臺北高等行政法院94年度訴字第2620號判決

裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第2620號判決

裁判日期：民國95年05月25日

裁判案由：確認行政處分無效

臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02620號原告乙○○○兼訴訟代理人甲○○被告基隆市政府代表人丙○○市長）訴訟代理人己○○
戊○○丁○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起確認訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告甲○○於民國（下同）94年6月7日向被告所屬工務局請求確認該局91年1月15日91基府工管字第005401號函及91年4月23日
（91）基府工管字第035884號函為無效，原告乙○○○亦於同年月日向被告所屬工務局請求確認該局89年7月10日（89）基府工管字第058005號函為無效。案經被告分別以94年6月20日基府都使貳字第0940062601號函、94年6月20日基府都使貳字第0940062609號函，答復原告甲○○、乙○○○略以，本案已訴請行政法院裁處，經最高行政法院94年度判字第714號判決、92年度判字第1492號判決及本院92年度再字第80號裁定在案，被告所為並無不當等語。原告不服，遂向本院提起確認行政處分無效訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：
１、原告甲○○訴之聲明：求為判決⑴確認被告所屬工務局91年1月15日91基府工管字第005401號
及91年4月23日（91）基府工管字第035884號函之行政處分為無效。
⑵訴訟費用由被告負擔。
２、原告乙○○○訴之聲明：求為判決⑴確認被告所屬工務局89年7月10日（89）基府工管字第058005號函之行政處分為無效。
⑵訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、被告所屬工務局91年1月15日91基府工管字第005401號函、91年4月23日（91）基府工管字第035884號函及89年7月10日
（89）基府工管字第058005號函（下稱系爭3份函文）係以「基隆市政府工務局」名義、「局長 許炯堃 」署名對外行文，依基隆市政府組織自治條例第3條規定，被告所屬工務局為被告所屬內部單位，並非行政機關，所為系爭3份函文即非行政處分，自不能對外直接發生法律效果，此有針對被告所屬工務局91年1月15日（91）基府工管字第005401號函提起行政訴訟之鈞院91年度訴字第2490號裁定可參。
２、依建築法第92條規定：「本法所定罰鍰由該管主管建築機關處罰之．．」，行政程序法第92條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，故本件爭議關鍵在於被告所屬工務局並非行政機關，依法不得對外作成行政處分。蓋工務局名義行文係代表工務局，市政府名義行文則代表市政府，局函與府函自不等同，局長與市長更明顯差異，兩者不能混為一談。且建築法第2條明定主管建築機關須為「機關」，被告所屬工務局並非行政機關，且其內部授權規定並未對外發布或公告，以該局名義作成系爭3份函文，有重大明顯之瑕疵。原告等於94年6月7日發函請被告確認系爭3份函文為無效，未獲允許，爰依行政訴訟法第6條規定提起本件訴訟。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴。
二、陳述：
１、原告乙○○○使用基隆市○○區○○路○○○巷○○號第1-4層建築物經營國都旅館，經被告所屬聯合稽查小組於89年6月2日檢查時，發現樓梯未設扶手，已違反建築技術規則建築設計施工編第36條規定：「樓梯內兩側均應裝設距梯級端高度75公分以上之扶手，．．」，已影響建築物構造及設備，危害公共安全。被告以其違反建築法第77條第1項規定，依同法第91條，以被告所屬工務局89年7月10日（89）基府工管字第058005號函處使用人（即原告 賴鍾美蓮 ）新台幣（下同）6萬元罰鍰，並告知應立即改善，否則如再經被告所屬聯合稽查小組發現未改善者，將依法再處12萬元罰鍰。
２、原告甲○○使用基隆市○○區○○路○○○巷○○號1至4樓，於90年11月19日核准復業，其登記營業項目為一般旅館業、電腦設備安裝業等營業項目使用，並未核准供資訊休閒服務業使用。該建物領有被告所屬工務局建管課核發之（87）基府工變使字第0078號變更使用執照，一樓用途部分（10.8平方公尺）變更為旅社，其餘面積仍維持為店舖。依建築法73條規定，建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。另同法90條規定，違反第73條後段規定，擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人6萬元以上30萬元以下罰鍰。被告所屬聯合稽查小組於90年4月11日稽查，認定該營業場所1樓係資訊休閒服務業使用，與原核准用途不符，違反建築法第73條及第90條規定，經被告所屬工務局以90年4月30日
（90）基府工管字第035474號函處原告甲○○6萬元罰鍰，並勒令停止使用，如再經稽查發現未依規停止違規使用者，將依法處12萬元罰鍰。
３、被告所屬聯合稽查小組又於90年12月27日檢查，認定該營業場所1樓繼續經營資訊休閒服務業，建築物未依規定停止使用，違反建築法第73條及第90條規定，被告所屬工務局乃以91年1月15日91基府工管字第005401號函處原告甲○○12萬元罰鍰，並制止使用，如再經稽查發現未依規停止違規使用者，將依法處18萬元罰鍰。被告所屬聯合稽查小組又於91年4月3日檢查發現該營業場所1樓繼續經營資訊休閒服務業，建築物未依規定停止使用，違反建築法第73條及第90條規定，經被告所屬工務局以91年4月23日（91）基府工管字第035884號函處原告甲○○18萬元罰鍰，並制止使用，如再經稽查發現未依規停止違規使用者，將依法處24萬元罰鍰。
４、有關營業場所稽查工作，係由被告所屬統一聯合稽查小組於現場稽查時，由工商、建管、消防、環保、衛生等各單位成員，各依權責就事實認定作成紀錄後分別依權責處置。原告等稱其一行為遭受兩種行政處分云云，惟未經核准登記經營登記範圍以外之業務者，依違反商業登記法之規定處分，另違法變更建築物之使用，則依建築法之規定處分，故被告分別依法處分，並無不合。
５、原告等稱被告所屬工務局非行政機關云云。惟按行為時建築法第2條第1項（含89年12月20日修正條文及89年12月20日修正前條文）規定，主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為工務局；在縣（市）為工務局或建設局。被告所屬工務局為在縣（市）之主管建築機關，且為建築法之裁決機關，故該局依建築法作成處分，為對建築法具體案件所為決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬有效之行政處分。再者，建築法係經總統令公布之法令，故被告處分所適用之法規並無違背建築法之規定。又針對原告等所稱本案相關判決，亦有最高行政法院92年度判字第1492號及94年度判字第714號判決可資參照。
理由
一、本件原告甲○○於94年6月7日向被告所屬工務局請求確認該局91年1月15日91基府工管字第005401號函及91年4月23日（91）基府工管字第035884號函為無效，原告乙○○○亦於同年月日向被告所屬工務局請求確認該局89年7月10日（89）基府工管字第058005號函為無效。案經被告分別以94年6月20日基府都使貳字第0940062601號函、94年6月20日基府都使貳字第0940062609號函，答復原告甲○○、乙○○○略以，本案已訴請行政法院裁處，經最高行政法院94年度判字第714號判決、92年度判字第1492號判決及本院92年度再字第80號裁定在案，被告所為並無不當等語。原告不服，遂向本院提起確認行政處分無效之訴等情，有上開函文、最高行政法院判決及本院裁定在卷可稽，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。
二、原告起訴意旨略以：系爭3份函文以「基隆市政府工務局」名義、「局長許炯堃」署名對外行文，而依基隆市政府組織自治條例第3條規定，被告所屬工務局為被告所屬內部單位，並非行政機關，所為系爭3份函文即非行政處分，自不能對外直接發生法律效果，故以該局名義作成系爭3份函文，有重大明顯之瑕疵等語。
三、被告則以：依行為時建築法第2條第1項規定，被告所屬工務局為在縣（市）之主管建築機關，且為建築法之裁決機關，故該局依建築法作成處分，為對建築法具體案件所為決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬有效之行政處分等語置辯。
四、本院判斷如下：
１、所謂無效之行政處分，係指行政行為雖具有行政處分之形式外觀，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，須依法律列舉之明文，從嚴認定，故兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依據行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定（一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者）外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形，而該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」謂行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者。
２、原告提起本件確認行政處分無效訴訟，乃主張系爭3份函文係由內部單位而非行政機關之被告所屬工務局作成，有重大明顯之瑕疵，則原告所指應為行政程序法第111條第7款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括要件。經查被告所屬工務局乃被告所屬內部單位，而非一獨立行政機關，此觀乎基隆市政府組織自治條例第3條及第4條之規定自明，復為兩造不爭之事實。則本案爭點厥為，以內部單位名義對外行文（對外作成行政處分），其函文（行政處分）是否無效？
３、按行為時（含89年12月20日修正條文及89年12月20日修正前條文）建築法第2條第1項規定，主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為工務局；在縣（市）為工務局或建設局；由此足知被告所屬工務局為在縣（市）之主管建築機關，則被告所屬工務局於建築管理事務上，並未缺乏事務權限。再者，公文程式條例第3條第3項已規定：「機關內部單位處理公務，基於授權對外行文時，由該單位主管署名、蓋職章；其效力與蓋用該機關印信之公文同。」，而由被告86年10月29日86基府人一字第099203號函送被告所屬各單位之「基隆市政府分層負責明細表」，亦足知被告業將建築許可、施工之使用管理（含建築物公共安全檢查及處理）．．等，授權由被告所屬工務局承辦，有關建築物公共安全檢查及處理，則由被告所屬工務局之局（科）長（主任）核定。從而，系爭3份函文之行政處分，雖係以被告所屬工務局名義、局長署名對外行文，然依上開公文程式條例第3條第3項規定，其效力與蓋用該機關印信之公文同，由此可見，系爭3份函文之行政處分並非屬於一望而知，具有重大瑕疵者，揆諸首開說明，原告提起本件確認行政處分無效之訴，與行政程序法第111條第1款至第6款之列舉規定以及第7款之概括規定行政處分無效之要件不符。
五、綜上所述，系爭3份函文之行政處分，並未如原告所言具有重大明顯之瑕疵可言，從而，本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國95年5月25日
第六庭審判長法官黃清光
法官陳鴻斌法官曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年5月25日
書記官方偉皓