臺北高等行政法院96年度簡字第868號判決

裁判字號：臺北高等行政法院96年簡字第868號判決

裁判日期：民國97年07月10日

裁判案由：集會遊行法

臺北高等行政法院判決
96年度簡字第00868號原告甲○○被告臺北市政府警察局中正第一分局代表人 李金田 （分局長）上列當事人間因集會遊行法事件，原告不服臺北市政府中華民國96年9月7日府訴字第09670267800號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告為「908臺灣國運動」總召集人，於民國（下同）96年4月3日9時10分至10時許，未依集會遊行法第8條第1項規定，先向被告申請許可即擅自率領該運動之成員十餘人至臺北市○○區○○○路○段○○○巷○號臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）周邊，以舉標語牌及駕駛宣傳車方式進行抗議司法審判不公之聚眾活動的室外聚會。案經被告執勤人員先於96年4月3日9時25分舉牌警告，次於9時45分舉牌命令解散，惟原告未依令解散離去，被告復於當日10時舉牌制止後，原告始自行帶領集會群眾駕車離去。被告乃以96年6月6日北市警中正一分刑集字第09630771001號違反集會遊行法案件處分書（下稱原處分），依集會遊行法第28條第1項規定處該集會之負責人即原告新臺幣3萬元罰鍰。原告不服，向臺北市政府提起訴願，遭決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
1.室外集會，是否應先向主管機關申請許可？集會遊行法第8條第1項應先向主管機關申請許可之規定，有無侵害原告之言詞自由及集會自由之基本權利？
2.該集會是否有經該管主管機關命令解散而不解散之情事？㈠原告主張之理由：
1.訴願決定駁回原告之訴願維持原處分，無非以原告未依集會遊行法第8條規定，向被告申請室外集會許可即擅自舉行，並經命令解散而不解散，是依法處分原告云云。惟言論自由保障個人說出對於公眾人物或公職人員的想法，當然包括激烈、尖銳，甚至令人不悅的批評，這是台灣社會所建立彌足珍貴的權利。本件適逢 馬英九 特別費案開庭之際，原告率「908台灣國運動」成員，於宣傳車上對其表示關切，並以此行動盼能公正審判馬英九特別費案，純屬表達「908台灣國運動」之言論爾爾，標語及宣傳車僅係表達抗議之道具，台灣桃園地方法院亦採相同見解，是原告之言行均屬受憲法保障之言論自由及集會自由基本權已臻明確。依上開說明，原告顯係行使自己言論自由及集會自由權利，不應受罰鍰處分，原處分未察及此，逕為原告不利之處分，顯有未當。
2.按集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度，集會遊行法第26條著有明文。
3.復查縱原告率「908台灣國運動」成員十餘人前往臺北地院周邊，然成員均在宣傳車上未曾離開，原告於被告第3次舉牌命令解散時即離開現場，是原告既已離開，被告已無舉牌命令解散之必要，原告自無違反集會遊行法第25、28條之情。況原告之言行既受憲法保障基本權利之行使，且原告所主張之目的與所施行為之手段未逾必要程度之情形，原告確係合法行為無疑。且當時到場民眾遠多過「90
8台灣國運動」成員，場面亦相當混亂，到場民眾甚至較「908台灣國運動」成員喧嘩，詎被告遽未對其他在場民眾加以處罰，僅處分原告，被告對原告處以罰鍰顯逾越必要限度，即顯與平等原則、比例原則等一般原理原則相違背，於法即嫌未合。
4.原處分及訴願決定未究明原告係行使言論自由及集會自由權利，並對原告處以罰鍰顯逾越必要限度俱未論及，而以經命令解散而不解散為由，處原告罰鍰，其認事用法誠難令人信服，為此懇請鈞院鑒核，撤銷原處分及訴願決定，以維原告權益，並符法制。
㈡被告主張之理由：
1.原告主張其言行均屬受憲法保障之言論自由及集會自由基本權，不應受罰鍰處分，原處分未察及此，逕為原告不利之處分，顯有未當。惟查：
⑴憲法第11條及第14條為保障人民言論及集會自由權利之
規定；惟依憲法第22條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」故人民欲行使憲法所賦予之權利前，必須以不妨害社會秩序公共利益為前提，始有憲法的保障。此為當然之理。
⑵另依憲法第23條規定，為防止妨礙他人自由、避免緊急
危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者，得以法律限制人民之自由權利。集會遊行法之制定，即是依照憲法第23條之規定，為保障人民集會言論自由，及維持社會秩序兩者間之平衡而立法。集會遊行權利之行使，既有集會遊行法明定法訂申請程序，人民應當依法申請許可後，始得合法主張憲法所賦予之集會遊行自由權利。
⑶據此，原告竟以憲法所保障之言論集會自由為由，擅自
擴張而未依集會遊行法之申請程序規定，任意行使其言論集會之自由權利，致破壞社會秩序及法安定性在先，當然妨害社會秩序公共利益，故原告所主張之言論集會遊行等自由權利，依憲法第22條規定，不在憲法保障範圍之內。
2.原告復謂集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度云云。被告認為：
⑴原告違法未經申請之集會遊行，所欲訴求之內容為「希
望法院能夠公平審判馬英九之特別費案」、「主張要求與 吳淑珍 （國務機要費）案平等待遇」；因而率領群眾至臺北地院周邊集會之行為（節自原告警詢筆錄）。
⑵上述情形，依集會遊行法第6條第1項規定，「各級法
院」及其周邊範圍是屬集會、遊行不得舉行之地區。原告未經轄區警分局核准，逕率眾至臺北地院擅自舉行集會遊行，當然違反集會遊行法應合法申請及不得於禁制地區舉行集會遊行等規定。
⑶另所謂集會遊行法第26條中所規定之「人民集會遊行權
利與其他法益間之均衡維護」，是指在已合法申請且核准集會遊行之情形之下，與其他社會公眾之法益之間做權衡比較；並非與原告所欲訴求之內容是否公平正義為比較；且擅自於禁制區未經合法核准之集會遊行，已嚴重危及法院工作之正常運作，及侵害該區域周邊住戶人民居住、安寧之權利。
⑷綜上，以社會公眾之法益與個人所欲訴求之言論集會自
由為比較，警方對於原告違法在先之集會行為而作成之取締罰鍰處分，均已詳細考量過公平合理原則，並未逾取締處分之限度及必要性。
3.原告另主張其率「908台灣國運動」成員十餘人前往臺北地院周邊，然成員均在宣傳車上未曾離開，原告於被告第
3次舉牌命令解散時即離開現場，自無違法集會遊行法第
25、28條之情。被告答辯：⑴集會遊行法第25條規定：「該管主管機關（即被告）得
以警告、制止、命令解散等方式，對違法之集會遊行為之。」依該條文規定及實務上之處理程序如下：第1次舉牌口頭警告、第2次舉牌命令解散、第3次舉牌制止，並於第2次命令解散、第3次制止行為中得以強制力為之。
⑵另依集會遊行法第28條規定：「集會、遊行，經該管主
管機關命令解散而不解散者，處……」。依此，集會遊行法第28條的構成要件為經警察分局第2次命令解散而不解散者，即該當該條文之構成要件。
⑶原告既在警詢筆錄、起訴狀中均表示警方第3次舉牌原
告始離開現場，即顯示原告已有在警方第2次舉牌命令解散而不解散之不作為存在。原告不解散之不作為，當然構成集會遊行法第28條：「集會、遊行，經該管主管機關命令解散而不解散者，處集會、遊行負責人…」之構成要件。
4.原告復謂當時到場民眾遠多過「908台灣國運動」成員，場面亦相當混亂，到場民眾甚至較「908台灣國運動」喧嘩，詎被告遽未對其他在場民眾加以處罰，僅處分原告，被告對原告處以罰鍰顯逾越必要限度云云。被告以為：
⑴集會遊行法第28條所處罰對象為負責人、代理人、主
持人。原告既為「908台灣國運動」總召集人，且於警詢筆錄及訴訟狀中均表示「908台灣國運動」10餘名成員是他本人親自帶來（節自警詢筆錄）。原告即為集會遊行法第28條之負責人、代理人、主持人，為本法處罰之對象。
⑵原告主張警方應平等對待，對於其他民眾亦應處罰。
依行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」。但依行政法理：「不法行為不能要求平等對待。」上開規定，須以行為人在法律保護的權利之內，始有權利要求平等對待。原告既然違法率眾在先，即不得以自身違法之行為，主張要求平等待遇。是以，原告所稱在場民眾更為混亂更為喧嘩等語，不得為主張要求平等對待之依據。
5.綜上所述，原告於96年4月3日9時10分許，未依集會遊行法規定向管轄警分局（即被告）合法申請許可，竟任意在集會遊行禁制區「臺北地院」周遭擅自率領「908台灣國運動」舉行集會遊行，經被告分別於同日9時25分第1次舉牌警告、9時45分第2次舉牌命令解散、仍拒不解散，於10時00分第3次舉牌制止後始離開，構成集會遊行法第28條：「集會、遊行，經該管主管機關命令解散而不解散」之要件。被告對於原告所為之罰鍰處分，均已考量與其他法益間之均衡，並未逾越所欲達成目的之必要程度。
是以原告所述為無理由，請求判決如訴之聲明。
理由
一、本件兩造不爭原告為「908臺灣國運動」總召集人，於96年
4月3日9時10分起，未先向被告申請許可，率領該運動之成員十餘人至臺北市○○區○○○路○段○○○巷○號臺北地院周邊之公共場所，以舉標語牌及駕駛宣傳車演說之方式，表達盼能公正審判馬英九特別費案，案經被告執勤人員先後於96年4月3日9時25分舉牌警告，9時45分舉牌命令解散，再於當日10時舉牌制止等情，此有原告96年5月31日偵訊（調查）筆錄、被告執勤人員職務報告及現場蒐證照片分別在本院卷頁27-30、31-32、60-65可稽，堪認為真實。
二、本件之爭執，在於：㈠室外集會，是否應先向主管機關申請許可？集會遊行法第8
條第1項應先向主管機關申請許可之規定，有無侵害原告之言詞自由及集會自由之基本權利？㈡該集會是否有經該管主管機關命令解散而不解散之情事？
三、經查：㈠按憲法第11條規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自
由。」第14條規定：「人民有集會及結社之自由。」第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」㈡按集會遊行法第2條第1項規定：「本法所稱集會，係指於
公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。」第3條第1項規定：「本法所稱主管機關，係指集會、遊行所在地之警察分局。」第8條第1項規定：「室外集會、遊行，應向主管機關申請許可。但左列各款情形不在此限：一、依法令規定舉行者。二、學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活動。三、宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動。」第6條第1項第1款規定：「集會、遊行不得在左列地區及其週邊範圍舉行。但經主管機關核准者，不在此限：一、總統府、行政院、司法院、考試院、各級法院及總統、副總統官邸。」就此等規定觀之，立法者係建構室外集會、遊行應經事前申請許可之制度，此一制度曾引發違憲之疑義，而聲請司法院解釋，其聲請意旨略以：「（憲法第11條及第14條）均係表示憲法保障人民之表現自由。因為人民有參與政治意思決定之權利，表現自由使個人之意思，於公意形成之過程中，得充分表達，是為實施民主政治重要之基本人權。其中講學、著作及出版之自由，大多由知識分子行使，至於集會自由是以行動為主的表現自由，對於不易利用媒體言論管道之眾人，為公開表達意見之直接途徑，集體意見之參與者使集會、遊行發展成『積極參與國家意思形成之參與權』，故兼有受益權之性質。詎集會遊行法第8條第
1項規定，室外集會、遊行，除有同條項但書所列各款情形外，應向主管機關申請許可，對於人民集會、遊行之權利為概括性之限制，賦予主管機關事前抑制、禁止人民集會、遊行之權限。……依集會遊行法之規定，集會、遊行之申請應向警察機關為之，而警察機關又是維持集會、遊行秩序並依法得將違反集會遊行法規定者移送司法機關偵辦之機關。在目前的警察體制下，極易為經由選舉而執政之政黨所利用，以干預人民集會之自由。自人民之立場言，集會之申請經拒絕以後，雖可申復，然申復之審查仍由警察機關單方面為之，即欠缺正當法律程序為之救濟。為使國民能機會均等參與公共事務，國家必須積極制定相關制度，保障人民之表現自由，公意政治方能實現。集會遊行法採取事前許可制，限制人民之基本權利，自屬牴觸憲法保障人民集會自由之權利。……依集會遊行法第25條規定，未經許可或許可經撤銷而擅自舉行者，或違反許可事項、許可限制事項者，該管主管機關得予警告、制止或命令解散。基本上係以事前許可為前提，惟有主管機關許可時，方得免受刑事追訴，顯然為箝制表現自由重大的規定。為調節集會、遊行與一般民眾因此感受之不便，採用報備制，使警察機關得預為綢繆，避免參與集會者之利益與第三人之安全利益發生不必要之衝突，並視情況採取維持秩序之措施，以資兼顧。集會、遊行為人民表達思想的重要手段，為憲法所保障，集會遊行法採許可制，依上說明，自屬牴觸憲法，侵犯人民之基本權」等語。
㈢司法院乃於87年1月23日作成釋字第445號解釋：「憲法第
14條規定人民有集會之自由，此與憲法第11條規定之言論、講學、著作及出版之自由，同屬表現自由之範疇，為實施民主政治最重要的基本人權。國家為保障人民之集會自由，應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行。以法律限制集會、遊行之權利，必須符合明確性原則與憲法第23條之規定。集會遊行法第8條第1項規定室外集會、遊行除同條項但書所定各款情形外，應向主管機關申請許可。同法第11條則規定申請室外集會、遊行除有同條所列情形之一者外，應予許可。其中有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目的或內容之事項，為維持社會秩序及增進公共利益所必要，屬立法自由形成之範圍，於表現自由之訴求不致有所侵害，與憲法保障集會自由之意旨尚無牴觸。……集會遊行法第6條規定集會遊行之禁制區，係為保護國家重要機關與軍事設施之安全、維持對外交通之暢通……均屬防止妨礙他人自由、維持社會秩序或增進公共利益所必要，與憲法第23條規定並無牴觸。」並於理由書內進一步指明：「憲法第14條規定人民有集會之自由，此與憲法第11條規定之言論、講學、著作及出版之自由，同屬表現自由之範疇。本於主權在民之理念，人民享有自由討論、充分表達意見之權利，方能探究事實，發見真理，並經由民主程序形成公意，制定政策或法律。因此，表現自由為實施民主政治最重要的基本人權。國家所以保障人民之此項權利，乃以尊重個人獨立存在之尊嚴及自由活動之自主權為目的。其中集會自由主要係人民以行動表現言論自由；至於講學、著作、出版自由係以言論或文字表達其意見，對於一般不易接近或使用媒體言論管道之人，集會自由係保障其公開表達意見之重要途徑。依集會遊行法第2條規定，所謂集會係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。遊行則指於市街○道路、巷弄或其他公共場所或公眾得出入之場所之集體行進。集會自由以集體方式表達意見，為人民與政府間溝通之一種方式。人民經由此方式，主動提供意見於政府，參與國家意思之形成或影響政策之制定。從而國家在消極方面應保障人民有此自由而不予干預；積極方面應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行。又集會自由之保障，不僅及於形式上外在自由，亦應及於實質上內在自由，俾使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下進行。是以法律限制集會、遊行之權利，除應遵守憲法第23條必要性原則外，尚須符合明確性原則，使主管機關於決定是否限制人民之此項權利時，有明確規定其要件之法律為依據，人民亦得據此，依正當法律程序陳述己見，以維護憲法所保障之權利。按集會、遊行有室內、室外之分，其中室外集會、遊行對於他人之生活安寧與安全、交通秩序、居家品質或環境衛生難免有不良影響。國家為防止妨礙他人自由、維持社會秩序或公共利益，自得制定法律為必要之限制。其規範之內容仍應衡量表現自由與其所影響社會法益之價值，決定限制之幅度，以適當之方法，擇其干預最小者為之。對於集會、遊行之限制，大別之，有追懲制、報備制及許可制之分。集會遊行法第8條第2項規定室內集會無須申請許可，同條第1項前段雖規定室外集會、遊行，應向主管機關申請許可，惟其但書則規定：一、依法令規定舉行者。二、學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活動。三、宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動，則均在除外之列，可見集會遊行法係採許可制。對此事前行政管制之規定，判斷是否符合憲法第23條之比例原則，仍應就相關聯且必要之規定逐一審查，並非採用追懲制或報備制始得謂為符合憲政原則，採用事前管制則係侵害集會自由之基本人權。聲請意旨執此指摘，自非有理由。於事前審查集會、遊行之申請時，苟著重於時間、地點及方式等形式要件，以法律為明確之規定，不涉及集會、遊行之目的或內容者，則於表現自由之訴求不致有所侵害。主管機關為維護交通安全或社會安寧等重要公益，亦得於事前採行必要措施，妥為因應。」㈣綜上，集會遊行法第8條第1項規定應先向主管機關申請許
可，為憲政秩序所容許，本件原告在室外集會表現其理念，自應依該規定先向主管機關申請許可，始符法制。
㈤再按集會遊行法第25條規定：「（第1項）有左列情事之一
者，該管主管機關得予警告、制止或命令解散：一、應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤銷、廢止而擅自舉行者。……（第2項）前項制止、命令解散，該管主管機關得強制為之。」第26條規定：「集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度。」第28條第1項規定：「集會、遊行，經該管主管機關命令解散而不解散者，處集會、遊行負責人或其代理人或主持人新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。」查原告於96年4月3日9時10分起，即率領十餘人至臺北地院周邊為聚眾活動，被告執勤人員先後於96年4月3日9時25分舉牌警告，9時45分舉牌命令解散，再於當日10時舉牌制止等情，此有原告96年5月31日偵訊（調查）筆錄、被告執勤人員職務報告及現場蒐證照片為證，已如理由一、述明，核被告所為之命令解散，尚無未公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，亦無未以適當之方法為之，逾越所欲達成目的之必要限度之情事，而原告及其所率成員未於命令解散後立刻離去，延至15分鐘後即當日10時仍在現場，被告執勤人員乃再度舉牌制止，亦有現場蒐證照片3幀在本院卷頁60-65可稽，且為原告所不爭，是被告認原告有經命令解散而不解散之情事，洵屬有據。
四、綜上所述，原告之主張，尚非可採，被告依集會遊行法第28條第1項之規定，處該集會之負責人即原告3萬元之罰鍰，認事用法，俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為應行簡易訴訟程序事件，爰不經言詞辯論逕行判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年7月10日
臺北高等行政法院第五庭
法官王碧芳上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國97年7月14日
書記官徐子嵐