裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第1350號判決
裁判日期：民國95年03月31日
裁判案由：衛星廣播電視法
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01350號原告三立電視股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人乙○○
戊○○被告國家通訊傳播委員會代表人丙○○（局長）訴訟代理人丁○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國94年3月15日院臺訴字第0940081740號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：本件業務由被告所承受之行政院新聞局（以下簡稱新聞局）前以原告經營之三立新聞臺頻道，於民國93年5月28日18時播出之「整點新聞」節目，報導「刺激銷路澳洲手機可看裸體新聞」新聞乙則（以下簡稱系爭新聞），出現女主播脫衣、裙之裸露人體鏡頭，經93年8月30日召開之廣播電視節目暨廣告諮詢會議（以下簡稱廣電諮詢會議）評鑑，認定已逾越「普遍級」（以下簡稱「普」級）規定，違反衛星廣播電視法第18條第1項規定。又原告前已因違反節目管理規定，經新聞局核處有案，茲再違規，乃依同法第36條第1款規定，以93年10月11日新廣四字第0930625585號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）30萬元，並請立即改正。原告不服，提起訴願，復遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告返還原告30萬元之罰鍰。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、原告係依法設立之合法衛星廣播節目供應者，所製播之節目皆以促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流為原則。系爭新聞畫面係擷取自播送區域涵蓋全球各地，口碑及名聲享譽國際之知名「美國有線電視新聞網CNN」之科技新知專題新聞，且該頻道製播之新聞向以嚴謹、客觀及公正平實著稱，故系爭新聞於該頻道製播之時，即已經過嚴格之篩選與審核。而原告擷取系爭新聞之目的在於介紹「國際間無線傳輸事業在面臨當今科技日新月異，無線傳輸技術日臻成熟，而將多元化之即時影音動畫內容，運用於手機無線加值服務之現況發展」，且系爭新聞透過CNN頻道於全球各地播送，均未見任何一國家或地區之政府主張系爭新聞內容含有不符合法令規定之畫面，原告本諸新聞從業者忠實報導之立場，自
CNN頻道擷取系爭新聞畫面後，仍舊針對部分畫面覆蓋「標題橫槓」遮掩及施予「噴霧」處理，且相關之旁白文字及畫面內容，亦無含有褻瀆、粗鄙、隱穢情態或強烈性暗示之文字、動作或言語之情形；且現今民智開化，社會多元發展，風俗變遷實非昔日所能比擬，電視節目或廣告中之男女肢體激情接觸畫面，一般大眾早習以為常，而男女內衣、沐浴乳等廣告，甚或國際時裝發表新聞中常有之男女脫衣或服裝穿著較簡略之畫面，亦未曾見新聞局以「煽情」、踰越普級規範為由，而對之施予任何處分。而系爭新聞中之脫衣及脫絲襪動作，均屬一般之正常姿態，並無任何淫穢、性暗示之肢體動作，實未違反電視分級處理辦法之「普」級規定。
㈡、按憲法第11條規定、大法官釋字第364號解釋宣示及釋字第
407號解釋中， 吳庚 大法官所著之不同意見書意旨，言論自由之價值在於其有助於健全民主政治程序之運作，而保障言論自由可提供社會大眾依照民主程序參與政治決定時所需資訊，進而促使民主政治之運作更加健全，而系爭新聞既屬我憲法所保障之言論自由範圍，則被告所作之處分實已以違反憲法保障言論自由之規定，而應予以撤銷。
㈢、系爭新聞之內容是否與妨害兒童青少年身心健康，有所關連，須經專業判斷，被告僅憑法律地位不明之「廣電諮詢會議」評鑑即為認定之依據，實屬輕率，枉顧人民權益：
１、按行政法上如涉專門技術之領域，須經法律授權組織公正客觀且成員為專業人士之專業委員會為判斷，其判斷自有受拘束之餘地。亦即此等專業委員會之組成必須建立於法律或授權命令之上，對於其組織之成員、職掌之事項、作成判斷之方法及效力，均予明定，其所做之判斷始有此等效力可言。否則極有可能淪於行政機關個人主觀價值之判斷，箝制憲法所保障之思想言論自由。而新聞局認定系爭新聞內容有逾越「普」級規定之情形，係依所謂廣電諮詢會議之討論。惟經原告遍查相關之法律及授權命令，並未發現衛星廣播電視法第18條之適用，須據該會議之討論。且該會之組織依據、構成員、討論之程序、評鑑之效力為何？所做之決議或判斷是否應有諮詢委員出席人數及表決比例之限制？以及是否得對之不服？均無法自法規上得知，評鑑過程且未給予原告陳述意見之機會。是新聞局所憑「廣電諮詢會議」之討論，其法律效力為何？本身已有可議，而新聞局竟憑此討論而為處分，實屬無據。
２、按新聞局所制定之「電視節目分級處理辦法」中，對於所得播出內容之例示中，分別以「適合一般觀眾觀賞者」者列為「普遍級」；「無輔導級及限制級之情形且無涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞．．．」者列為「保護級」；「無限制級之情形且無涉及性之問題、犯罪、暴力、打鬥．．．等不適合兒童觀賞」者列為「輔導級」；而「描述賭博、吸毒、販毒．．．」等不適合少年及兒童觀賞者，則列為「限制級」，是該辦法所作出之認定標準皆屬高度不確定之法律概念，而新聞局之處分書及上卻僅以系爭新聞畫面經「廣電諮詢會議」討論，即認定逾越該辦法「普」級之規定，則原告實難了解新聞局及該會議之認定過程究竟為何？有無相反意見？最後又是據何事實（畫面）而判斷系爭新聞該當於電視節目分級處理辦法規定之構成要件，並率而作出限制人民權利之處分，是故原處分自已逾越其行政裁量而有濫用之虞，則系爭處分自應予以撤銷。
㈣、綜上所陳，新聞局評鑑系爭節目中，概念標準過於模糊，且評鑑過程中未給予原告陳述意見之機會，新聞局及行政院訴願審議委員會認事用法均有違誤，原處分及決定書應予撤銷。
二、被告主張之理由：
㈠、按電視節目分級處理辦法規定，普遍級屬一般觀眾皆可觀賞，且不得有「護」、「輔」、「限」等各級之內容，即普遍級不得出現血腥、暴力、性暗示等情節。另該法第13條亦規定，新聞頻道屬「普」級規定，故其內容應符合「普」級規定。本案「三立新聞台」頻道於93年5月28日18時「整點新聞」節目中，播送系爭新聞出現女主播脫衣、裙之裸露人體鏡頭，並經被告「廣電諮詢會議」評鑑，認定已逾越普遍級規定。準此，新聞局以原告違反衛星廣播電視法第18條第1項及電視節目分級處理辦法第13條規定，依同法第36條第
1款予以行政處分。是原告違法事實在先，新聞局依法核處，誠無不當。
㈡、新聞自由雖衍生自憲法保障言論自由之原則，惟依大法官釋字第509號解釋之意旨，新聞報導綜係本諸人民知的權利而生，若新聞報導侵犯公共利益時，亦為法律所應限制之範疇。而以廣播及電視方式表達言論自由之方式，為憲法第11條所保障之範圍，惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡其社會責任，不得有濫用自由之情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制。司法院釋字第364號解釋闡釋甚詳。故原處分依據衛星廣播電視法第18條第1項規定予以處罰尚無違誤。
㈢、另新聞局訂定電視節目分級處理辦法，於第9條特予附表例示說明各種級別及不得播出之內容，俾供衛星廣播電視節目業者遵行，自有其客觀性及適用一般性。原告對於上開規定，基於業者知法守法之義務，當知之甚稔，對於新聞節目之播出，尤應秉持「普遍級」之尺度，在公共利益及大眾知的權利兼顧下，謹慎為之。
㈣、新聞局對於違規案件之認定，為避免少數同仁之主觀好惡即對業者做成處分，影響業者權益，並求專業觀念上能與社會脈動與時俱進，特邀請社會各界公正、客觀之專業人士擔任「廣電諮詢會議」委員，不定期召開會議，評鑑委員審酌個案，提供新聞局在節目認定上之客觀諮詢意見，再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄，依法予以核處。系爭新聞內容業經新聞局93年8月30日召開之「廣電諮詢會議」認定明顯涉及違反電視節目分級處理辦法，已違反衛星廣播電視法第18條第1項規定。被告依法核處，誠屬適當及適法，並未有輕率、罔顧人民權益之處。另衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定之適用對象為：衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業有1年內經處罰2次，再有前2條（第35條、第36條）各款情形之一者。原告因違反同法規定並經被告分別於89年4月28日怡廣四字第06377號、92年4月24日新廣四字第0920621732號等行政處分書核處在案，茲再違規，被告依法核處，誠無不當。
㈤、綜上論述，原告經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關規定。茲任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應負法律責任。原告提出未給予陳述意見之機會並不實在，新聞局有命原告陳述意見之函，又關於系爭新聞畫面雖經過處理，惟其鏡頭強調女主播脫衣、裸露人體情節，仍清楚可辨，違規事實明確，又本件是依據新聞局92年6月9日公布之裁量基準處罰，原告所辯，實不足採。
理由
甲、程序方面：按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」、「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關。」行政訴訟法第24條第1款及第26條前段分別定有明文。次按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」行政程序法第11條第1項亦著有規定。查衛星廣播電視法第3條第1項固規定：「本法所稱主管機關為行政院新聞局。」，惟自國家通訊傳播委員會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括衛星廣播電視法，涉及該會職掌，其職權原屬行政院新聞局均變更為該會；該會掌理違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分事項，為國家通訊傳播委員會組織法第2條、第3條第13款所明定；而國家通訊傳播委員會亦即被告業於95年2月22日成立，並有95年3月6日通傳秘字第09505016000號被告函1件在卷可稽，則於訴訟進行中，原為被告之新聞局既於95年2月22日經改組，將上述部分之業務移由被告辦理，且經被告於95年3月17日具狀聲明承受訴訟，於法自屬有據，合先敘明。
乙、實體方面：
一、原告主張：系爭新聞畫面係擷取自知名「美國有線電視新聞網CNN」之科技新知專題新聞，該頻道製播之系爭新聞業已經過嚴格之篩選與審核，原告播放時已針對部分畫面覆蓋「標題橫槓」遮掩及施予「噴霧」處理，且相關之旁白文字及畫面內容，亦無含有褻瀆、粗鄙、隱穢情態或強烈性暗示之文字、動作或言語之情形，無違反電視分級處理辦法之「普」級規定。且原告所有「三立新聞台」頻道屬時事新聞播報之專業性頻道，係受憲法第11條言論自由保障之範疇。系爭新聞內容是否與妨害兒童青少年身心健康有所關連，須經專業判斷，新聞局僅憑法律地位不明之「廣電諮詢會議」評鑑，過程復未予原告陳述意見之機會，其認事用法顯有違誤云云。
二、被告則以：新聞報導係本諸人民知的權利而生，若新聞報導侵犯公共利益時，亦為法律所應限制之範疇。原告經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關規定。又系爭新聞畫面雖經過處理，惟其鏡頭強調女主播脫衣、裸露人體情節，仍清楚可辨，違規事實明確，新聞局依92年6月9日（93年12月22日修正前）公布之裁量基準予以裁處，於法有據等語，資為抗辯。
三、兩造不爭之事實：本件新聞局以原告經營之三立新聞臺頻道，於93年5月28日18時播出之「整點新聞」節目，報導「刺激銷路澳洲手機可看裸體新聞」新聞乙則，出現女主播脫衣、裙之裸露人體鏡頭，經93年8月30日召開之廣電諮詢會議評鑑，認定已逾越「普」級規定，違反衛星廣播電視法第18條第1項規定。
且系爭頻道前因違反節目管理規定，經新聞局依衛星廣播電視法第35條第3款規定，於89年4月28日（89）怡廣四字第06377號函核處警告； 嗣復 於92年4月24日新廣四字第0920621732號處分書，認其違反同法第18條第1項規定，再依同法第36條第1款規定，處罰鍰25萬元在案。茲原告再次違規，乃依同法第36條第1款規定，以93年10月11日新廣四字第0930625585號處分書處原告罰鍰30萬元，並請立即改正。原告不服，提起訴願，復遭行政院以94年3月15日院臺訴字第0940081740號決定書駁回等事實，有被告上述處分書、函、衛星廣播電視節目監看意見表、廣播電視節目及廣告諮詢意見彙整表、裁量基準、被告對原告行政處分資料查詢、訴願決定書等件分別附於原處分卷、行政院卷可稽，自堪信為真實。
四、本院之判斷：
㈠、按「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告：．．．三、違反第十八條第一項規定者。」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。」衛星廣播電視法第18條第1項、第35條第3款、第36條第1款分別定有明文。次按「裸露人體鏡頭得視劇情需要列入『限』級、『輔』級、『護』級或『普』級節目播出。」、「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」衛星廣播電視法第18條第1項規定授權訂定之電視節目分級處理辦法第8條、第13條規定亦著有規定。又所謂「普」級乃指一般觀眾皆可觀賞，與一般成年人尚可接受具有以動作、影像、語言、文字、對白、聲音表現淫穢情態或強烈性暗示之「限制級」乃屬有別，此觀同辦法第3條第2項第4款、第4條第4項規定甚明。再於劇情必要時，於「普」級得保留1、六歲以下的兒童全裸。2、以裸露上半身為常習者。
3、背面上半身裸露鏡頭等不涉及猥褻或性行為之鏡頭，有同辦法第9條規定特殊內容例示說明之附表二可參（見行政院卷第12頁）。
㈡、經查，原告經營之三立新聞臺頻道，於93年5月28日18時播出之「整點新聞」節目所報導「刺激銷路澳洲手機可看裸體新聞」，出現女主播脫衣、褲襪等裸露人體鏡頭，雖畫面經過處理，然仍清晰可辨認等事實，業經本院於95年3月1日勘驗確實，經製有勘驗筆錄在卷可憑，則原告於上揭未標示級別之新聞節目中，有女子裸露上半身且涉及脫衣、脫褲襪等足以引起觀看者性慾之猥褻動作；縱認劇情需要，亦逾前揭附表允許之範疇，是原告播放行為，有違上述電視節目分級處理辦法中之「普」級規定，足堪認定。原處分同此見解，涵攝系爭事實，認有違電視節目分級處理辦法，而違反上述衛星廣播電視法第18條第1項規定，依法核處，洵屬適法有據。
㈢、另按「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」固為憲法第11條所明定；而以廣播及電視方式表達言論自由之方式，亦為該條所保障之範圍。惟依司法院釋字第509號釋示：「言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制」之意旨，新聞報導節目雖具有真實報導之特殊性，但製播時仍應遵守衛星廣播電視法相關法令規範，倘所呈現之事實，不利於社會風氣，或有導致兒童驚恐或焦慮不安之虞者，媒體是否報導，有其社會道德之責任。基於民主法治原則，我國對於新聞內容不為事前審查，惟電視台在節目播出前，應對節目內容嚴加編審，縱係本諸人民知的權利而生，然廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡其社會責任，不得有濫用自由之情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家亦得依法予以限制，此觀司法院釋字第364號解釋理由甚明，而衛星廣播電視法第18條第1項規定即屬此限制，是原處分認有該條項情事，依法裁處罰鍰，尚無違誤；原告主張言論自由云云，要無可採。至系爭新聞畫面擷取「美國有線電視新聞網CNN」或廣為全球各地播放，與原告是否違反上述分級處理辦法之「普」級節目規定無關，蓋系爭節目並非不得播放（依前述規定，新聞節目得標示級別播出），故原告尚不得以此解免其違反電視節目分級處理辦法之責任，附此敘明。
㈤、再由「電視節目分級處理辦法」之訂定，使上述限制節目之規範明確具體化，於該辦法第9條新聞局並以附表例示說明各種級別及不得播出之內容，足供衛星廣播電視節目業者遵行，有其客觀性及適用一般性。原告對於上開規定，基於業者知法守法之義務，當知之甚稔，對於新聞節目之播出，尤應秉持「普」級之尺度，在公共利益及知的權利兼顧下，謹慎為之。又新聞局為避免少數同仁之主觀好惡即對業者做成處分，影響業者權益，並保持在專業觀念上能與社會脈動與時俱進，特邀請社會各界公正、客觀之專業人士擔任「廣電諮詢會議」委員，不定期召開會議，由評鑑委員審酌個案，提供新聞局在節目認定上之客觀諮詢意見，該諮詢會議因非法定組織，意見僅供新聞局內部參考，並無拘束機關判斷之效力，業經被告訴訟代理人 陳明 在卷（見本院95年3月17日言詞辯論筆錄），則新聞局作業流程將其初步認有逾級之節目，提出由多數民間人士所組成之上述會議評議，再參考評議結果，始為終局決定，無非使處分之結果更趨於客觀，避免專斷（蓋新聞局係認有逾級者，方提交廣電諮詢會議，倘無該組織，則逕依其認定處分之個案當超過目前實際被處分之件數）。其後再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄，予以核處，於法自無不合。是原告主張本件新聞局徒憑法律地位不明之「廣電諮詢會議」認定，而為裁處，容有誤解，尚無可採。
㈥、再按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102條定有明文。本件被告於作成系爭負擔處分前，已依上述規定通知原告陳述意見，有新聞局93年8月10新廣四字第0930624546號函影本1件附卷可稽。又原告已依該函之通知於93年8月19日提出陳述書，亦有該書狀影本1件在卷可憑，是原告主張新聞局未依法予其陳述意見之機會乙節，乃洵無可採。
㈦、末按「本局處理衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準：(一)構成第三十六條規定者：處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正。1、第一次適用第三十六條之罰鍰，自新臺幣十萬元起算，再次適用且違反同一法條違法事證時，不問所經時間長短，每次增處罰鍰新臺幣五萬元。…2、事業有第三十五條各款所列之違法情形，經依該條文受警告處分後，不問所經時間長短，再有相同違法事證者，依第三十六條第一款處理之。」93年12月22日修正前之行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1條第1款第1目著有規定。如前所述，原告前曾經新聞局依衛星廣播電視法第35條第3款規定，於89年4月28日以（89）怡廣四字第0637
7號函核處警告，嗣復於92年4月24日以新廣四字第0920621732號處分書認其違反同法第18條第1項規定，再依同法第36條第1款規定，處罰鍰25萬元在案。依上述裁量基準規定，不問所經時間長短，只要再有違反同一法條之相同違反事證，均應增處罰鍰5萬元，則新聞局以原告再違反衛星廣播電視法第18條第1項，依同法第36條第1款規定，裁處罰鍰30萬，並限期改正，於法自屬有據。
五、綜上所述，原告有上揭違反違反衛星廣播電視法第18條第1項規定之事實，因其前復曾多次違反節目管理規定，經新聞局分別為警告及裁處罰鍰25萬元之處分在案，則就本件新聞局再依同法第36條第1款及上述罰鍰案件裁量基準第1條第
1款第1目之規定，以93年10月11日新廣四字第0930625585號處分書處原告罰鍰30萬元，並請立即改正，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年3月31日
第七庭審判長法官劉介中
法官黃秋鴻法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年3月31日
書記官黃明和