裁判字號：臺灣基隆地方法院93年國字第6號民事判決
裁判日期：民國94年01月26日
裁判案由：國家賠償
臺灣基隆地方法院民事判決93年度國字第6號
原告長江消防安全設備股份有限公司法定代理人丁○○訴訟代理人 林達傑 律師被告基隆市政府法定代理人丙○○訴訟代理人甲○○
乙○○上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國94年1月12日言詞辯論終結，並判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：㈠緣訴外人安力工程股份有限公司（下稱「安力公司」）為承
攬由訴外人德寶營造股份有限公司（下稱「德寶公司」）所轉包，有關基隆市政府兆連國宅（下稱系爭國宅）之水電工程，曾向原告採購消防安全設備器材乙批。嗣因訴外人安力公司並未依約給付原告貨款，原告乃停止配合訴外人安力公司辦理相關消防檢查事宜，並拒絕提供訴外人安力公司相關之證明文件；又原告為免上開工程業主即被告因此受有損害，亦曾於民國91年8月25日，以存證信函將上情轉知被告。
乃原告嗣竟聽聞訴外人安力公司已就上開消防安全設備器材向被告所屬之基隆市消防局申請消防檢查；原告為究明其事，遂委請 陳河泉 律師代為函查，並經基隆市消防局函覆略稱：「...該公司並於91年9月25日至本局辦理消防安全設備會勘，經本局前往檢查消防安全設備，結果符合規定，本局已於91年9月30日依規定開立消防安全設備檢查合格證明單，另有關該案之消防安全設備證明文件等資料，本局核對後均發還予該公司，並由其製作證明文件影本乙份供本局備查...」等語。實則，上開消防安全設備器材之證明文件正本，均已由原告暫時保留，擬作為日後對訴外人安力公司行使同時履行抗辯權之籌碼，詳如前述；則訴外人安力公司何以竟可提出所謂之「證明文件」向基隆市消防局申請檢查？基隆市消防局又如何得以在檢查之後，認為「符合規定」，並據以開立消防安全設備檢查合格證明單與訴外人安力公司？又歷來消防主管機關所留存之證明文件，應均係正本，則何獨本件基隆市消防局所留存者，竟係完全無法防堵不法及檢驗證件真偽之影本？㈡按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，亦同。國家賠償法第2條第2項定有明文。本件被告所屬之基隆市消防局，依相關消防法令規定，本應克盡職責，嚴格檢驗訴外人安力公司所提出之證明文件與系爭國宅現場所使用之消防安全設備究否相符，乃竟怠忽職守，疏未檢驗證明文書之真偽，即率爾同意訴外人安力公司有關消防安全設備檢查之申請，縱查無證據得以直接證明其貪瀆、舞弊情事，本件消防檢查亦難謂無過失之嫌；又原告既因被告機關之過失行為，以致無法以前揭暫時保留之證明文件，對訴外人安力公司行使同時履行抗辯權，則原告因無法向訴外人安力公司回索貨款所受之損害，與被告之過失行為間，自然具有相當因果關係。原告為此，曾於93年7月29日，以書面向被告先行請求，乃被告竟於93年8月27日，以基府宅企壹字第0930081206號函，拒絕原告之所請，從而，原告自得提出基隆市政府93年8月27日基府宅企壹字第0930081206號函、存證信函、基隆市政府91年
9月2日（91）基府宅企字第078700號函、基隆市消防局92年6月6日基消預壹字第0920003534號函、長江消防報價單、應收帳款對帳單、銷貨單等件為證，訴請判命被告給付原告本得向訴外人安力公司請求之貨款即新臺幣（下同）3,084,771元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止之法定利息。
二、被告則係抗辯略稱：緣被告公開發包之系爭國宅興建工程，係由訴外人德寶公司得標；而依被告與訴外人德寶公司於88年9月4日簽訂之工程契約書（下稱系爭合約）規定，本件承攬廠商即訴外人德寶公司除應依約施作工程（包括一切設備或設施之提供），並有權向被告請領工程契約規定之所有工程項款。職故，系爭國宅有關之消防安全設備器材貨款，被告業已依契約規定，如數給付訴外人德寶公司，而查無不法情事；至原告所指，訴外人安力公司未給付原告貨款乙事，核與被告無涉，原告與訴外人安力公司因供給關係所產生之變異，自應由原告與訴外人安力公司，依實際情形，自行提出訴訟解決。況且，系爭國宅消防設備之檢查通過與否，其權利義務實係存在於被告與訴外人德寶公司之間，與訴外人安力公司是否付款，實無因果關係等語，並提出系爭合約、工程履約保證書、開標紀錄表、標單、基隆市政府工程詳細表、系爭國宅有關消防設備檢查明細暨相關資料等件為證，求為駁回原告之訴。
三、本院得心證之理由：㈠查訴外人安力公司為承攬由訴外人德寶公司所轉包，有關系
爭國宅之水電工程，曾向原告採購消防安全設備器材乙批，嗣因訴外人安力公司並未依約給付原告貨款3,084,771元，原告乃停止配合訴外人安力公司辦理相關消防檢查事宜，並拒絕提供訴外人安力公司相關之證明文件；又原告為避免上開工程之業主即被告因此受有損害，曾於91年8月25日，以存證信函將上情轉知被告；乃被告所屬之基隆市消防局竟仍與訴外人安力公司及德寶公司進行系爭國宅之現場會勘，並認為現場之消防安全設備符合規定，而於91年9月30日開立消防安全設備檢查合格證明單。此除為兩造所不爭，並有原告提出之存證信函、基隆市政府91年9月2日（91）基府宅企字第078700號函、基隆市消防局92年6月6日基消預壹字第0920003534號函、長江消防報價單、應收帳款對帳單、銷貨單在卷可證。
㈡按國家賠償法第2條第2項所規定之國家或其他公法人之公
務員違法行為之國家賠償責任，可區分為「積極行為」與「消極不作為」二者；惟無論係「積極行為」責任，抑係「消極不作為」責任，公務員之作為或不作為，均須符合違法性、歸責性（故意、過失），以及有因果關係乃致人民自由或權利遭受損害等要件，否則，其國家賠償責任均無由成立；又除前揭相同之要件以外，公務員「積極行為」與「消極不作為」國家賠償責任之成立，則另有公務員執行職務行使公權力之積極行為與公務員怠於執行職務之消極不作為之要件差異。查本件原告雖係依據國家賠償法第2條第2項之規定，對被告主張其公務員違法行為之國家賠償責任；然原告並未具體表明其所據以主張者，究係同法第2條第2項前段之公務員積極行為責任，抑係同法第2條第2項後段之公務員消極不作為責任。惟參諸原告關於「被告所屬之基隆市消防局，依相關消防法令規定，本應克盡職責，嚴格檢驗訴外人安力公司所提出之證明文件與系爭國宅現場所使用之消防安全設備究否相符，『乃竟怠忽職守，疏未檢驗證明文書之真偽』」等陳述內容，顯見，原告認為基隆市消防局就本件消防檢查之過失，係因其怠於執行應執行之職務（應盡責檢驗證明文書之真偽）所致。職故，原告之真意，應係依國家賠償法第2條第2項後段規定，對被告主張公務員消極不作為（未盡責檢驗證明文書之真偽）之賠償責任。準此，本件首應審究者闕為：本件請求是否符合人民得依國家賠償法第2條第2項後段，主張公務員不作為之國家賠償責任之要件？本院查：
⒈原告雖迭指基隆市消防局在系爭國宅之消防檢查上，違背「
相關消防法令規定」，怠忽職守，未為詳實檢查證明文書之真偽（不作為），致對原告造成侵害等語，然查，原告並未具體指出所謂之「相關消防法令規定」以供本院查考；而行政院內政部消防署於91年10月以前（系爭國宅之消防檢查時間為：91年9月25日），並不曾就消防檢查之相關流程，製頒統一之作業規範，此並據證人 徐崇理 即基隆市消防局職員到庭證述明確（詳見本院94年1月5日言詞辯論筆錄）。則原告一再強調之「相關消防法令規定」，其內容究係如何，本院實無從得知；遑論進一步判斷基隆市消防局就本件消防檢查，究竟有無作為義務之違反？又基隆市消防局就本件消防檢查有無具備「違法性」之不作為存在？⒉其次，國家賠償法第2條第2項後段所稱之「怠於執行職務
」，在邏輯上之解釋，應係「公務員對特定人（即被害人）有應執行之職務，而怠於執行」之謂；換言之，該特定人（即被害人）必須在法律上對公務員之執行職務有請求權，並已依法提出請求，始足相當；倘公務員所執行之職務，其性質僅係公務員之一般性職責，或雖非一般性之職責，然亦非該特定人所得據以請求，則縱該職務之執行與公共利益或社會福址之增進有關，但就該特定人而言，公務員執行職務與否，至多僅能影響其所可能因此享受之「反射利益」，而不生自由或權利之損害（最高法院72年臺上字第704號判例參照）。換言之，公務員縱係消極的違反作為義務，然除非被害人對於公務員之此項作為，在公法上有請求權存在（在公法上可據以請求），否則，公務員不作為之國家賠償責任根本無由成立。查本件原告雖係主張：被告所屬之基隆市消防局，依相關消防法令規定，本應克盡職責，嚴格檢驗訴外人安力公司所提出之證明文件與系爭國宅現場所使用之消防安全設備究否相符，乃竟怠忽職守，疏未檢驗證明文書之真偽等語；然則，原告就本件消防檢查作業流程及其程序之發動，實無任何公法上之請求權存在。是縱基隆市消防局就本件消防檢查之相關作業，確實違背原告所指之「相關消防法令規定」，而未盡「詳實檢驗證明文件真偽」之義務，然其至多只能使原告因而可得享受之「反射利益」減損而已，要不生原告所稱自由、權利遭受損害之結果；準此，原告執前詞對被告提出本件國家賠償請求，已屬無據。
⒊再者，撇開前述要件之欠缺不論，公務員之不作為與人民之
自由權利損害之間，必須具有因果關係，否則，無由成立國家賠償責任，已如前述。而國家賠償責任所謂之因果關係，與一般侵權行為（民法第184條參照）所採擇之「相當因果關係」學說，實無二致；是判斷本件因果關係有無之標準，無非亦係以「倘公務員無此項違法行為，即不生此種損害，倘公務員有此項違法行為，通常即足生此種損害」為斷。查本件原告所主張之損害，實係原告「因無法以暫時保留之證明文件正本，對訴外人安力公司行使同時履行抗辯權，致『原告無法向訴外人安力公司回索之貨款3,084,771元』」，原告並認為其此項損害，與「基隆市消防局未審核訴外人安力公司所提出證明文件之真偽」有因果關係；然則，套用本院前揭關於相當因果關係之說明，本件原告所指之損害與原告所指之基隆市消防局未審核證明文件真偽之間，實無相當因果關係存在！蓋基隆市消防局縱可查驗出系爭證明文件之虛偽，原告亦仍得持其證明文件正本，對訴外人安力公司行使給付貨款之同時履行抗辯權，然此並不代表原告（出賣人）對訴外人安力公司（買受人）之貨款債權必能獲得滿足或清償；反之，基隆市消防局雖未曾查驗出系爭證明文件之虛偽，原告亦無從再持其證明文件正本，對訴外人安力公司行使給付貨款之同時履行抗辯權，然此項事實亦尚不能導出「在通常之情形下，原告（出賣人）對訴外人安力公司（買受人）之貨款債權必然無從獲得滿足」之結論。詳言之，原告對訴外人安力公司之貨款債權能否十足受償，實繫於訴外人安力公司本身之償債能力及償債誠意；至原告所指之同時履行抗辯權可否行使，與原告得否受償，二者之間並無直接關聯。蓋縱使原告可以行使所謂之同時履行抗辯，然倘訴外人安力公司資力不足，或其根本有心倒債，則原告「無從回索貨款」之風險及損害，亦顯然無從因此排除。是本件原告所主張之「貨款損害」與「基隆市消防局未曾查驗出系爭證明文件之虛偽致原告無從再持其文件正本對訴外人安力公司行使給付貨款之同時履行抗辯權」之間，不具有相當因果關係，實亦情極灼然。更何況，本件原告所指之基隆市消防局「疏未檢驗證明文書之真偽」，縱屬真實，此亦為行政行為（系爭消防檢查）之程序上瑕疵；一般而言，行政程序縱有瑕疵而屬違法，然其與人民之損害之間，亦無因果關係之可言，例如：公務員在作成行政處分之前，依法律規定雖應予當事人陳述意見之機會，然竟未曾給予，則其作成行政處分之程序，固有瑕疵，而且違法，惟其與人民之損害間，亦不可能存在有因果關係。茲本件既查無相當因果關係存在，則原告對被告提出之國家賠償請求，在法律上亦毫無道理。
㈢綜上，原告就本件之消防檢查，對基隆市消防局既無任何公
法上之請求權存在；且其貨款無法回索之損害與基隆市消防局未檢驗出證明文件之真偽間，亦顯然不具備相當因果關係，則原告之主張，已然不能符合國家賠償法第2條第2項後段關於公務員不作為國家賠償責任之要件；職故，縱使基隆市消防局就本件消防檢查，確有原告所指之過失存在，原告之本件請求仍屬無據。況且，締約自由實乃近代私法自治之一大原則，當事人既係本其自由意志，自行選擇與之交易之相對人，並進而與該相對人締結契約，則該相對人日後債務不履行之風險，自應由該當事人自行承擔，要非可勉強牽連，將此一風險轉嫁予全體人民（國家賠償）負擔；茲本件原告所主張之貨款損失，既係原告與訴外人安力公司間之債務糾葛，縱訴外人安力公司確如原告所稱，已毫無還款能力或還款誠意，然原告亦不因此即得將自己之損害轉嫁他人，並對在法律上無請求權之該他人主張任何權利。
四、從而，原告起訴請求判命被告給付訴外人安力公司所積欠之貨款3,084,771元及其遲延利息，為無理由，不能准許。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，本院自毋庸一一再予審酌，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中華民國94年1月26日
民事庭法官王慧惠以上正本係照原本作成。
對於本件判決如有不服，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，敘述上訴之理由，上訴於臺灣高等法院，並按他造當事人之人數附具繕本。
中華民國94年1月27日
書記官周俊群