裁判字號：最高行政法院103年判字第636號判決
裁判日期：民國103年11月27日
裁判案由：汽車運輸業管理規則
最高行政法院判決
103年度判字第636號上訴人和欣汽車客運股份有限公司代表人 梁樾 訴訟代理人 蔡進良 律師被上訴人交通部代表人 葉匡時
參加人統聯汽車客運股份有限公司代表人 呂奇峯 訴訟代理人 顧立雄 律師
林明珠 律師 蔡鴻杰 律師
參加人阿羅哈客運股份有限公司代表人 陳瑞鈴 訴訟代理人林明珠律師
蔡鴻杰律師 陳一銘 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國103年5月8日臺北高等行政法院102年度訴字第506號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人前經交通部公路總局（以下簡稱公路總局）准許營運路線「7500臺南市○○道○號－臺北市○○○○路線許可證有效期間自民國99年3月24日至104年3月23日，週一、二、
三、四、六180班，週五、日200班，以下簡稱7500路線）及「7502嘉義－中山高－高雄」（營運路線許可證有效期間自95年6月27日至100年6月26日，120班，嗣102年5月經公路總局同意續營，營運效期3年，以下簡稱7502路線）等2條國道客運路線。嗣上訴人依汽車運輸業管理規則（以下簡稱運管規則）第36條第1款規定，以101年8月20日和欣字第1010010305號函、101年9月3日和欣字第1010010313號函，向公路總局所屬嘉義區監理所申請7500路線、7502路線各80班次，以新營站為起訖點，7500路線行駛「新營－臺北市○○○○○○路線行駛「新營－高雄」（下稱系爭申請案）。經公路總局以101年9月26日路授嘉監字第1011003773號函（以下簡稱原處分）同意上訴人所提路線調整計畫。統聯汽車客運股份有限公司（以下簡稱統聯公司）、阿羅哈客運股份有限公司（以下簡稱阿羅哈公司）對於原處分不服，提起訴願，經被上訴人102年2月4日以交訴字第1011300973號訴願決定書決定撤銷原處分，上訴人不服，提起行政訴訟，嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴，上訴人猶未甘服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人僅於訴願程序通知上訴人表示意見，未予參加訴願，有違程序法理、訴願法第28條第2項規定，而具程序瑕疵。㈡參加人非原處分之法律上利害關係人，訴願決定違反訴願法第18條後段及第77條第3款規定：
上訴人係依運管規則第36條第1款向公路總局申請系爭路線部分班次調整路線，並經核准，是判斷原處分之法律上利害關係第三人之存否及訴願是否適格，應以此為準。但參加人提起訴願指摘原處分違反之法律，卻係運管規則第40條，被上訴人又引用公路法第41條、公路汽車客運路線開放申請經營實施要點（下稱實施要點）第1、3、7、16點為判斷，形式上不合探求保護規範之操作。至於前揭公路法及實施要點規定，係有關新路線申請審核規定，與本件是既有核定路線中部分班次調整不同，亦非原處分引用之依據，不能以之判斷法律上利害關係人之保護規範。且上開規定規範營業競爭利益保護之前提是「同一路線」，上訴人於既有路線，部分班次調整之申請，無涉新路線申請或核定路線變更，不涉及經營「不同路線」之本件參加人權益，被上訴人逕認依調整內容，已使同一家業者之兩路線，因具接續點及相同數量班次而具高度連接性，藉由「新營－台北市」及「新營－高雄」路線，形成「台北－高雄」路線，對參加人之原既有核定路線，難謂不生影響，違反論理法則。㈢書面行政處分應記載事實、理由及法令依據之目的，重點在使受規範者得以預見，縱有缺失，如已於訴願程序中補正，於法即無不合。且上訴人申請是否適用運管規則第36條規定，公路總局曾於100年10月19日召開專家學者座談會，當時參加人提出反對意見，足見其對原處分的理由，知悉或至少可知悉，依行政程序法第97條第2款規定，亦得不記明理由。被上訴人以不明原處分根據為何，撤銷原處分，顯無理由。㈣公路總局就上訴人申請，已進行多次實質審議。且公路汽車客運審議會設置要點（以下簡稱審議會設置要點）為行政規則，該要點也未規定公路汽車客運審議會（下稱審議會）應透過何種程序作成決議，是審議會無非公路總局內部之任務編組或單位，甚且僅係諮詢單位，其決議內容僅提供公路總局參考，不因未經審議會審議通過即當然違法。再者，與本件申請案相同案件，過去大多未經過審議會審議，甚至就其他屬於審議會設置要點規定之事項，也未必都經過審議，且經過審議會決議施行者，公路總局未必遵循，難謂經審議會審議已形成行政慣例，自不生行政自我拘束問題。㈤公路法第38條授權被上訴人就汽車運輸業之申請經營事項制定汽車運輸業審核細則（以下簡稱申請經營審核細則），未授權申請經營審核細則得規範汽車運輸業獲准設立後之營運事項，而公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則（以下簡稱申請調整處理原則），法源位階為行政規則，原則僅供辦理業務時內部遵循之用，非法規命令。而公路總局為公路主管機關，得依實際需要酌情變更公路汽車營運路線，其將旅客權益、運輸需求、營運秩序、節省公帑及減少交通衝擊等因素整體綜合考量後作成之原處分，並無違誤。㈥縱認原處分違法或不當，被上訴人應綜合考量上訴人已投入之成本與當地民眾之實際需求列入綜合考量，訴願決定未為交代，理由不備而難謂適法等語，求為判決撤銷訴願決定。
三、被上訴人則以：㈠系爭訴願決定作成前，被上訴人已依訴願法第28條第2項規定，以102年1月17日函請上訴人蒞會表示意見，未侵害上訴人之程序參與權。㈡本案路線，因原起迄點永久、終局的改變，已形成「新營－臺北市」及「新營－高雄」2條新路線，依實施要點規定，客運路線開放業者申請經營，須經過「需求申請」、「公告徵求」等公開競爭程序選定經營業者，具高度競爭性，並非提出路線經營申請者，即當然具有該路線之經營權利。原處分機關未進行上述公開競爭程序逕予核准，新路線經營申請之可能業者間係公開競爭關係，對於應獲公開競爭機會而未獲得之其他業者而言，當然具法律上利害關係。且上述新增之2條路線，藉由相同接續點及相同數量班次，使該2條新路線因高度連接性，實質上形成「臺北－高雄」路線，自對本件參加人之既有國道客運路線經營權利產生影響，依公路法第41條第1項規定，參加人亦具有法律上利害關係。㈢原處分未載明作成處分所憑理由及其法令依據，有理由不備之違法。㈣申請經營審核細則第7條第2項、申請調整處理原則第4點第2款第1目均已明定公路汽車客運業申請營運路線經營及變更起（訖）點交流道事項，須進行審議會程序，且審議會審議程序之規定經公路總局反覆適用，已形成行政慣例，依平等原則及行政自我拘束原則，公路總局自當遵循，不得恣意排除。上訴人系爭申請案，不論是申請營運之路線，或核定路線之變更起訖點交流道，皆應踐行審議會之審議程序，原處分例外不進行審議會程序逕為處分，違反平等原則及行政自我拘束原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人意見與被上訴人相同，資引用之。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件參加人均為原處分之法律上利害關係人：本件參加人統聯公司及阿羅哈公司均係「臺北－高雄」既有國道客運經營業者，有臺灣省政府交通處營運路線許可證、高雄市0000000路線許可證附於訴願決定卷可參。而原處分將上訴人「臺南市○○道○號－臺北市○○○○○○路線，及「嘉義－中山高－高雄」之7502路線等2條國道客運路線各80班次，變更為行駛「新營－臺北市」及「新營－高雄」之2條路線，變更後的形式外觀，雖與「臺北－高雄」之路線或有不同，惟觀察調整內容，路線方面係將2個起訖點兩端各自不同之路線，調整成為其中一端點相同，2路線可由該端點接續；班次部分又將原核定的2個路線，調撥相同班次數量，使2個調整後之路線有相同的運量班次，這樣的調整方式，實質上已使系爭7500及7502路線因接續點及相同數量班次而具高度連接性，無異形成「臺北－高雄」路線，對原已取得「臺北－高雄」路線國道客運經營權利之統聯公司及阿羅哈公司而言，其法律營運利益已生影響，自屬原處分之法律上利害關係人，其等不服原處分，據以提起訴願，於法並無不合。㈡參加人提起訴願後，被上訴人於102年1月28日訴願審議委員會進行審議前之102年1月17日以交訴字第1025000877號函通知上訴人蒞會說明，上訴人亦已出席該次訴願審議委員會會議，並提出書面意見等情，有參加人訴願書、被上訴人102年1月17日函、102年度第3次訴願審議委員會會議簽到簿、上訴人陳情書附於訴願決定卷可稽，衡情已踐行訴願法第28條第2項通知可能因訴願決定影響權益之上訴人，請上訴人於訴願程序中陳述意見之立法本旨。雖然被上訴人102年1月17日函文內容，未依訴願法第30條規定，記載訴願意旨、通知參加理由及不參加之法律效果，惟上訴人已出席102年1月28日訴願審議委員會會議並提出書面意見，嗣因認本件訴願決定損害其權利，復基於利害關係人地位，提起本件行政訴訟，充分表示意見，盡其攻擊防禦能事，足認上訴人之程序權益並不因被上訴人未通知其參加訴願而受實質影響，非得執此為撤銷訴願決定之論據。㈢系爭申請案，不論本質上是營運路線之申請或核定路線之變更，依審議會設置要點第2條、申請經營審核細則第7條第2項及申請調整處理原則第4點第2款第1目規定，均應經審議會之審議程序，原處分機關未予遵循，未經審議會審議即逕為處分，已然違反平等原則及行政自我拘束原則，被上訴人予以撤銷，自無違誤。至上訴人雖曾於100年4月7日提出與本件相同內容之申請，惟該申請案件，已於100年5月13日否准（見原審卷二第247頁公路總局嘉義區監理所100年5月13日嘉監運字第1001001576號函），非得將該次申請經審議會審議援引於本次申請案件。綜上，被上訴人所為撤銷原處分之訴願決定，並無違誤，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略為：㈠本件上訴人係對已獲准路線的部分班次縮駛為申請，與公路法第37條、第38條及第41條所應適用之事實無涉，原判決以上開條文為依據認參加人具有法律上利害關係，並進而肯定其有訴願權能，核有法律解釋錯誤及涵攝錯誤之違背法令。㈡被上訴人應通知上訴人「參加訴願」而非僅通知「陳述意見」而已，被上訴人未通知上訴人參加訴願，已侵害上訴人憲法第16條保障之訴願權，並無經由性質不同的行政訴訟程序加以補正之可能，原判決認系爭訴願決定已踐行陳述意見程序，且縱使未通知訴願參加，其瑕疵亦經補正而為合法，於法無據且未說明理由，有判決不適用法規或適用不當之判決違背法令。㈢原判決適用與本案無關之行政規則，且未調查上開行政規則是否有反覆適用以形成行政慣例之事證，並對上訴人提出之重要攻擊或防衛方法置之不理，違反行政訴訟法第189條第1項、第3項規定，且有判決不備理由之違背法令。
七、本院核原判決並無違誤，茲再就上訴意旨論述如下：㈠按「正當程序」為行政程序法上最重要之理念，謂之為程序
法之脊椎亦不為過，此理念源於英國法上的自然正義法則。所謂「自然正義」，顧名思義，即任何人不假思索，依其固有的理性即可判斷其正當者。不過，「正當程序」內容並非一成不變，一則應與所涉實體利益成正比，一則程序之內容應就所應對之實體特性而設計。本件所涉主要爭點，其一為行政救濟程序（即訴願程序）之當事人適格，以及該程序中利害關係人權利限界；其二為公路主管機關審查汽車運輸業公路營運路線「申請」或「調整」時，各應踐行如何之程序，始可謂之正當；而此二爭點之解決均有賴各該程序中正當程序內容之釐清。
㈡第按，為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，
發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，而有公路法之制定，其中央之主管機關為被上訴人（公路法第1條、第3條參照）。依該法第37條、第38條及第39條規定，公路汽車客運業者之設立及其營運路線，應申請許可。蓋公路營運路線，僅係組成公路汽車營運路網的一個單元，而公路營運路網也僅是航空器、鐵公路交通網絡之一部，職是，公路汽車客運營運路線（包括起、終點、中途之上下客站及班次）之核定，當然必須符合大眾運輸需要及道路交通管理需求。由於單元與單元間、單元與路網間，路網與網絡間，皆互有關連及影響，是營運路線之形成，應整體考量路網、網絡之需求及路線單元之分配，有由公路主管機關統籌規劃之必要。公路法既然規定公路汽車客運業者之營運路線應經許可，公路主管機關當然應於具體個案中就各該營運路線對路網及單元之影響進行「相當」地調查、評估及判斷，方能落實此規定之實質意涵。誠然，經許可核定之營運路線如因應實際需要而進行調整（管理規則第36條第1款參照），苟不影響原核定營運路線之同一性，也無礙於路網與單元之交互作用，其對應之審核，或無須如同「新營運路線許可」程序嚴謹，是公路法第79條授權制定之管理規則第36條第1款規定︰「公路汽車客運業申請營運之路線，由該管公路主管機關核定，如有實際需要得酌情予以變更。」顯係就路線「微調」者而言，藉以區隔路線申請之程序。以本案申請情節觀之，上訴人就其原「臺南市○○道○號-臺北市○○○○○路線及「嘉義-中山高-高雄」7502路線，分別變更起訖點為「臺北市-新營」及「新營-高雄」，班次相同，透過此等調整，使系爭7500及7502路線因接續點及相同數量班次而具高度連接性，形成相當於「臺北－高雄」路線，對上訴人而言，實質上即生新營運路線之效果。在這種情況下，上訴人就各該7500路線及7502路線依管理規則第36條第1款所申請之路線「微調」，早已超脫該條款所可能規範。被上訴人因之將之視為新營運路線許可申請案件予以審查，並不為過。質言之，此等藉由多單元之微調，間接形成新單元並對路網造成衝擊之情事，若不以因營運路線許可視之，那麼法規針對營運路線許可所設的任何特殊條件及審查程序，技術上皆可透過此種間接「酌情變更路線」方式之操作予以規避。法律的適用本即應力求經由解釋使法制有效運作，斷無採取一種會產生明顯法律漏洞結果的法律解釋之理。因此，本院以為法制上既然存有解釋空間，原審因此肯認被上訴人將上訴人依管理規則第36條第1款之路線變更申請，依其實質內容等同於新營運路線許可申請案而為審查，自無違誤。以下就本案之論述，也以此定性為基礎，進一步討論其訴願程序、審查程序之正當程序相應之規範，不受上訴人原申請條文之限制，合先敘明。
㈢本件訴願程序當事人適格，及該程序中利害關係人權利限界之探討︰
1.訴願程序為廣義行政程序之一種，訴願決定本質為行政處分，本應適用行政程序法，惟因訴願為「事後程序」，故應以訴願法為行政程序法之特別法，而優先適用。
2.訴願法關於訴願人當事人適格，規定於第18條，訴願人必須主張，其權利或利益，因行政機關所為違法或不當之行政處分，或因行政機關不為其所申請之行政處分，而受有損害，始具有訴願當事人適格。又，公路法第41條規定︰
「（第1項）公路之同一路線，以由公路汽車客運業一家經營為原則。但其營業車輛、設備均不能適應大眾運輸需要，或其他公路汽車客運業之車輛必須通行其中部分路段始能連貫其兩端之營運路線時，公路主管機關得核准二家以上公路汽車客運業經營之。」參考其立法意旨，係藉同一路線營運權排他性之設計，得以規劃大眾運輸系統並有效管理交通安全，因此，取得某路線營運權之汽車客運業者因上開公共福利之考量，間接取得該路線獨占或寡占之法律利益。其他汽車客運業者如嗣後就同一路線營運取得公路主管機關之許可，就該許可處分，難謂原營運權之汽車客運業者無法律上利益受損害。據此，被上訴人既將上訴人系爭申請案定性為新營運路線申請許可，而該營運路線為「臺北－高雄」，原經核准許可營運同一路線之參加人，揆諸訴願法第18條規定，自得提起本件訴願。上訴人仍以其所申請法文依據（管理規則第36條第1款）與參加人無涉為由，爭執原判決以公路法第41條審酌參加人具訴願當事人適格，有違法令云云，為無理由。
3.訴願程序除給予人民權利保護外，亦在於確保行政處分之合法及妥當，攸關公共利益。因此，訴願程序之進行，由訴願機關主導（職權進行主義），關於事實之調查，不受訴願人或參加人主張之拘束，以發現事件之真實（職權調查原則），並彌補人民在行政程序中之弱勢地位。職是，訴願程序爭執標的之利害關係人，其正當程序之設計，在於保障受告知及得陳述意見之權利，其程序主體地位之確立並不重要。據此，訴願法第28條第2項規定︰「訴願決定因撤銷或變更原處分，足以影響第三人權益者，受理訴願機關應於作成訴願決定之前，通知其參加訴願程序，表示意見。」其立法文獻明示，此告知及表示意見，目的在「協助發見真實，作成正確決定」。其告知方式，如同法第30條第1項所示，固應記載訴願意旨、通知參加之理由及不參加之法律效果，送達於參加人，並副知訴願人。然所謂訴願參加之法律效果，無非同法第31條所規定︰「訴願決定對於參加人亦有效力。經受理訴願機關通知其參加或允許其參加而未參加者，亦同。」與行政訴訟法關於因非可歸責於己之事由未獨立參加訴訟者，得聲請重新審理，程序主體地位大不相同（行政訴訟法第184條參照）。
徵諸上開法文，可見訴願法第28條第2項規定訴願程序爭執標的之利害關係人其訴訟參加之告知，主要目的不在確認其程序主體地位，而在於令其表示意見，協助發現真實，以避免突襲性決定。尤其是行政處分係根據申請作成之情況，訴願人不服申請許可而提起訴願，原申請人當然為利害關係人，而有受告知及表示意見之權利，但其告知如已足令申請人知悉訴願意旨及令其有陳述意見機會，縱未明示其得參加訴願及其法律效果，苟申請人確已表示意見，並為訴願機關所斟酌，即已達申請人於訴願程序中所得享之完足程序保障，而無程序瑕疵可言。況且，該申請人如不服訴願決定，仍得提起行政訴訟，於憲法第16條訴訟權之保障，亦無欠缺。本件參加人提起訴願後，被上訴人於102年1月28日訴願審議委員會進行審議前之102年1月17日以交訴字第1025000877號函通知上訴人蒞會說明，上訴人亦已出席該次訴願審議委員會會議，並提出書面意見之事實，業經原審確認。可知，上訴人不僅知悉訴願意旨，且受告知與其陳述意見有相當時間差（約10日），可資為意見陳述之準備，而上訴人亦確實於訴願審議委員會上表示意見，並經訴願機關為審酌始作成決定，衡情亦無突襲，程序正當，可認上訴人於訴願程序中程序權益之保障並無缺失。上訴人指摘原判決無視於上訴人憲法第16條保障之訴願權受侵害，而有判決違背法令云云，亦無足採。㈣公路主管機關審查汽車運輸業公路營運路線申請時應踐行正當程序之探討︰
1.公路營運路線之規劃，除涉及各汽車客運營運業者之路線經營權之市場競爭外，大眾運輸需求及交通安全考量此等公共福利，更是路線規劃時所應考量。是在營運路線許可程序，就各該路線對路網及單元之影響非進行「公正」及「專業」之調查、評估及判斷，無以為正當程序之基本要求。基此，被上訴人基於公路主管機關地位，就汽車客運業者經營路線許可之程序，依所涉實體特性及利益微巨程度，訂定審議會設置要點及實施要點︰
⑴審議會設置要點規定公路總局設置審議會（要點1），
公路汽車客運業申請營運路線經營為其任務之一（要點2第1款）；設置委員13至19人，除政府機關交通局處部分首長為當然委員外，並有學者專家、社會公正人士之參與（要點3）；對於營運路線之審議，必要時得由委員三至五人組成專案小組進行初審，並得舉辦公聽會，邀請相關公路主管機關、公路汽車客運業者、申請者、消費者團體代表及有關單位人員等列席說明（要點7）。衡其規範內容，在藉審議委員代表的多元性，由「公正」且「專業」之組織，架構出決策正當性之基礎。
⑵實施要點則進一步規定，希藉市場良性競爭，提升公路
運輸經營效率與服務品質（要點1），是以客運路線開放業者申請經營，應先經審議會通過「需求申請」（要點3），通過需求申請審議之案件，應以「公告方式」徵求有意願之業者接受評選（要點7），同一客運路線有多家申請時，應評選優良者核定之（要點16）。衡此規定要旨，在藉程序之「公開」及「公平」，確立決策之正當性。
⑶以上係公路主管機關即被上訴人就汽車客運業者新營運
路線許可程序，所制定之規則，亦為最起碼之程序要求，不僅無悖於公路法立法宗旨，且為實踐該法所示公共福利所必要技術性、細節性規定。是以，上開要點雖僅係內部組織規範或行政規則，然公路總局既為被上訴人之下級機關，公路總局於作成該等許可前，即應遵循上開規定，非經由審議會審議，必要時舉行公聽會，除需求審議，公告徵求，以進行評選核定者外，不得謂為已踐行正當程序。當然，如果並非新營運路線許可，而僅係原營運路線因應實際需要，而依管理規則第36條第1款所申請之路線調整，因前經審議許可之路線同一性並未變更，只是部分微調，對市場競爭及大眾運輸無重大影響，即可無庸踐行審議程序，而逕由該管公路主管機關依行政程序法此一普通法所示程序規則核定即可，此係「正當程序」之寬嚴繁簡應依所涉實體利益大小而為酌定之基本法理。
2.系爭申請案以管理規則第36條第1款為名而申請路線調整，實則已改變大眾運輸系統原所規劃架構，容難謂係「經核定路線因應實際需要所進行之調整」，而經被上訴人將之定性為「新營運路線許可申請」；且所申請之營運路線為參加人目前經許可營運者，於市場競爭影響重大，此許可應經審議會踐行審議程序，乃為基本程序要求。然上訴人為本件申請後未經公路總局召開審議會審議，遑論進行需求審議、公告徵求，乃為原審所認定之事實。而原審排除系爭申請案前所進行之審議與系爭申請案關係之論述，更無違背論理法則，系爭申請案未經審議許可之正當程序，已可確認。原處分程序難謂正當，訴願決定予以撤銷，並無違誤。原判決認系爭申請案之許可應經審議會審議，係出於平等原則及行政自我約束原則之要求，雖亦言之成理，但終未就其事務之本質究明，惟其認定原處分未經審議而違法之結論，與本院因該許可未經正當程序而認定原處分違法之結論，並無二致。上訴人指摘原審未調查公路總局就類似事務是否均經審議之慣例，即援用平等原則及行政自我拘束原則而為原判決，有違行政訴訟法第189條云云，惟︰既然原審上開推導無關乎系爭申請案正當程序是否踐行此一爭點之關鍵，上訴人仍以此論述爭執原判決是否應就類似系爭申請案是否均經審議之慣例為調查，即失所依據，委無可採。
㈤綜上，原處分未經審議程序而作成，乃為違法，始經訴願決
定撤銷；原判決就訴願決定之合法，詳為論述，所適用法規與本件應適用者並無違背，與解釋判例亦無牴觸。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年11月27日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官沈應南法官闕銘富法官楊得君以上正本證明與原本無異中華民國103年11月27日
書記官吳玫瑩