臺北高等行政法院99年度訴字第621號判決

裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第621號判決

裁判日期：民國99年10月14日

裁判案由：原住民族工作權保障法

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第621號99年9月16日辯論終結原告台灣大哥大股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 李佳真 律師
曾惠仙 律師
參加人內政部警政署代表人丙○○○○○○住同上訴訟代理人戊○○
辛○○己○○被告行政院原住民族委員會代表人乙00000000訴訟代理人 林長振 律師上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國99年1月18日院臺訴字第0990090876號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣本件被告以原告標得參加人內政部警政署所屬刑事警察局（以下簡稱警政署刑警局）「台灣大哥大GSM1800行動電話監察系統建置」等6件採購案（以下簡稱系爭採購案），於93年9月1日至95年9月30日履約期間內，僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，於98年7月13日以原民衛字第0980033524號處分書（以下簡稱原處分），追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）5,567,760元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。本院於99年5月12日行準備程序審理後，依職權裁定命參加人內政部警政署參加原告之訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭採購案，係原告為履行法定義務而須參與者，其法律依
據為通訊保障及監察法（以下簡稱通訊法），有警政署刑警局98年10月22日刑通字第0980137210號函（以下簡稱警政署刑警局98年10月22日函）可稽，原告依通訊法規定，自無繳交原住民就業代金之義務。然原處分及訴願決定竟均認本件法律依據為政府採購法，應全部適用該法，進而認定原告應繳交原住民就業代金，是原處分及訴願決定於法不合自應撤銷：
⒈原告雖於91年7月15日與警政署刑警局簽訂「行動電話監察
系統租賃契約書」，惟該契約係依通訊法相關規定所負之法定義務，並非公開招標之案件，所有電信業者依通訊法均須參與，此觀契約書簽訂當時之通訊法施行細則第21條第2項（即現行第26條第2項），「交通部電信總局應將本細則施行前經特許或許可設置完成之第一類電信事業之通訊系統及通訊網路等相關資料，提供予法務部調查局或內政部警政署評估其所需之通訊監察功能後，由法務部調查局或內政部警政署依第一類電信事業之業務及設備設置情形，向第一類電信事業提出需求；第一類電信事業應即依該需求，擬定所需軟硬體設備、建置時程及費用之建置計畫，與法務部調查局或內政部警政署協商確定後辦理建置。必要時，由交通部電信總局協助之。」之規定自明。故本案之法律依據自為通訊法無疑。又該契約書前言業已說明「為辦理建置『GSM900／1800行動電話監察系統案』，雙方同意依通訊法及其施行細則之規定」，法律依據已甚明確。
⒉再者，依警政署刑警局98年10月22日刑通字第0980137210號
函（以下簡稱警政署刑警局98年10月22日函）示第2點：「㈠電信事業為協助執行通訊監察，與本局簽訂通訊監察系統建置案（以下簡稱本案）契約之法令依據為通訊法第7條。㈡有關執行本案之採購行為，是否適用政府採購法疑義部分，…建置義務人似為電信事業而『無』本法之適用。…」及該函附件行政院公共工程委員會（以下簡稱公共工程委員會）89年9月14日（89）工程企傳字第1780號傳真信函（以下簡稱公共工程委員會89年9月14日函）第2點：「貴署依通訊法第14條第3項規定，就電信事業請求執行機關支付之必要費用辦理議價，其議價對象之選定，『不』適用政府採購法。」。並參以警政署刑警局89年9月15日傳真信函所稱：「
本署目前辦理民營行動電話通訊監察建置工作，係依據通訊保障及監察法施行細則第21條第2項規定辦理。大會(即行政院公共工程委員會，以下稱「工程會」)於前揭函示，有關通訊保障及監察法第14條第3項規定，應指通訊監察系統建置完成後，電信事業得請求執行機關支付之費用而言。本署是否可假前述通訊保障及監察法施行細則第21條第2項規定，直接與提出建置計畫之電信業者辦理議價，而無需依據政府採購法第22條規定，報請上級機關核准，採限制性招標。」，可知警政署刑警局亦認本件應依通訊法與原告議價訂約，而非適用政府採購法第22條限制性招標規定甚明。另內政部曾就本件建置案於89年11月l日以台(89)內警字第8981747號函請工程會釋疑，其中說明二認：(1)建置相關設備適格之當事人為「第一類電信事業」，內政部警政署依法似非「前端設備」之建置義務人；（2）依通訊法施行細則第21條第2項規定，係由法務部調查局或內政部警政署向第一類電信事業提出需求，由第一類電信事業擬定軟硬體設備、建置時程及費用之建置計畫，再與法務部調查局或內政部警政署協商確定後辦理建置，其程序於通保法施行細則第21條第2項已明確規定，內政部警政署既非建置義務人，其如何適用「政府採購法」規定理採購事宜；此函經工程會以
(89)工程企字第89032038號函覆，亦認「建置義務人似為電信事業而無本法之適用…」。是已足證原告為通訊監察系統之建置義務人，系爭採購案之法令依據為通訊法，無適用政府採購法之必要。
⒊綜上，系爭採購案之準據法為通訊法而非政府採購法，自無
政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條之適用，是原告並無繳交原住民族就業代金之義務，惟原處分及訴願決定竟認系爭採購案之法律依據為政府採購法，並為相歧異之認定，實與法有違。
㈡因通訊法並無採購程序及方法之相關規定，主管機關為使系
爭採購案能順利完成，故於採購方法等細節部分類推適用政府採購法，此亦為公共工程委員會所肯認。原處分及訴願決定誤認本件應一體適用政府採購法，依法顯有違誤：
⒈原告為履行其依通訊法所負有之「協助建置機關建置、維持
通訊監察系統之義務」，始與警政署刑警局簽訂契約書，該契約書之本質屬為達成通訊法目的之契約，其法令依據自為通訊法，此有前開警政署刑警局98年10月22日函可資證明。
⒉該契約書前言明載：「雙方同意以資本租賃之方式，依政府
採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約」，實乃因通訊保障及監察法條文規定簡要並無採購程序方法之細節規定，故於通訊法未規定之採購程序方法上「類推適用」政府採購法相關採購程序之規定，而非一體適用政府採購法之全部規定，此有警政署刑警局98年10月22日函附件1之公共工程委員會89年9月19日（89）工程企傳字第1828號傳真信函（以下簡稱公共工程委員會89年9月19日函）中第2點：「貴署依通訊法施行細則第21條第2項規定，辦理民營行動電話通訊監察建置工作，直接與提出建置計畫之電信業者辦理議價，公告金額以上，建請依政府採購法第22條第1項第2款報上級機關核准後辦理。」，對照該函附件1之公共工程委員會89年9月14日函中第2條：「貴署依通訊保障及監察法第14條第3項規定，就電信事業請求執行機關支付之必要費用辦理議價，其議價對象之選定，不適用政府採購法」等語可知，系爭採購案之採購程序若為通訊保障及監察法及其施行細則已有相關規定者（如議價對象之選定），自應適用該法之規定；僅於通訊法及其施行細則漏未規定者（如公告議價），始依「相類事實，應為相同處理」之法理而為類推適用政府採購法相關規定。甚者，依據政府採購法第101條、第103條規定，若廠商遭機關列為不良廠商並刊登於政府採購公報，將不得參與投標或作為決標對象或分包廠商；且依同法第60條規定，廠商未依招標機關通知期限辦理說明、減價、比減價格、協商、更改原報內容或重新報價，視同放棄。前開規定於系爭採購案並無適用餘地，蓋通訊法第14條及其施行細則相關規定已課予各電信業者負有執行通訊監察之義務，縱電信業者因故遭列不良廠商並刊登於政府採購公報，該電信業者仍需參與該項標案；又若投標之電信業者未依招標機關通知期限辦理決標程序之相關事項時，招標機關並不得依據政府採購法第60條規定，視同該電信業者放棄投標，招標機關與投標廠商仍應繼續完成該決標程序，此即足證系爭採購案僅於通訊保障及監察法未規定且性質相近者，始類推適用政府採購法，非原處分及訴願決定所稱本件應全部適用政府採購法。
⒊再者，通訊法之立法目的係為保障人民秘密通訊自由不受非
法侵害，並確保國家安全，維護社會秩序；而政府採購法第98條及原住民族工作權保障法之立法目的為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，兩者之立法目的與性質迥然有別。甚且，系爭採購案並未涉及商品訂製、生產等程序，且非須長期提供勞務之工程承攬，既未有增添人力之必要，亦無增加工作機會，自與前揭政府採購法第98條與原住民族工作保障法所欲規範之情形不同。基此，參諸法律之「類推適用」，僅在於立法目的或性質相同之範圍內「類推適用」之法原則以觀，本件不應適用或類推適用政府採購法第98條與原住民工作權保障法，自不待言。
⒋雖被告曾以95年7月27日原民衛字第0950023639號函（以下
簡稱被告95年7月27日函）詢公共工程委員會：有關廠商依據通訊法所履行之法定義務，其契約雙方對此所簽訂之契約是否適用政府採購法一事。經公共工程委員會以95年8月11日工程企字第9500295730號函（以下簡稱公共工程委員會95年8月11日函）覆「關於貴會辦理東信電訊股份有限公司及泛亞電信股份有限公司原住民就業代金繳納之執行，請依原住民工作權保障法第12條及第24條規定，本於權責自行核處…」、「經查本會政府採購資訊公告系統，內政部警政署警政署刑警局GSM900行動電話監察系統建置案，係依政府採購法第22條第1項第2款辦理。」，惟被告不察該條本為採購程序及方法之規定，並非系爭採購案之法律準據，又因被告並未詳細說明本件原委及爭議，致使公共工程委員會未能進一步探求本件契約書實質上與其他政府採購法契約有本質與目的上之差別，僅形式上憑政府採購資訊公告系統之資料，進而認定本件契約係依據政府採購法相關規定辦理者，其說明未盡周延且與本件契約之本質相違。再者，遍查該函全文，公共工程委員會並未針對被告所提「招標案件若係依據通訊法所履行之法定義務是否應適用政府採購法」之疑問做出解釋與說明，被告自不能以該函作為追繳代金之憑據。
㈢本件採購案不符公平公開之政府採購程序，亦不符限制性招
標要件，僅係警政署刑警局欲借政府採購法限制性招標名義與原告議價，實質規避政府採購法公開招標、競標、決標等原則，空有遵循政府採購法之名，而實未適用政府採購法之採購程序甚明：
⒈警政署刑警局業就本件標案特定名稱為「台灣大哥大GSM
l800行動電話監察系統建置案」，並限制議價對象（僅書面通知原告一家參加議價），此警政署刑警局寄送予原告之議價須知為憑，警政署刑警局顯未對外公開招標，其他廠商自始無從得知招標訊息，更遑論參與投標，顯有政府採購法第37條第1項不當限制競爭之嫌，足見本件採購案並不符合公平公開之政府採購程序。
⒉按政府採購法第22條第2款規定:「機關辦理公告金額以上之
採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標:屬專屬權利、獨家製造或供應、藝術品、秘密諮詢，無其他合適之替代標的者。」。所謂「專屬權利」，主要係指專利或著作權下，對產品或技術或其他著作有法律上的排他性權利，使其他人在未經授權的情形下無法4定用;另所謂「獨家製造或供應」例如某一廠商雖無專利，但有knowhow可以製造出特殊產品或服務，而此種產品或服務為採購機關所需，且又無其他替代品而言。
⒊本件警政署刑警局於決定適用政府採購法並採行限制性招標
前，曾於89年9月14日以傳真信函詢公共工程委員會，經公共工程委員會於同日以(89)工程企傳字第1780號傳真函覆（以下簡稱「工程會第1780號函」）如下:「貴署如與設備供應商直接議價，因該供應商並非上開電信事業，不適用上開條項規定，應依本法第18條至第23條規定擇適當方式辦理招標。」。依工程會第1780號函說明可知本件警政署刑警局原可與其他設備供應商議價，且應依政府採購法規定擇適當方式辦理招標，復參諸原告與警政署刑警局訂約後，因無法自行建置通訊監察設備系統，必須以相同價格另與設備供應商台灣吉悌電信股份有限公司（以下簡稱「吉悌公司」）簽訂「台灣大哥大行動電話通訊監察建置計畫書採購合約，由吉悌公司負賣提供設備並建置行動電話監察系統於原告之行動電話網路中。足見本件通訊監察設備系統非由原告「獨家製造或供應」，警政署刑警局不應限制議價對象為原告及採行限制性招標，況原告就通訊監察設備並不具備專屬權利，亦非國內唯一一家電信業者，本件顯不符合政府採購法第22條第2款「專屬權利」或「獨家製造或供應」等得採行限制性招標之要件。
㈣系爭採購案係原告為履行法定義務而必須參與投標者，原告
依法僅能請求必要費用，此與一般為賺取合理經濟利潤而主動參與政府採購案者明顯不同，無適用政府採購法之餘地。原處分及訴願決定誤認系爭採購案與一般政府採購案件無異，顯不符該法之規範意旨：
⒈系爭採購案，係原告為履行法定義務而必須參與者，其法律
依據應為通訊法已如前述。而依通訊法第14條第5項之規定，系爭採購案原告所能請求之價金僅限於建置行動電話監察系統之必要費用，而依該契約書，租金總價為362,000,000元，互核原告為系爭採購案所需購置通訊監察設備金額，亦為362,000,000元，顯見原告為履行此法定義務，並無賺取任何利潤，足認招標機關與原告簽定前開契約書並支付價金之目的，係基於補償原告建置行動電話監察系統所產生之特別犧牲，顯屬甚明。
⒉再者，參諸立法機關於制定政府採購法之委員會紀錄，「政
府乃資源的重要分配者，特別是它的採購，動不動就有上億的金額…」、「…如果民間企業想承包政府的採購案，政府應該可以有一些要求，設定一些規範…」、「…尤其是美國有所謂affirmativeaction，承包採購的企業必須要合乎不歧視，且要對於少數民族、或婦女或弱勢團體有一定雇用的比例，才准其參加聯邦政府的招標…」，均顯示立法機關制定政府採購法第98條之立法目的及其設計，係利用民間廠商主動參與政府採購案件之經濟誘因，促使投標廠商雇用殘障人士、原住民，以達到保障弱勢團體之目的，故該條文所欲規範者，係針對「為賺取合理經濟利潤」而「主動參與政府採購案件」之廠商。換言之，立法用意在促使依政府採購法得標之廠商，因其有合理之利潤，而將該利潤之一部分，用於照顧原住民等弱勢團體生活。然為符合通訊法所訂之法定義務，原告除須依警政署刑警局之需求建置「GSM900／1800行動電話監察系統」外，同時亦須協助執行通訊監察之任務，除於契約期間內，所需購置通訊監察設備所費不貲外，於通訊法實施期間內所投入之人力、物力實已遠超出警政署刑警局所支付之必要費用，更遑論原告因本建置案而未受有其他利益。是以，為符合法律要求而全力配合之措施，卻反使原告為建置行動電話監察系統所產生巨大之成本負擔外，更需蒙原處分追繳代金之雙重損害，此一結果顯與原住民族工作權保障及政府採購法之立法精神相去甚遠，是以原告依通訊法規定之法定義務，與警政署刑警局簽訂契約書，顯然不屬原住民族工作權保障法及政府採購法中所指「得標廠商」之構成要件，故原處分、原訴願決定及原判決以原告為承攬警政署刑警局「GSM900／1800行動電話監察系統」之得標廠商而追繳原住民就業代金，於法有違。
㈤退步言，縱認原告需繳交原住民就業代金，惟系爭採購案為
一次性建置行為，其代金計算期間應僅有契約簽訂當月之1個月期間：
⒈系爭採購案係原告向設備製造商購買監察系統後，再將該設
備建置於電信機房內，以便提供予警政署刑警局作為監聽之用。換言之，該行動電話監察系統設備乃原告依據警政署刑警局之要求購買後將其建置於機房內而已，至於監察系統之拉線或卡版之裝置則悉由警政署刑警局自行安裝。又本件電信設備之所有權仍屬原告所有，內政部警政署僅係租用，所有設備皆置於原告機房內，維護機械之操作人員皆係原告員工。依此，本件為一次性設備買賣及建置行為，契約性質應屬買賣契約無疑。惟因警政署刑警局有預算執行上的困難，無法一次支付本件買賣價金，且本件具有極強之公益理由，乃特別要求原告以資本租賃方式（即分期付款）簽約，此有契約前言謂「…為解決甲方（即警政署刑警局）所編列之相關預算與通訊保障及監察法之規定間適用問題，經陳奉行政院94年4月2日以台90忠授一字第3073號函核定，雙方同意以資本租賃方式，…」等語及參諸前開警政署刑警局98年10月22日函第二點第（三）項：「另本案契約約定以『資本租賃』方式為之，係為因應預算執行之適法性，前經內政部函報行政院，於90年4月2日奉核復所報貴部警政署『行動電話通訊監察工作中程計畫』為因應預算執行適法性請准以資本租賃方式執行建置各民營行動電話監察前端系統預算一案，同意照辦」等語，可資證明。
⒉據此，原告依通訊法之公益性，不僅依法只酌收「必要費用
」，並願先出全部費用，不計利息讓主管機關分6年攤還，故縱原處分及訴願決定仍認原告需繳交原住民就業代金，其代金計算期間應僅有簽約當月（91年7月）而已，絕非原處分及訴願決定認定之6年4個月。原處分及訴願決定置法律及契約之明文規定於不顧，率爾認定代金計算期間為91年7月15日至97年10月29日，自非合法且無理由。
㈥綜上，系爭採購案之法令依據為通訊法，不僅為原告簽訂系
爭契約時所認，復為承辦機關即警政署刑警局所肯認，原處分及訴願決定自不應為追繳代金而為不同之解釋。況系爭採購案乃為履行法定義務之單純設備建置，本質上為一次性的建置行為，若非基於政府公益性及預算之考量，原告豈願先出全部費用，由政府分6年攤還，再被課徵6年之原住民代金。故由本件契約精神與性質即可知本件契約非屬於政府採購法所欲規範之採購契約，原告亦非政府採購法之得標廠商。被告對原告追繳原住民就業代金，不僅有違行政程序法之相關規定，所據事實及理由亦不充份明確，其法律見解，殊值商確，均確有違法不當之處，足見原審判決除有判決適用法規不當及不適用法規之違背法令，更有判決不備理由及判決理由矛盾之當然違背法令等情；並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、參加人內政部警政署陳述：㈠關於電信事業協助執行通訊監察之規定，88年6月22日制定
通過之「通訊法」第14條第2項規定：「電信事業及郵政機關（構）有協助執行通訊監察之義務，其通訊系統應具有配合執行監察之功能。」，同法施行細則第21條則就建置機關與電信事業之協調作業為更細部之規範。通訊法於96年6月15日修法後，於第14條第2項後段增列協助執行義務之內容為「執行機關得使用該事業之通訊監察相關設施與其人員之協助。」，並增訂第4項規定：「電信事業之通訊系統應具有配合執行通訊監察之功能，並負有協助建置機關建置、維持通訊監察系統之義務。但以符合建置時之科技及經濟上合理性為限，並不得逾越期待可能性。」；同法施行細則另於96年12月11日修正全文時，將協商建置通訊監察系統之相關規定，訂於第26條。本件參加人與原告訂定「行動電話監察系統租賃契約書」之時間為91年7月15日，訂約前相關之協商程序，均於96年通訊法暨施行細則修正前，故於推動系爭採購案時，均係依修正前之通訊法暨施行細則規定與電信事業協商洽談建置事宜。
㈡參加人為建置民營行動電話通訊監察系統，作為偵辦重大犯
罪案件之輔助工具，迅速解決當前通訊監察死角，提高重大案件之破案率，訂定「行動電話通訊監察工作中程計畫」，計畫內容包含建置民營行動電話監察前端系統，並奉行政院88年6月15日台88內23542號函核准備在案。「行動電話通訊監察工作中程計畫」總計編列1,350,326,000元，其中建置民營行動電話監察前端系統，則分3年度共編列「資本門」預算810,195,000元。再者，因民營行動電話監察前端系統主要為通訊系統中加裝擷取監察對象通話資料之特殊軟、硬體功能所組成，參加人所屬刑警局建置之民營電信通訊監察系統前端系統，於電信事業應屬「獨家供應」，無其他替代標的，各通信業者所採通訊系統均不相同，如原告係採西門子原廠系統，需搭配西門子原廠獨有之通訊監察系統，符合政府採購法第22條第1項第2款限制性招標要件，乃由參加人報請內政部核准採「限制性招標」，並依同法第18條第4項規定，與電信業者以議價方式辦理採購。
㈢參加人以89年9月28日以（89）警署刑偵十㈡字第200258號
函報內政部審查，經內政部相關單位會商後，認就如何適用政府採購法規定辦理部分有疑義，乃以89年11月l日台（89）內警字第8981747號函請公共工程委員會解釋，公共工程委員會則以89年11月18日函覆：「…旨接設備，依通訊保障及監察法第14條及施行細則第21條之規定，建置義務人似為電信事業而無本法之適用。惟貴部如認得由警政署向電信事業採購建置用設備並擁有該設備之所有權者，其採購行為適用本法，本會企會處89年9月14、19日致該署警政署刑警局傳真信函已有說明。」。嗣經內政部採「資本租賃」方式執行「行動電話通訊監察工作中程計畫」中之建置各民營行動電話監察前端系統預算，並於90年3月15日以台（90）內警字第9071727號函報行政院，經行政院以90年4月2日台90忠授一字第03073號函覆「所報貴部警政署『行動電話通訊監察工作中程計畫』為因應預算執行適法性，請准以資本租賃方式執行建置各民營行動電話監察前端系統預算一案，同意照辦。」㈣按政府採購法第3條規定，「政府機關、公立學校、公營事
業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定，…。」，是參加人所屬警政署刑警局與原告辦理之系爭採購案，應依政府採購法相關規定辦理。次按通訊法於88年7月14日公布施行，參加人所屬警政署刑警局亦係於該法施行後首次負責辦理通訊監察系統建置案，對象為包括原告在內之5家民營第二代行動電話業者（其餘4家為遠傳、和信、泛亞及東信），因係首次辦理，參加人所屬警政署刑警局並無相關建置經驗，就應否適用政府採購法？如適用政府採購法應採何種方式辦理？均有疑義，為期適法與週延，遂徵詢多方意見並函請政府採購業務之主管機關公共工程委員會解釋，經該會釋復：「…公告金額以上者，建請依政府採購法第22條第l項第2款報上級機關核准後辦理。」，故參加人所屬刑警局即本此辦理系爭採購案，而於辦理建置採購前以公函專案層報參加人、內政部及行政院取得核可後辦理限制性招標程序，建置中及建置後各上級單位均嚴格監督及實地檢視、審查。㈤參加人前曾負責建置第二代民營行動通訊監察系統，共計有
5家電信業者，其中遠傳、泛亞及東訊電信（後2者係台灣大哥大合併前之公司名稱）即曾因相同案由提起行政爭訟救濟，案經鈞院96年度訴字第2934號判決及最高行政法院99年度判字第451號判決認定該採購案係適用政府採購法。
四、被告則以：㈠系爭採購案係由招標機關警政署刑警局依政府採購法第22條
限制性招標方式辦理之設備租賃服務（採購標的名稱為「台灣大哥大GSM1800行動電話監察系統建置案」），由原告參與投標並得標，雙方並簽訂行動電話監察系統租賃契約書，且同意依政府採購法規定辦理，原處分於法無違：
⒈系爭採購案係由原告與警政署刑警局依採購法規定，以限制
性招標方式辦理，其採購標的為依通訊法規定辦理之行動電話監察系統租賃，既雙方同意以政府採購程序辦理，在程序上應有政府採購法之適用，然就原告與招標機關所訂定之契約，其契約內容依其標的之性質或有不同之規範（如：買賣、租賃、勞務之委任、僱傭等），以系爭採購案之契約書為例，原告須依通訊法之規定建置系統，但雙方約定以資本租賃之方式依政府採購法辦理，是以並不影響系爭採購案依政府採購程序辦理，須依政府採購法規定負擔法定義務。
⒉觀諸警政署刑警局98年10月22日函，原告顯然誤解該函之內
容，蓋依該函說明二第㈠點所述，「電信事業為協助執行通訊監察，與本局簽訂通訊監察系統建置案契約之法令依據為通訊保障及監察法第7條。」，其僅證明磋訂之契約條款與內文確依通訊法研擬而為該契約依據之法令，惟其採購行為仍得適用政府採購法，故無害於認定原告係政府採購法所稱之得標廠商並依該法規定成立契約，並有僱用足額原住民之義務。
⒊依該函說明二第㈡點所述，「旨揭設備，依通訊保障及監察
法第14條及其施行細則第21條之規定，建置義務人似為電信事業而無本法之適用。惟貴部如認得由警政署向電信事業採購建置用設備並擁有該設備之所有權者，其採購行為適用本法。」，惟其內容乃源自公共工程委員會89年11月18日（89）工程企字第89032038號函（以下簡稱公共工程委員會89年11月18日函）說明二，但由原函文全文所示，與警政署刑警局節錄之文義有異，以下分就函文前段及後段文義說明如下：
⑴觀諸該函說明二前段內容「旨揭設備，依通訊保障及監察
法第14條及其施行細則第21條之規定，建置義務人似為電信事業而無本法之適用。」，依通訊法規定，建置義務人「似為」電信事業而無本法之適用，並非全然肯定排除適用。該函後段即點出全文主旨，「惟貴部如認得由警政署向電信事業採購建置用設備並擁有該設備之所有權者，其採購行為適用本法，本會企劃處89年9月14日、19日致該署警政署刑警局傳真信函已有說明。」。
⑵公共工程委員會89年9月14日函第2點說明，「議價對象之
選定，不適用政府採購法。」，而依政府採購法限制性招標中所稱「議價」，其對象僅為單一廠商，當無議價對象選定之問題，故系爭採購案仍應適用政府採購法無疑。公共工程委員會89年9月19日函第二點說明，「直接與提出建置計畫之業者辦理議價，公告金額以上者，建請依政府採購法第22條第1項第2款，報上級機關核准後辦理。」，其說明本案辦理係依政府採購法第19條規定，「機關辦理公告金額以上之採購，除依採購法第20條規定採選擇性招標及第22條採限制性招標辦理者外，應公開招標。」，其中公告金額（工程、財物及勞務案均為100萬元以上），係行政機關將採購資訊公開、廠商申訴等之門檻金額，而公告金額以上之案件，為政府採購法所欲規範之主要範圍，由本段可知系爭採購案適用政府採購法。
⒋依該函說明二第㈢點所述，「另本案契約約定以『資本租賃
』方式為之，係為因應預算執行適法性，前經內政部函報行政院，於90年4月2日奉核。」，其全文內容轉自行政院90年4月2日台90忠受一字第3073號，且明定於雙方契約本文，「為解決甲方（即：警政署刑警局）所編列之相關預算問題與通訊法之規定間適用問題，依行政院上開核定函所示，雙方同意以資本租賃方式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約。」。
⒌綜上所述，系爭採購案係為解決警政署刑警局所編列之相關
預算問題與通訊法之規定，雙方同意以資本租賃方式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約。是以原告主張無理由，系爭採購案應適用政府採購法相關規定，原告仍應於履約期間內僱用原住民。
㈡依政府採購法第18條第4項規定，限制性招標係指不經公告
程序，邀請2家廠商或僅邀請1家廠商議價者。系爭採購案依公共工程委員會89年9月19日(89)工程企傳字第1828號傳真信函第二點說明「直接與提出建置計畫之業者辦理議價，公告金額以上者，建請依政府採購法第22條第1項第2款（每家電信業者有其專屬頻率），報上級機關核准後辦理。」，其主要係為適應各家電信業者專屬頻率，而有政府採購法第22條第1項第2款規定「屬專屬權利、獨家製造或供應、藝術品、秘密諮詢，無其他適合之替代標的者。」之適用。是系爭採購案件既採限制性招標，自不須經公告程序。
㈢政府採購法與通訊法之規範目的不同，系爭採購契約應直接
適用政府採購法，無須類推解釋，原告以系爭採購案契約主文、警政署刑警局98年10月22日函主張本件之法律依據為通訊法，僅於該法未規定建置行為程序方法等細節部分「類推適用」政府採購法，實無足採：
⒈按法律漏洞之確認與填補，係考量當法律就一類型案件予以
規定，而就另一類評價上應認為相同之案件類型卻未賦予相應的規則時，才有法學上「類推適用」此項續造法律之手段。觀之本件原告與警政署刑警局簽訂系爭採購契約，契約成立之行為、程序與方式係依政府採購法；契約中所研訂之條款與履約內容則依通訊法所欲管制之事務擬訂；亦即僅係一個契約行為，在其成立程序上與其所研訂之內容上受兩個不同的法源規範，此二法規規範事務不同，無適用之問題。既然此二法規範目的與規範事務不同，契約若有問題疑義，即應循適當的規範為處理。本件既為政府採購案，關於契約之成立方式於政府採購法中亦有明確規定，理當優先適用，且契約書中已載明依政府採購法辦理，要難想像應從通訊法尋找契約行為程序之規定，再他求類推適用政府採購法之理，有違論理原則，更悖於契約約定。至於原告主張其非屬政府採購法第101條、103條、60條之規範對象，惟所生此類結果僅係表明負有法定義務之廠商適用政府採購法時，採購程序上無法盡合之處，但其他應適用之政府採購法條文，仍係政府採購法制定欲規範之目的或欲消除之弊病，仍應遵行。
⒉查政府採購法與通訊法之規範目的不同，後者並非前者之特
別法，前者亦未對履行後者法定義務之採購有除外之規定，是以通訊法雖對電信事業課有協助執行通訊監察之義務，然就此法定義務之履行如係依政府採購法之程序為之，仍屬該法所稱採購而受其規範。且原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條之規定，係為配合協助原住民就業及經濟發展之政策目標，以政府採購作為促進原住民就業之政策工具，具有強制規定之性質，自不容得標廠商以履行其他法律所定之義務為由，規避上揭僱用原住民或繳納代金之義務。另被告辦理得標廠商僱用原住民情形及追繳代金之查核資料，係由招標機關依「政府採購公告及公報發行辦法」規定，定期彙送至公共工程委員會之決標資料，故得標廠商之認定有公定力而受適法妥當之推定，並且被告亦以各機關及學校辦理決標資料調查表函且致招標機關確認標案為政府採購案。是以，既適用政府採購法即需依原住民族工作權保障法第12條於履約期間內足額僱用原住民，原告主張自無理由。再者，系爭採購案已經雙方約定適用政府採購法，既已進入政府採購程序，當須依據政府採購法及其主管機關之規定辦理，且主管機關就主管法規之適用本有作成解釋之權，原告主張顯無理由。
㈣原告係依政府採購方式辦理者，即應遵循得標廠商負有僱用
原住民之義務，與原告是否獲利、是否主動參與政府採購案無涉：
⒈政府採購法係為落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業及
經濟生活之保障，鑑於政府採購為政府重大歲出，而思藉由採購方式賦予得標廠商僱用之責，故政府採購法於87年制定當時，即透過立法方式賦予責任作為保障弱勢團體之政策工具，故政府採購法之制定除建立公平、公開之採購程序外，更賦予該法透過公平公開之採購程序改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能。是此，若依採購程序辦理，並有採購上之對價關係者，即賦予該等廠商需比例進用弱勢團體之義務，至若係以何種採購程序辦理（如限制性招標、選擇性招標或公開招標等）、標案性質為何、是否獲利等，在所不問。
⒉得標廠商之認定係由招標機關依政府採購法規定辦理，並將
其決標資料登錄於公共工程委員會政府採購資訊公告系統；故此，原告既為依政府採購法得標之廠商，即負有依採購程序之相關義務。惟原告主張係因履行法定義務而被動參與，且所投入之人力、物力已遠超招標機關所支付之必要費用，而不適用政府採購法規定云云。然原告依通訊法所負之義務為「協助執行通訊監察之義務」，而就原住民族工作權保障法第12條暨政府採購法第98條所負之義務為促進弱勢就業。
原告依雙方契約約定，當受通訊法之規範。再者，以政府採購程序辦理，並非不可進用一定比例原住民，協助執行通訊監察並不會妨礙進用原住民義務之履行，且再者，原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條之規定，並未就主動參與或被動參與政府採購案而有不同之規定，原告逕為法令規範外之解釋，實無足採。
㈤系爭採購案係由招標機關警政署刑警局依政府採購法辦理之
設備租賃服務，且「雙方同意」依政府採購法規定辦理，並無原告所稱被迫參與政府採購之問題：依契約本文「為解決甲方（即警政署刑警局）所編列之相關預算問題與通訊保障及監察法之規定間適用問題，依行政院90年4月2日台90忠授一字第3073號函核定，雙方同意以資本租賃方式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約。」。原告雖主張依通訊法之規定，被迫參與政府採購，應不適用政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條之規定。然採購契約既已明訂雙方同意依政府採購法相關規定辦理，既出於雙方之自由意願，如何稱被迫參與？另，鈞院96年度訴字第2934號、96年度訴字第3362號、96年度訴字第4249號、98年度訴字第902號、最高行政法院99年度判字第451號、99年度判字第522號及99年度判字第523號判決，對於相同事件均為原告之訴無理由之裁判，併予敘明。
㈥原告主張本件為一次性設備買賣及建置行為，但配合刑事警
察局預算執行困難，而以資本租賃之方式執行，不計利息讓主管機關分6年攤還，故代金計算期間應僅有簽約當月而已。惟查，依政府採購法施行細則第107條第1項後段：「所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。」。本件契約書明定建置6個月後，始履行租賃關係6年，契約既含建置及租賃兩部分，且亦明載於建置完成後起租，兩者皆屬標案之履約期間，需予以計入。是以，被告依法覈實認定系爭標案之履約期間，並無裁量餘地，而原告依法於履約期間內亦負有應僱用一定比例之原住民義務甚明，故其訴為無理由；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為系爭建置案是否為政府採購法招標案？原告是否該當於原住民族工作權保障法及政府採購法規定之得標廠商，而應於履約期間內僱用一定比例之原住民？經查：
㈠按「電信事業及郵政事業有協助執行通訊監察之義務；其協
助內容為執行機關得使用該事業之通訊監察相關設施與其人員之協助。」、「電信事業之通訊系統應具有配合執行監察之功能，並負有協助建置機關建置、維持通訊系統之義務。但以符合建置時之科技及經濟上合理性為限，並不得逾越期待可能性。」、「前項協助建置通訊系統所生之必要費用，由建置機關負擔。另因協助維持通訊監察功能正常所生之必要費用，由交通部會商有關機關訂定公告之。」，通訊法第14條第2項、第3項及第4項定有明文。又按「第14條第2項所稱協助執行通訊之義務，指電信事業及郵政機關（構）應使其通訊之軟硬體設備具有配合執行通訊監察所需之功能，並於執行機關執行通訊監察時予以協助，必要時並應提供場地、電力及相關介接及本施行細則所定之其他配合事項。」、「交通部電信總局應將本細則施行前經特許或許可設置完成之第一類電信事業之通訊系統及通訊網路等相關資料，提供與法務部調查局或內政部警政署評估其所需之通訊功能後，由法務部調查局或內政部警政署依第一類電信事業之業務及設備設置情形，向第一類電信事業提出需求，第一類電信事業即應依該需求，與法務部調查局或內政部警政署協商確定後辦理建置。必要時，由交通部電信總局協助之。」，亦為行為時通訊法施行細則第21條第1項及第2項所明定。
㈡由上開規定，可知電信業者之協助義務係指電信業者有使其
本身通訊之軟硬體設備具有配合執行通訊監察所需之功能，並於執行機關執行通訊監察時予以協助，必要時並應提供場地、電力及相關介接及本施行細則所定之其他配合事項。至於通訊監察系統之建置為執行機關（法務部調查局或內政部警政署）之義務，電信業者僅有協助建置之義務，合先敘明。
㈢本件被告以原告標得警政署刑警局系爭採購案，於93年9月1
日至95年9月30日履約期間內，僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以原處分追繳原告原住民就業代金5,567,760元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，兩造及參加人並主張如事實欄所載。經查：
⑴本件原告係電信事業之專業業者，其有協助執行通訊監察
之義務，且其通訊系統應具有配合執行監察之功能，已如前述，而警政署刑警局於系爭採購案採購者為「設備租賃服務」，是以系爭採購案所涉者乃執行機關（警政署刑警局）執行通訊監察必要費用之支付，核與原告所稱依通訊保障及監察法暨其施行細則所規定之法定義務（即行為時通訊保障及監察法第14條第2項所稱電信事業者之通訊系統應具配合執行監察之功能，協助執行通訊監察等），係屬二事，此由縱採購案未能存立，原告依通訊法第14條第2項規定及其施行細則等規定，仍應依通訊監察執行機關（法務部調查局或內政部警政署）所提需求擬定軟硬體設備建置計畫後辦理建置，即可見一斑。是原告所稱建置前開行動電話監察系統，乃係為履行法定義務而須參與者，與本件系爭採購案追繳代金，屬法定義務衝突云云，即非可採。
⑵次查本件係採資本租賃方式，依政府採購法規定訂立契約
，亦即係以建置通訊監察軟硬體設備之總價作為租金之全部，並非僅請求提供原告協助建置之必要費用，是原告稱其依法僅能請求必要費用，殊屬誤解。且本件既係採議價方式招標，原告對標價金額多寡自得參與磋商，其對採購金額仍有決定之自由，所稱得標系爭採購案為一種特別犧牲，其本質與一般為賺取合理經費利潤而主動參與依據政府採購法招標採購案件明顯不同云云，委無可取。
⑶復查「採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限
制性招標」、「本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請2家以上廠商比價或僅邀請1家廠商議價。」，為政府採購法第18條第1項、第4項所明定。且原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條之規定，並未區別得標廠商係依其自由意願投標抑或係為履行法定義務參與政府採購案而作不同之規定，是所謂『得標廠商』，自亦不以自由意願投標者為限。經查系爭採購案係依政府採購法第22條第1項第2款規定所為之限制性招標，為主管機關公共工程委員會95年8月11日函所是認，亦經其訴訟代理人於本院審理時到庭陳述在卷。故本件係屬政府採購法所定限制性招標所成立之採購案，其為依政府採購法成立之採購案，而原告乃係依政府採購法所定之得標廠商，即堪以確定。原告所稱其簽訂系爭契約，係履行法定義務，與一般廠商依自由意願投標承攬工程之情形不同，故其非屬原住民族工作權保障法及政府採購法所指之「得標廠商」云云，應屬誤會。
⑷而關於系爭行動電話監察系統租賃契約書前言所稱「雙方
同意依通訊法及其施行細則之規定，乙方（原告）就甲方（即參加人警政署刑警局）所提需求擬訂之建置計畫，經雙方協商確定後開始建置」等語，係指本件採購標案發生之緣由，並非本件採購案之法規依據，此由同租賃契約書前言後段所載「雙方同意以資本租賃之方式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約」字樣，可知本件採購案係依政府採購法所成立之採購契約，原告就此予以爭執，殊無可採，所援引警政署刑警局98年10月22日刑通字第0980137210號函所表示之歧異見解，尚非法律，本院自不受其拘束。
⑸又按政府採購法於87年5月27日公布施行時，該法第98條
規定係採原住民族及身心障礙者合計達2%之進用方式，為避免政府採購法採合計方式造成僱用偏頗之流弊，原住民族工作權保障法（原名：原住民工作保障法）於90年10月31日公布施行時，乃於同法第12條第1項明定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。
」，以確實保障原住民於政府採購案件中達到1%比例進用之就業機會，此參諸該法條立法理由「…針對政府採購法第98條而來的，因為該條中雖規定僱用殘障人士及原住民的人數不得低於2%，但這些名額經常被身心障礙者佔用，實際僱用原住民的人數並不多」（見立法院公報第89卷第46期委員會紀錄第122頁）及原住民工作保障法草案總說明：「…配合政府採購法，保障原住民就業機會…一般依政府採購法得標之廠商，應於履約期間僱用一定比例之原住民…」（見立法院公報第90卷第26期院會紀錄第217頁）即明。
⑹至現行政府採購法施行細則第107條規定，雖係91年11月
27日始行修正公布，然觀之修正理由：「現行條文第1項對於殘障人士及原住民之認定，第22條第5項已予增訂，爰刪除之。二、配合原住民族工作權保障法第12條之規定，於第2項增訂各1%及分別計算之規定。」，可知其修正旨在配合母法即政府採購法以及原住民族工作權保障法規範之整體性；對於依政府採購法得標之廠商，其於國內員工總人數逾百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，如有僱用不足者，得標廠商應繳納代金之規定，政府採購法及原住民族工作權保障法自91年2月6日之後並未作任何修正；而修正後之政府採購法施行細則第107條僅不過將其母法有關僱用人數不得低於總人數2%之規定，明確規定為1%，此1%人數之規定，非但由母法及原住民保障法之規定之對照，即可推知，且因未逾母法所規定之2%範疇，係屬有利於受規範廠商之修正。是以，在原住民族工作權保障法於90年10月31日公布施行後，依上開法律對得標廠商收取代金之法規既已完備，則原處分據以處分，即洵無不合，縱政府採購法施行細則第107條規定係於本件採購訂約之後始修訂公布，亦不生違反行政法上行政行為應明確性原則及信賴保護原則之問題。
⑺縱上，原住民族工作權保障法第12條，係就政府採購法第
98條進用原住民比例之標準及代金之收取機關為明確之規定，原住民族工作權保障法公布施行後，政府採購案得標廠商依政府採購法第98條規定，於履約期間僱用原住民之僱用比例，自受該法規範。故本件原告既係依政府採購法標得系爭採購案之得標廠商，其簽約日（即91年7月15日）係在原住民族工作權保障法公布施行之後，自負有依政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條第1項規定，進用一定比例原住民之公法上義務，至為灼然。原告所稱系爭採購案為一次性建置行為，其代金計算期間應僅有契約簽訂當月之1個月期間云云，即無足取。
⑻再按「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租
稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」，業經司法院大法官會議釋字第593號解釋闡示甚明。經核有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民並於違反時繳納代金之規定，既係為促進原住民就業考量，權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先之立法裁量範疇，法條且已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其對得標廠商法益之影響程度已屬最小，採取之方法且有助於目的之達成，乃有其法定正當理由，自無違憲法所保障之人民財產權及平等、比例等原則。
⑼職是以觀，政府採購法主要規定固在於有關投標、審標及
決標等事項，然政府為執行保障弱勢民族之憲法政策，在原住民族工作權保障法制定施行前，於政府採購法第98條就採購所生之得標廠商課以進用一定比例原住民，仍基於國家整體利益考量之立法政策，難認有何違反不當聯結之原則可言。且有關得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，已如前述。本件已開徵代金部分之費率類別，既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算「原住民族綜合發展基金」加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，且主管機關徵收後，妥為管理運用（參原住民族工作權保障法第12條第3項、第23條第1項第2款），符合立法所欲實現之輔導原住民就業政策目標，參酌司法院大法官釋字第426號解釋意旨，即與憲法第7條、第15條、第23條及憲法增修條文第10條第12項等規定無違。至系爭規定究應規定於何法規，內容應如何訂定，係屬立法政策妥適與否之問題，尚難以此遽認現行有效之系爭規定有違憲之虞，附此陳明。
⑽第以特別公課之性質尚與行政罰有別，無涉可責性或歸責
性，故祇需得標廠商符合法律所規定之構成要件，即負有繳納代金之義務，不問是否具違章行為之故意過失。是原告所稱本件有違反行政程序法之規範意旨云云，殊屬誤解。從而被告以系爭建置案既係依政府採購法為之，原告即應遵循得標廠商負有僱用原住民之義務，其於93年9月1日至95年9月30日履約期間內，僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以原處分追繳原告原住民就業代金5,567,760元，即非無憑。
綜上所述,本件被告所為原處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年10月14日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官許瑞助法官林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年10月14日
書記官劉育伶