事實：
（一）坐落宜蘭縣○○鎮○○段3之1地號土地，地目田，使用分區特定農業區農牧用地，面積281平方公尺之土地乙筆乃為宜蘭縣農地重劃區內之劃餘地。
（二）宜蘭縣政府於95年12月間依農地重劃條例第23條規定公告於96年1月24日、同年月25日公開標售含系爭土地在內之宜蘭縣歷年辦竣之農地重劃區「零星集中土地」，並公告依前開條例第5條第3款、第23條第3項規定，毗鄰耕地現耕所有權人有依同樣條件優先購買之權，主張優先購買土地，應與其毗鄰原有耕地合併為一宗。
（三）被告所有坐落宜蘭縣○○鎮○○段○○號土地，地目田，使用分區特定農業區農牧用地之土地乙筆，乃為毗鄰系爭土地之現耕地。
（四）原告於96年1月25日參與系爭土地之公開標售，並以1,060,000元之最高價得標。被告於系爭土地開標日到場聲明願依相同條件行使農地重劃條例所定毗連土地現耕所有權人之優先承買權，並依宜蘭縣政府於96年2月8日以府地劃字第0000000000B號函通知繳納全部價金在案。
四、得心證之理由：查系○○○鎮○○段3之1地號之農地乃為宜蘭縣農地重劃區內之劃餘地。宜蘭縣政府於95年12月間依農地重劃條例第23條規定公告於96年1月24日、同年月25日公開標售含系爭土地在內之宜蘭縣歷年辦竣之農地重劃區「零星集中土地」，並經原告以1,060,000元價格得標；被告乃為毗連系爭農地之東安段3地號土地現耕所有權人（但東安段3地號並非位於前開重劃區內），並於拍賣期日到場聲明行使農地重劃條例第23條第3項所定之優先承買權，然其權利乃為原告所否認，並提起本件訴訟，故兩造爭執之處，乃在於：被告就系爭土地有無農地重劃條例第23條所定之優先承買權？亦即前開條文所稱之「毗連土地之現耕所有權人」是否僅限於「重劃區內」的毗連土地現耕所有權人，始有其適用？茲審酌如下：
（一）按「同一土地所有權人，在重劃區內所有土地應分配之面積，未達或合併後仍未達最小坵塊面積者，應以重劃前原有面積按原位置查定之單位區段地價計算，發給現金補償。但二人以上之土地所有權人，就其未達最小坵塊面積之土地，協議合併後達最小坵塊面積者，得申請分配於其中一人。」、「前項發給現金補償之土地，應予以集中公開標售，經兩次標售而未標出者，直轄市或縣（市）主管機關應出售與需要耕地之農民。」、「第二項公開標售或出售時，其毗連土地之現耕所有權人有依同樣條件優先購買之權，如毗連土地現耕所有權人有二人以上主張優先購買時，以抽籤定之」農地重劃條例第23條定有明文。前開條文所稱之「毗連土地之現耕所有權人」，是否僅限於「重劃區內」的毗連土地現耕所有權人，抑或「凡為毗連土地之現耕所有權人」均有其適用，因兩造有前開之爭議，自有解釋法律之必要。而按，法律解釋之目的，大體而言，計有二說，一為主觀說，認為解釋之目的，在於探求立法者主觀的歷史意思；一為客觀說，認為解釋之目的，在於發現寓存於法律，合於其理念之規範意義。就學說之發展，今日乃以客觀說占優勢，我國學者及實務基本上亦係採客觀說，故法律解釋之基本目的，應在於探究法律規範意旨，至於解釋之方法，主要為文義解釋、體系解釋、歷史解釋、比較法解釋、目的性解釋、合憲性解釋等種方式，惟法律解釋應為一個以法律目的為主導之思維過程，故每一種解釋方法各具功能，亦有其限制，而應互相補足，始能於個案中妥當調和當事人利益，獲致合理結果，合先敘明。
（二）查我國因自然環境限制與農地分割細碎，農場規模無法擴大，阻礙農業發展，為將一定區域內一定區域內不合經濟利用之農地，予以重新規劃整理，建立標準坵塊，並配置農路、水路、改善農場結構，增進農地利用，奠定農業現代化之基礎；並為推行農業機械化以降低生產成本，提高效益，並解決農村人口不足問題，且因農場面積狹小，為發揮機械功能，故須代耕，而鼓勵委託經營、合作經營、委託代耕等原因（詳立法院公報第69卷第98期立法院內政、經濟、司法第一次聯席會會議紀錄，本件卷宗第78至80頁），乃於69年12月18日經總統制定公布「農地重劃條例」，並於70年5月25日由行政院指定臺灣省、台北市及高雄市為該條例之施行區域。而前開條例有關「毗連土地現耕所有權人之優先購買權」，分別規定於該條例第5條：
「重劃區內耕地出售時，其優先購買權之次序如左：一、出租耕地之承租人。二、共有土地現耕之他共有人。三、毗連耕地之現耕所有權人。」及第23條第3項：「第二項公開標售或出售時，其毗連土地之現耕所有權人有依同樣條件優先購買之權」，依條文之文義觀之，前開規定均未限定僅「重劃區」之毗連耕地之現耕所有權人有優先承買權。再者，依條文體系及立法目的論之，農地重劃條例第
5條、第23條關於「毗連耕地之現耕所有權人」、「毗連土地之現耕所有權人」乃使用幾乎相同之文字，故在解釋該條例第23條第3項所定優先承買權人之適用範圍時，應可參考爰引同條例第5條有關之學說、實務見解。而農地重劃條例第5條已明確規定重劃區內耕地出售時，出租耕地之承租人、共有土地現耕之他共有人、毗連耕地之現耕所有權人，就拍賣之耕地均有優先購買權，僅優先次序不同而已（至同條例第23條第3項所定之優先承買權，則僅規定毗連土地之現耕所有權人有優先承買權，此乃因該條例施行細則第7條規定該條例第23條規定應予集中公開標售之土地，在未標售前，以縣（市）政府為管理機關，於標售後，逕為登記與得標人。於辦理登記時，依內政部80年6月22日(80)台內地字第933453號函示，於土地登記簿所有權人欄中之「姓名」欄蓋「空白」戳章，「管理者」欄蓋「○○縣（市）政府」，並於「備考」欄加蓋「抵費地」或「零星集中地」戳記，至其標售或出售後，方依買賣所有權移轉登記方式登載，而故無承租人或共有人之存在）。且依據上開條例於立法當時，行政院函請立法院審議之該條文草案說明：「加速農業機械化，為改進農業經營之必要措施。惟我國農業仍屬小農經營型態，以往辦理重劃時，規劃設計之耕地坵塊面積，水田以0.25公頃，旱地以0.5公頃為原則，衡諸機械之需要，仍嫌過小，難以發揮其效能。爰明定重劃後耕地所有權之移轉，其優先購買權之次序為：（1）出租耕地之承租人；（2）共有土地現耕之他共有人；（3）毗連耕地之現耕所有權人藉以溫和手段達擴大農場經營面積，適合機耕之需要。」（立法院公報第69卷第95期院會紀錄第21頁參照），可知立法當時即有『賦與毗連耕地之現耕所有權人優先購買重劃區內耕地之意旨，藉以達成擴大農場經營面積，適合機耕需要政策目的』。此外，最高法院81年度台上字第2553號判決要旨亦謂：「農地重劃條例第5條第3款規定，重劃區內耕地出售時，毗連耕地之現耕所有權人，有優先承購權，『其立法意旨，乃在擴大農場經營面積，以適合機械耕作之需要，俾發揮耕地之效能』。因之，若一毗連耕地之現耕所有權人買受耕地時，另一毗連耕地之現耕所有權人即無上開規定之優先承購權。」亦持相同見解。因此，依照上開之說明，足見解釋農地重劃條例第5條及第23條所定之「毗連耕地之現耕所有權人」、「毗連土地之現耕所有權人」的適用範圍時，自應著重是否符合『擴大農場經營面積，以適合機械耕作之需要，俾發揮耕地之效能』的立法理念之規範意義。而查，農地重劃條例第23條所規定應予集中拍賣之土地，乃為辦理重劃後「未達最小坵塊面積」之劃餘地，本來即因面積過小造成不能達到機械耕作之目的，因此乃採取給予地主現金補償之方式，再予集中公開標售，所以在重劃之初，劃餘地所在之位置常見坐落於重劃區外圍之區塊（例如本件系爭東安段3之1地號土地，詳卷附第28頁之地籍圖），則其四周毗連之土地即有可能部分並非處於重劃區內，但若賦予四周毗連土地之現耕所有權人就劃餘地有優先承買權，使該土地所有人承購後能夠將其原有土地及劃餘地合併利用，擴大面積，自有利於機械之耕作，因此農地重劃條例施行細則第37條第1、2項乃規定：「本條例第23條第3項規定毗連土地之現耕所有權人有依同樣條件優先購買之權，以『地段相連』，且於公開標售時當場主張優先購買者或接獲出售通知後十日內以書面申請者為限。縣（市）主管機關應於投標須知內訂明，並應於公告標售前十日，通知其到場主張優先購買權或出售前，通知其優先購買。」、「前項毗連土地之現耕所有權人優先購買土地後，該土地應與其原受分配土地『合併成一宗』。」而達前揭擴大農場經營面積，以適合機械耕作之目的。
（三）從而，農地重劃條例第23條所定「毗連土地之現耕所有權人」之優先承買權，基於賦與毗連土地之現耕所有權人優先購買重劃區內耕地，藉以達成擴大農場經營面積，適合機械耕作需要之立法目的，將「非處於重劃區內」之毗連土地之現耕所有權人一併納入適用之範疇，更能使面積未達最小坵塊之劃餘地，與毗連之土地合併成一宗後共同利用，而充分發揮土地之效能；且依條文文義解釋，亦非明示僅限於「同處重劃區內」者始有其適用，是農地重劃條例之主管機關亦認「毗連耕地之現耕所有權人是否僅限於同一重劃區內始有其使用乙節，因法無明定，不宜遽加限定」，此有卷附內政部96年5月31日內授中辦地字第0960045943號函（詳卷宗第65、66頁）可資參酌。因此，被告辯稱系爭農地重劃條例第23條第3項所定之優先承買權人，乃包含非位於重劃區內之「毗連土地之現耕所有權人」在內等語，應屬可採。綜上，原告起訴請求確認被告就坐落宜蘭縣○○鎮○○段3之1地號土地，地目田，面積281平方公尺，權利範圍所有權全部之土地優先承買權不存在，即無理由，而應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、訴訟費用之負擔：民事訴訟法第78條。中華民國96年9月7日
臺灣宜蘭地方法院民事庭
法官林翠華正本與原本無異。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內提出上訴狀(須附繕本)。
中華民國96年9月11日
書記官陳旺誠裁判費計算書：
┌────────┬────────┬────────┐│項目│金額（新台幣）│備註│├────────┼────────┼────────┤│第一審裁判費│11,494元│原告於96年4月12││││日繳納│└────────┴────────┴────────┘