裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第103號判決
裁判日期：民國96年07月26日
裁判案由：就業服務法
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00103號原告振維電子股份有限公司代表人甲○○（董事長）訴訟代理人 葉繼升 律師被告桃園縣政府代表人乙○○（縣長）訴訟代理人丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國95年11月7日勞訴字第0950036486號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（下同）94年8月間，非法容留逃逸之菲律賓籍勞工DAUTILLUCIAGUMELA（護照號碼：M0000000）、ABAP
OPACITAMOJADO（護照號碼：M0000000）、MENDOZAMYLAGIRAY（護照號碼：M0000000）、LUGAMARIBETHESTEBAN（護照號碼：M0000000）、ALCARAZCHERYLVINO（護照號碼：M0000000）、LAMBINOREMEDIOSGONZALES（護照號碼：M0000000）、MICHAELPEREZBAGAYAS（護照號碼：M0000000）、LABIOSLARRYOCAMPO（護照號碼：M0000000）、GASCOBRENDADACANAY（護照號碼：M0000000）、PEDROED
CELGAFFUD（護照號碼：M0000000）、BUGARINOLGADUMAW
A（護照號碼：M0000000）等11名外國人（下稱系爭外勞），在桃園縣○○鄉○○村○○路○巷○號4樓，從事電子加工等工作，經桃園縣政府警察局桃園分局於94年11月3日循線查獲，移由被告審查屬實，乃依就業服務法第44條及第63條第1項規定，作成95年6月30日府勞外字第0950190171號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）75萬元（下稱原處分）。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原處分未就「原告公司誤認本案外籍勞工為合法來台依親
、居留之外籍配偶，而使本案勞工從事工作」之事實為斟酌，其認事用法顯有違誤：
⑴按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不
予處罰」、「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。但各級政府及其所屬學術研究機構聘請擔任顧問、研究工作者或與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者，不須申請許可」，行政罰法第7條第1項、就業服務法第48條第1項分別定有明文；復按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。行政法院62年度判字第30號判例謂：『行政罰不以故意或過失為責任條件』，及同年度判字第350號判例謂：『行政犯行為之成立，不以故意為要件，其所以導致偽報貨物品質價值之等級原因為何，應可不問』，其與上開意旨不符部分，與憲法保障人民權利之本旨牴觸，應不再援用」，司法院亦著有釋字第275號解釋。
⑵原告係與訴外人昱詮人力資源管理公司（下稱昱詮公司
）簽訂「人力派遣承攬契約書」，約定由昱詮公司派遣其員工至原告公司處從事代工，並由原告公司按昱詮公司派遣之人員數量以及工作時數，支付每小時125元之報酬，原告除於契約內嚴格要求昱詮公司派遣之員工需為「台籍勞工或持有政府核發工作證之外籍勞工」外，並要求昱詮公司提供其派遣至原告公司之人員身份證件供原告公司進行查驗。
⑶依照昱詮公司提供予原告之人員身份證件觀之，該等人
員除少數提出「國民身份證」供查驗外，其餘多數人員均提出載有居留事由為依親、且依親對象為配偶之「外僑居留證」，供原告公司查驗並存留影本備查。原處分及訴願未審酌原告公司已盡必要注意，因外籍勞工提供偽造證件以致誤認等情，顯有違誤。
⒉原告並無違反就業服務法或容留非法外籍勞工之故意或過
失，原處分遽行對原告公司為鉅額罰鍰之處分，顯有違誤：
⑴經警方查獲昱詮公司派遣至原告公司之勞工係屬逃逸外
勞後，並發現昱詮公司及前開外籍勞工提供予原告公司之身分證件，實際上為偽造之證件，該等證件之精細程度，縱使警方亦難以辨識，全案偵破過程並經新聞媒體大篇幅報導在案（自由時報94年12月15日第1版所刊登，題為「相館撈偏門賣外勞假居留證」之報導；另據原告公司所知，本案所牽涉之偽造文書案件正由桃園地方法院檢察署偵查中），至此原告始知昱詮公司提供予原告公司查核之勞工身份證件，竟然全屬偽造證件。⑵原告既已要求昱銓公司及本案外籍勞工提供證件供原告
審核，且依其提出之證件內容，足以認定本案外籍勞工係合法來台依親之外籍配偶，依法無須申請就業許可、而該等偽造證件製作精細，原告無從得知或辨識該等證件係屬偽造。原告既已盡一切必要之注意，以查核本案外籍勞工是否合法勞工，縱使未能察覺該等證件係屬偽造，原告公司亦無過失可言。
⑶綜上所述，原告顯無違反就業服務法第44條之故意或過
失，被告未察及此，遽行對原告為罰鍰75萬元之處分，其認事用法顯有違誤，自應予以撤銷。
⒊原處分未就原告公司事先已就勞工身份詳加查核、遽行對原告公司處以最高額度之罰鍰，其處分亦有不當：
⑴再按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責
難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，行政罰法第18條第1項亦有明訂。
⑵退萬步言，縱認（假設）原告公司不能免於違反就業服
務法之罰則，惟依就業服務法第63條第1項之規定，違反同法44條規定者，係處行為人以「15萬元以上75萬元以下之罰鍰」；而原告公司就本件事實過程而言，已盡必要之一切注意，復如前述，被告未就原告已就勞工身份進行查核，僅因昱詮公司提供偽造身份證件而誤認本案外籍勞工為合法來台依親之外籍配偶，應受責難程度較輕一節為斟酌，遽處原告「法定最高數額」之罰鍰，顯然不符行政罰法第18條第1項所規定，裁處罰鍰應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度之規定，其認事用法亦有違誤，自應予以撤銷。
⒋綜上所述，原處分之認事用法顯有違誤，請求判決如聲明所示。
㈡被告主張之理由：
⒈按「任何人不得非法容留外國人從事工作。」「違反第44條．．．規定者，處15萬元以上75萬元以下罰鍰。．．．
」分別為就業服務法第44條及第63條第1項所明定。
⒉原告非法容留昱詮人力資源管理有限公司所聘僱之菲律賓
籍逃逸外勞DAUTILLUCIAGUMELA（女，護照號碼：M0000000）、ABAPOPACITAGUMELA（女，護照號碼：M0000000）、MENDOZAMYLAGIRAY（女，護照號碼：M0000000）、LUGAMARIBETHESTEBAN（女，護照號碼：M0000000）、ALCARAZCHERYLVINO（女，護照號碼：M0000000）、LAMB
INOREMEDIOSGONZALES（女，護照號碼：M0000000）、MICHAELPEREZBAGAYAS（男，護照號碼：M0000000）、LABI
OSLARRYOCAMPO（男，護照號碼：M0000000）、GASCOBRENDADACANAY（男，護照號碼：M0000000）、PEDROED
CELGAFFUD（男，護照號碼：M0000000）、BUGARINOLGADUMAWA（男，護照號碼：M0000000）等11名至桃園縣○○鄉○○村○○路○巷○號4樓原告公司從事電子加工等工作。案經桃園縣政府警察局桃園分局於94年11月3日查獲，經調查原告受僱人 雷佳宜 及系爭11名外勞均坦承上情不諱。核其行為違反就業服務法第44條規定，被告審查原告非法容留外勞人數多達11人及依其行為結果對社會公益影響較重，爰依同法第63條第1項規定裁量範圍內，處75萬元罰鍰，核與首揭法條之規定洵無不合。
⒊就業服務法第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從
事工作。」係指「自然人或法人」與外國人間雖無聘僱關係，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。原告依派遣承攬契約明定，對派遣公司之外國人有指揮監督並查核相關證明文件之權，稽之原告常年依法申請招募外國人並依法為外國人投勞、健保之經驗，原告並未查證該等外國人是否確屬派遣公司聘僱之員工，僅就派遣公司提供之人事資料及依親居留證即確信該等11名外國人係為派遣公司合法聘僱之員工，其應注意能注意而未注意之行為，自有過失。原告又稱與派遣公司簽訂合約要求需提供合法員工，然就業服務法係公法上規定，不因私法契約而免除責任，原告既對派遣公司員工有指揮監督之責，自應盡其注意義務，避免容留非法員工從事工作。原告對該等11名外國人是否合法外勞並無不能注意之情事，但卻未盡其注意義務，即非法容留外國人在其工廠從事工作，違法事證洵堪認定。又本件原告非法容留外國人從事工作之人數多達11人，嚴重妨礙國民之就業機會與勞動條件，情節重大，被告於裁罰額度內處罰鍰75萬元，自屬於法有據。
⒋綜上，本件原告非法聘僱外國人從事工作，顯已違反就業
服務法第44條之規定，爰依同法第63條第1項規定處以罰鍰。原告所訴非有理由，請判決駁回原告之訴。
理由
一、原告起訴主張：原告係與訴外人昱詮公司簽訂人力派遣承攬契約，約定由昱詮公司派遣其員工至原告公司工作。昱詮公司所提供之系爭外勞身份證件，除少數為國民身份證外，其餘多數人員均提出載有居留事由為依親、且依親對象為配偶之「外僑居留證」，原處分未審酌原告已盡必要注意，因外籍勞工提供偽造證件以致誤認，對原告科處鉅額罰鍰，顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以：原告對派遣公司員工有指揮監督之責，自應盡其注意義務，避免容留非法員工從事工作。而原告常年依法申請招募外國人並有為外國人投勞、健保之經驗，原告並未查證該系爭外勞是否確屬派遣公司聘僱之員工，僅就派遣公司提供之人事資料及依親居留證即確信系爭外勞係為派遣公司合法聘僱之員工，其應注意能注意而未注意之行為，自有過失。原告非法容留外國人從事工作之人數多達11人，嚴重妨礙國民之就業機會與勞動條件，情節重大，被告於裁罰額度內處罰鍰75萬元，自屬於法有據。原處分並無不法，原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」、「任何人不得非法容留外國人從事工作。」、「違反第四十四條或第五十七條第一款……規定者，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰。……」分別為就業服務法第43條、第44條及第63條第1項所明定。次按「查『就業服務法』第44條規定『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言……。」為行政院勞工委員會91年9月11日勞職外字第0910205655號函釋所明示。
四、首開事實欄所述之事實，有人力派遣承攬契約書、昱詮公司員工人事資料表、外勞居留資料查詢明細內容、桃園縣政府警察局桃園分局94年11月25日桃警分外字第0941007569號函及調查筆錄等件，在卷可稽，堪以憑認。歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原告有無非法容留外國人從事工作之故意或過失?原處分裁罰75萬元是否過重?經查:
㈠、依原告與昱詮公司簽訂之人力派遺承攬契約第1條約定:「工作項目:LED液晶燈管組裝包裝」第2條約定:「工作現場:
桃園縣○○鄉○○村○○路○巷○號4樓」第7條約定:「乙方(昱詮公司)之派遣人員，甲方(原告)有權指揮監督，其工作秩序及安全衛生概由甲方負責」（見本院卷第13-1
4頁）可知，系爭外勞係在原告公司工作，處於原告所得監督管理之範圍，要堪認定。
㈡、按就業服務法之立法意旨在保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。故針對聘僱外國人從事工作，立法採申請許可制。原告於83年間及95年間，分別經申請核准外勞10名及21名，從事製造業工作，有製造類申請案外勞清冊在卷可稽（見本院卷第66-67頁）當嫻熟就業服務法相關法令規定。而申請聘僱外國人從事工作，須視產業別和本勞人數等事項決定是否准許及外勞之名額。本院質之原告為何要請派遣公司？答稱:「因為臨時需要趕工，其實原告也有向勞委會再申請，後來有准許，只是人數變少，應該就是在94年底95年初的時候，因為申請審核需要一段時間。」等語（見本院卷第77頁），則原告為趕工之需，減省申請時間，未依就業服務法相關規定，循正式申請之方式，與昱詮公司簽訂人力派遺承攬契約，對昱詮公司提供之系爭外勞，自應有查證確實身分及可否合法工作等之注意義務。原告之人事管理助理雷佳宜於警訊時陳稱：「…（問：該11名逃逸外勞向何人應徵？貴公司是否有辨識該11名外勞之資料？）答：我們是向昱詮公司應徵，有昱詮公司提供給我們的人事資料。（問：貴公司是否有該11名外勞之人事資料？或申請勞健保的紀錄？）答：有。我們是付給昱詮公司實薪，所以勞健保的申請應該是昱詮公司負責，這部分我不清楚。（問：貴公司是否有審驗對照昱詮公司提供之外籍人士身分證件之正本與該本人是否相符？外籍人士之身分證件之審查機制與流程為何？）答：昱詮公司有提供外籍人士之居留身分證件之影本對照，對照過他們居留事由都是依親來台，該居留證證件影本確實跟本人相符，我是拿昱詮公司提供之人事資料正本對照過。（問：該11名逃逸外勞的工作性質？薪資給付方式？薪資給付予何人？）答：是從事LED液晶燈管組裝包裝工作，他們是以時薪計算，上班時間為每日8時至20時，時薪為125元，薪資給付給昱詮公司。」等語，足見，原告對於其廠區內工作之系爭外勞，在長達3個月之工作期間，僅就昱詮公司提供之居留證件影本予以核對，未進一步查證外國人確實身分、居留證件原本、有無勞健保及是否經合法聘僱等事項，即容留於其廠區從事工作，尚難謂其已盡查證之義務，而無違法之故意或過失。是原告主張其已盡查證之義務，並無故意或過失云云，尚非可採。
㈢、按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條亦有明文。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則。查原告非法容留外國人從事工作，核係違反就業服務法第44條規定，依同法第63條第
1項規定，得處15萬元以上75萬元以下罰鍰。則立法者授權行政機關得於15萬元以上75萬元以下之範圍內行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷。本件被告在規定罰鍰範圍內，參酌原告非法容留外勞人數多達11人，對社會公益影響甚鉅，及桃園縣政府違反就業服務法罰鍰案件裁量基準表（見本院卷第70-74頁），科處原告罰鍰75萬元，衡諸原告違法情節，尚屬相當，是原告主張原處分處罰過重，亦無足採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採。原告非法容留外國人從事工作，核係違反就業服務法第第44條規定，被告依同法第63條第1項規定，科處原告罰鍰75萬元，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年7月26日
第一庭審判長法官王立杰
法官劉錫賢法官林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年7月26日
書記官劉道文