最高行政法院103年度判字第640號判決

裁判字號：最高行政法院103年判字第640號判決

裁判日期：民國103年11月27日

裁判案由：全民健康保險

最高行政法院判決
103年度判字第640號上訴人長庚醫療財團法人基隆長庚紀念醫院代表人 程文俊 訴訟代理人范鮫律師
楊代華 律師 劉昌坪 律師被上訴人衛生福利部中央健康保險署代表人 黃三桂 訴訟代理人 蔡順雄 律師
陳怡妃 律師 高振格 律師上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國103年4月16日臺北高等行政法院102年度訴字第1163號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於民國99年2月6日向被上訴人申請所屬葉○壽等166位駐診醫師變更以專門職業及技術人員自行執業者（下稱自行執業者）身分投保，經被上訴人以99年3月17日健保北字第0991341137號函回復略以，上訴人與所屬醫師間具有僱傭關係，其投保身分應依修正前全民健康保險法（下稱修正前健保法）第8條第1項第1款第2目規定以受僱者身分投保，不得以自行執業之專門職業及技術人員身分投保等語。嗣長庚醫療財團法人林口長庚紀念醫院（下稱林口長庚醫院）某醫師於99年4月26日以電子郵件就扣繳健保費一事，向被上訴人北區業務組申訴，被上訴人北區業務組爰對林口長庚醫院進行訪查，經該院於99年6月3日以（99）長庚院林字第00968號函，說明其曾向被上訴人申請變更所屬主治醫師為雇主身分投保，未獲同意，經徵詢醫師代表意見後，均以自行執業者身分扣繳醫師保險費，長庚醫療財團法人其他院區亦依循此方式處理。被上訴人乃認定長庚醫療財團法人所屬醫院之醫師，應以醫院之受僱者身分投保，依規定醫院應扣收醫師30%保險費，並將投保單位應負擔之60%保險費，一併向被上訴人繳納，惟各所屬醫院卻以自行執業者身分扣收醫師全額保險費，與健保法第27條、第29條、第30條規定不符，乃依上訴人99年2月6日申請變更投保身分之醫師名單，計算投保單位超收之保險費，依修正前健保法第69條第3項規定，以99年7月26日健保北字第0000000000A號罰鍰處分書（下稱原處分），處以上訴人2倍罰鍰計新臺幣（下同）4,787萬9,700元。上訴人不服，向全民健康保險爭議審議委員會申請爭議審議，經以100年1月28日（99）權字第22227號審定書予以駁回，上訴人仍不服，循序提起訴願及行政訴訟，經臺北高等行政法院102年度訴字第1163號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）上訴人自創院時起，即採行主治醫師集體駐診拆帳制度，與主治醫師簽訂駐診協議書，委任其擔任上訴人醫院專任醫師，且主治醫師之報酬制度，係依主治醫師執業收入拆帳處理辦法（下稱系爭拆帳處理辦法），計算其駐診之自行執業收入，並無任何來自上訴人之補貼或給付，不具經濟上從屬性。又醫師對於執行醫療業務之方法均係基於個人專業判斷所為，故上訴人與主治醫師間之駐診拆帳契約應較接近有償委任之性質，而非屬僱傭關係。另主治醫師之人事評核及升遷考核，所應遵守之相關規章，亦係由主治醫師所組成之決策委員會基於專業自治之原則所制訂，並無組織上之從屬性可言。健保法將被保險人區分為受僱者與自行執業者，係為規範不同職業者所應繳納之保費，俾符合社會保險下量能負擔原則，與民法為使侵權行為之被害人可在經濟上獲得完全補償，從而寬認僱傭關係之存在，實不相同。
（二）參照司法院大法官釋字第576號解釋，醫院與醫師間應如何規範彼此之權利義務關係，應屬契約自由，又新制醫院評鑑基準乃係衛生福利部制定之行政規則，其自不得在無法律依據或明確授權下，要求醫院與醫師之間僅得成立僱傭關係。被上訴人認定上訴人之主治醫師僅得以受僱者身分參加全民健康保險（下稱全民健保），已明顯違反法律保留原則，更侵害人民之契約自由及執業自由。
（三）上訴人於健保法無「駐診拆帳醫師」投保類別之情形下，參酌上訴人與主治醫師間駐診拆帳契約之實質內容，及30年來上訴人主治醫師均係以駐診拆帳西醫師之「執行業務者」身分，自實際駐診拆帳收入中減除20％必要費用申報執行業務所得之事實，並依據主治醫師群體執業專業自治組織之長庚決策委員會，於88年4月17日88年度第2次會議決議內容，由主治醫師以自行執業者身分自行負擔全額健保費，自屬符合事實、法律及主治醫師之利益與意願之作法。被上訴人未對於上訴人與主治醫師間駐診拆帳契約之實質內容作出任何調查，即恣意認定雙方存在僱傭關係，進而裁處上訴人鉅額罰鍰，實已違反行政程序法第9條、第36條等規定。
（四）財政部90年12月27日台財稅第0000000000號函（下稱財政部90年函釋）僅係重新規範執行業務者費用標準所稱駐診拆帳之認定標準，故不再繼續適用財政部66年11月21日台財稅字第37873號函（下稱財政部66年函釋）等相關函釋，並非認為駐診拆帳醫師此後即不具自行執業者之身分。而財政部雖於101年1月20日以台財稅字第10000461580號函釋（下稱財政部101年函釋）廢止財政部90年函釋，然並未否定財政部90年函釋之合法性，且明白表示係屬法律見解變更，故對於在廢止前已發生之案件，仍有信賴保護原則之適用。本件上訴人之主治醫師多年來乃均依稅捐稽徵機關之相關函釋，以自行執業者身分申報及繳納稅捐，並經財政部臺北市國稅局71年（71）財北國稅審貳字第71082號函（下稱臺北市國稅局71年函）准予備查在案，被上訴人執意認定上訴人與主治醫師之間係成立僱傭關係，不僅有違信賴保護原則，亦顯與上開稅捐稽徵機關核備上訴人醫院之主治醫師得以自行執業者身分申報及繳納稅捐之行政處分構成要件效力相牴觸。另被上訴人90年1月16日健保承字第90003071號函並未副知林口長庚醫院，自不得以該函認定上訴人已知悉不得以自行執業者身分為主治醫師投保。
（五）修正前健保法第69條規定所處罰之情形，應以投保單位未依同法第29條規定於期限內向被上訴人繳納保險費，且嗣後亦未依同法第30條規定補繳保費，為其適用前提。至於投保單位因對被保險人投保身分之認知與被上訴人認定不同，以致未依被上訴人計算之比例向被保險人扣收保險費者，顯與修正前健保法第69條所規範投保單位未向被上訴人繳納保費，導致被保險人被迫須自行繳納保費之情形不同。是上訴人既無未於期限內向被上訴人繳納健保費之行為，自非屬修正前健保法第69條所欲處罰之情形，被上訴人援引該條規定予以裁罰，顯不符合行政罰之處罰法定原則，且濫用適用法律權限。上訴人並無溢收保費差額之行為，被上訴人縱認上訴人對於主治醫師投保身分之認知有所不當，亦僅須通知上訴人改正即可，被上訴人未先行通知上訴人改正，亦未行使裁量權，逕行對上訴人處以法定最高倍數罰鍰，除有裁量怠惰之違法，亦違反比例原則等語，求為判決：訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：
（一）上訴人醫院之主治醫師於其所開設之醫療院所提供醫療服務無庸負擔經營成本，顯見其本身並不生盈虧問題，且由系爭拆帳處理辦法規定可知，上訴人主治醫師因有特殊原因，而發生月診療收入較低之情形，仍得依相關規定，分配取得相當金額之報酬，獲有最低保障之定額收入，故其所支領之所得，應歸類為薪資所得，而非屬執行業務所得。再者，駐診拆帳制度係建立在醫師與醫院間不存在僱傭關係之前提上，倘若雙方存在底薪或保障收入之約定，縱有論件加計抽成獎金之制度存在，亦僅屬有抽成約定之僱傭關係，非屬駐診拆帳契約。本件系爭拆帳處理辦法規定主治醫師之最低收入保障，再依照其看診次數、手術次數及其他醫療服務之收入，按績效領取醫師費，應屬有抽成約定之僱傭關係，並非單純之委任關係。此外，醫院評鑑制度為保障醫師之基本收入，要求醫師之薪資結構中須有基本薪資為組成部分，則醫師既已領有底薪，其與醫院間便無法成立不具僱傭關係之駐診拆帳關係之可能。且上訴人依主治醫師之科內積分、行政及職務代理等項目，逐級交由科主任等考成，以得出最終之科內積分，據以調整、分配醫師費，顯見上訴人確實對主治醫師予以考核，並以考成結果給予對價；而由上訴人所制定之主治醫師駐診協議書規定可知，上訴人對主治醫師之出缺勤有管考之權利，並有請假規則規範主治醫師，且修改相關規定，無庸通知或經其參與、同意即生效力；再由系爭拆帳處理辦法第
2.5條第1項規定可知，上訴人對主治醫師之收入設有上限，超過者將依規定用以撥補月診收入未達標準之主治醫師，以保障其最低收入，而主治醫師每點可獲金額，亦由上訴人調整，顯見上訴人對主治醫師之收入具有一定程度之掌控權利，而主治醫師無庸負擔盈虧風險，卻享有最低收入之保障，足見主治醫師向上訴人領取薪資並不具有自由性或獨立性。準此，上訴人與主治醫師間具有人格上、組織上及經濟上之從屬性，且從主治醫師領有最低保障收入的角度以觀，其自上訴人所領取之收入，係屬其勞務之對價，其法律關係應為僱傭無疑。
（二）財政部90年函釋係指醫療機構與醫師間無僱傭契約者，始有成立駐診拆帳之可能，從未支持上訴人與主治醫師間具有委任關係，上訴人自不得以該函釋作為其信賴之基礎。又被上訴人於89年間即已明確否准上訴人更改主治醫師之投保身分，且上訴人向來對於主治醫師亦係以公、民營事業、機構之受僱者身分，而非以自行執業者身分，向被上訴人申報投保。而財政部66年函釋等相關函釋，業經財政部90年函釋廢止，上訴人無視該等函釋已不再援用之事實，繼續以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，卻以受僱人之投保單位身分向被上訴人申報，如今又主張其行為係信賴該等函釋所為，自不足採。再者，財政部90年函釋業經財政部101年函釋廢止，並就醫療機構與西醫師間無僱傭關係為清楚之闡釋，上訴人與所屬主治醫師間既不具有該函釋所示私立醫療機構申請設立登記之負責醫師或聯合診所之個別開業醫師之情形，即屬僱傭關係，上訴人自不得以自行執業者身分為主治醫師投保。臺北市國稅局71年函對於上訴人以駐診拆帳方式給付主治醫師執行業務所得所申請之核備所予備查之表示，其目的僅係供監督機關為事後監督之用，臺北國稅局所為備查並非被上訴人作成原處分之構成要件事實，與被上訴人認定上訴人與主治醫師間具有僱傭關係，而應依規定繳納健保費，並無關聯。
（三）全民健保係屬社會保險，具有強制性，自不得因主治醫師自願以自行執業者身分，而援用契約自由原則，以排除相關規定之適用。上訴人向被保險人即主治醫師扣收100％之全額健保費，且其應負擔之60％亦係由被保險人提供，顯已符合修正前健保法第69條第3項規定，且該條項係專用以處罰投保單位未依規定負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費之情形，要與健保費是否遲延交付無涉，被上訴人原處分並未違反處罰法定原則。又被上訴人原處分乃依修正前健保法第69條第3項規定，依法僅得處上訴人應負擔之保險費2倍之罰鍰，自無違反比例原則之可能。況縱有裁量空間，依上訴人前向被上訴人申請變更主治醫師投保身分均遭否准，卻仍惡意違反健保法規定經年，涉及之數額鉅大，處以2倍罰鍰亦無違反比例原則，上訴人與其主治醫師間屬僱傭關係，上訴人卻違法向主治醫師以自行執業者身分扣收全額健保費，顯已違反修正前健保法第29條及第30條之規定，是被上訴人援引修正前健保法第69條第3項規定對上訴人所為之裁罰處分，應有理由等語，資為抗辯，求為判決：駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）經查，全民健保自84年3月1日起施行，上訴人所屬之主治醫師均由上訴人為投保單位，以其主治醫師為受僱者之被保險人向被上訴人申報，嗣與上訴人同屬長庚醫療體系之林口長庚醫院於89年8月19日曾向被上訴人北區業務組(原為北區分局)申請變更所屬主治醫師458人，改按自行執業者身分投保，經被上訴人否准，上訴人復於99年2月間再向被上訴人申請將駐診醫師變更為自行執業者身分投保，亦經被上訴人否准，上訴人均未就該等爭議事項申請審議，惟上訴人每月係以其主治醫師為自行執業者之被保險人扣收健保費之事實，為兩造所不爭執，上訴人既以受僱者身分為其所屬主治醫師投保，則應依規定扣收主治醫師30％保險費，並將上訴人所應負擔之60％保險費，一併向被上訴人繳納，然上訴人卻違反規定擅自以自行執業者身分扣收主治醫師全額保險費，即應由上訴人負擔之60％保險費，一併向其所屬主治醫師扣收，與修正前健保法第27條、第29條、第30條規定顯有未合。又查上訴人於96年7月至99年6月間，上訴人應負擔卻由被保險人負擔詳如原處分所附罰鍰金額計算明細表所列被保險人暨眷屬共215人之保險費，計2,393萬9,850元。從而，被上訴人乃於99年7月26日依修正前健保法第69條第3項規定，核處上訴人依上開保險費金額計算2倍之罰鍰計4,787萬9,700元，於法並無不合。
（二）上訴人雖主張其所屬主治醫師係依駐診拆帳契約，於上訴人醫院提供醫療服務，並非上訴人之受僱人，上訴人並無將健保費轉嫁主治醫師負擔之情事，且被上訴人認上訴人與醫師間僅得成立僱傭關係，已違反法律保留原則，侵害人民之契約自由及執業自由，更因上訴人所屬醫師多年來均依稅捐稽徵機關相關函釋，以自行執業者身分繳納稅捐，被上訴人之認定亦不符合信賴保護原則及行政處分之構成要件效力云云：
1.全民健康保險係在憲法委託之下，由立法機關制定健保法，核其性質係為社會保險之一種，社會保險之被保險人與推行社會保險之國家間，係處於公法契約關係，在此領域自無私法自治原則之適用。上訴人主張被上訴人認上訴人與醫師間成立僱傭關係，已違反法律保留原則，侵害人民之契約自由及執業自由云云，自非可採。
2.次按，自行執行業務具有收入不定額且自負盈虧等特性。法院於判斷上訴人與其主治醫師間之契約性質時，除依契約之文字、用語、職稱或報酬給付方式等加以認定外，應依雙方關係之具體內容認定之。經查：(1)依上訴人所提出其與主治醫師簽訂之駐診協議書內容第3條觀之，上訴人對主治醫師之收入設有上限，超過者用以撥補月診收入未達標準之主治醫師，以保障其最低收入；而主治醫師每點可獲金額，亦由上訴人調整。職是，上訴人對主治醫師的收入顯具有一定程度之掌控權利，而主治醫師對於上訴人所提供之護理人員等營業成本支出均無庸負擔，無須負擔盈虧風險，且享有最低收入之保障。又依上訴人所屬主治醫師收入計算明細顯示，參與分配醫師費之計算標準包括有診療積分、科內積分與年資積分，而科內積分又直接影響主治醫師收入，足見主治醫師向上訴人領取薪資並不具有獨立性，在經濟上乃係從屬於上訴人，要可認定。(2)依駐診協議書第5條約定，上訴人對其主治醫師之出缺勤有管考之權利，並制訂有請假規則，用以規範主治醫師，且上訴人修改相關規定，無庸通知主治醫師，亦無須經主治醫師參與、同意即生效力，可知主治醫師在組織上與人格上，皆從屬於上訴人，兩者間具有上下隸屬之關係。
3.查上訴人所主張其所信賴之函釋，包括財政部66年函釋、86年函釋及87年函釋等，早經財政部90年函釋表示廢止不再援用，且林口長庚醫院曾於89年8月19日向被上訴人申請將該院醫師458人「改按」自行執業者身分投保，經被上訴人否准其申請，林口長庚醫院亦未提出爭議審議，已如前述，則同屬長庚醫療體系之上訴人應早已知悉被上訴人之見解。上訴人在90年12月27日後，無視前揭函釋已不再援用之事實，擅自以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，卻以受僱人之投保單位身分向被上訴人申報，惟竟主張信賴前揭已被廢止之函釋所為，核不足採。
4.查臺北市國稅局71年函，對於上訴人給付主治醫師之薪資自71年6月起改依診療收入拆帳方式（包括治療費、檢查費及技術費3項）申請核備乙案，所為准予備查之表示，其目的僅係供監督機關為事後監督之用，非行政處分，難謂對原處分具有構成要件效力。
（三）上訴人又主張被上訴人僅因上訴人對主治醫師被保險人身分之認知與其不同，即處上訴人鉅額罰鍰，違反處罰法定原則及比例原則云云。經查：
1.上訴人之行為核與修正前健保法第69條第3項規定構成要件相當，被上訴人以上訴人違反該規定予以處罰，核無不合，並未違反處罰法定原則，又被上訴人依該規定僅得處上訴人其應負擔之保險費2倍之罰鍰，並無裁量空間可言，自無違反比例原則。
2.查被上訴人之裁罰依據為修正前健保法第69條第3項，其明定行政機關僅得「處以2倍之罰鍰」，行政機關並無裁量空間，而上訴人亦無行政罰法第8條、第9條、第12條或第13條等情事，自無行政罰法第18條第3項適用之餘地。
3.再者，被上訴人於89年否准林口長庚醫院提出變更主治醫師投保身分之申請後，上訴人卻仍執意自行變更健保費扣繳的方式長達逾10年，而投保身分之核定直接影響被保險人所應負擔之健保費，屬對外得直接發生公法上法律效果之行政處分，上訴人未尋求行政救濟，而逕行變更內部的扣收保險費方式，自非以單純就主治醫師被保險人身分之認知不同問題。
（四）至上訴人主張其他醫療財團法人或醫療機構亦有相類似之情況，被上訴人卻只令其限期改善，未予裁罰，有違平等原則云云。經查：該等醫院於被上訴人限期改正後，均立即在99年8月以前改善完畢，被上訴人未針對其他違規之醫院進行裁處，要為另一問題。又上訴人應於89年間業已知悉被上訴人否准林口長庚醫院主治醫師變更投保身分之申請，其置之不理，長期以來擅自以自行執業者應負擔之保險費向其所屬之主治醫師收取保險費，被上訴人曾於99年2月11日函知上訴人，再次陳明拒絕上訴人變更投保身分之申請。對此，上訴人如有任何不服，理應提起訴願或行政訴訟等救濟程序，請求被上訴人准予變更，上訴人捨此不為，其繼續以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，全然未見尊重主管機關之意見。觀之上訴人醫療體系之規模及前揭長期違章之情形，可知上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，較之上開立即改善之其他同樣違規之醫院，尚屬有間。
（五）上訴人另以本件裁罰時健保法第69條第3項規定違反憲法第23條與第15條規定，請求裁定停止本件訴訟程序，惟原審法院據以認定上訴人提起本件訴訟為無理由，所適用之前述法律規定，並無牴觸憲法之疑義，上訴人聲請裁定停止本件訴訟程序，與法不符，自無必要。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
（一）按「被保險人分為下列6類：第1類：……㈡公、民營事業、機構之受雇者。……㈤專門職業及技術人員自行執業者。」「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一.第1類被保險人：……⑵第8條第1項第1款第2目……被保險人及其眷屬自付30％，投保單位負擔60％，其餘10％……⑶第8條第1項第1款第4目及第5目被保險人及其眷屬自付全額保險費。」「本保險保險費依下列規定，按月繳納：第1類及第4類被保險人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。」「投保單位或被保險人未依前條規定期限繳納保險費者，得寬限15日；屆寬限期仍未繳納者，自寬限期滿之翌日起至完納前1日止，每逾1日加徵其應納費額0.1％滯納金……」「投保單位未依第30條規定，負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費，而由被保險人自行負擔者，投保單位除應退還該保險費予被保險人外，並按應負擔之保險費，處以2倍之罰鍰。」修正前健保法第8條第1項第1款第2目及第5目、第27條第1款第2目、第3目、第29條第1項第1款、第30條第1項、第69條第3項分別定有明文。又按，「……全民健康保險之被保險人繳交保險費，係以受領國家保險給付為標的，由國家用以支應維持全民健康制度必要之費用，此項保險費率自應依預期損失率，經精算予以核計。其斟酌之原則首重損益之衡平，亦即全民健康保險給付與被保險人負擔之保險費額必須相當，以填補國家提供保險給付支出之一切費用為度。因為保險費額之確定並非與被保險人將來受領給付之多寡按比例計算，鑑於全民健康保險為社會保險，對於不同所得者，收取不同保險費，以符量能負擔之公平性，並顧及被保險人相互間之收入及負擔能力差距甚大，決定保險費時不可能精確考量各被保險人不同的資力，爰以類型化方式合理計算投保金額，俾收簡化之功能。……」「……復依全民健康保險法規定，須參加全民健康保險，係基於整合公勞農保之醫療給付，建立全國單一、公平之健康保險體系之目的，具有促使醫療資源合理分配，發揮社會保險之功能。此種強制性之社會保險，其保險之條件係由法律規定，一體實施，與依個人意願參加之保險契約有間，……」亦經司法院釋字第473號、第472號解釋在案，參諸前開說明可知全民健保制度係屬強制性之社會保險，健保法將保險對象依其職業、身分及所屬團體區分為6大類，按不同之所得能力計收保費，並明定投保單位、及被保險人應負擔之保費比例，除法律別有規定，尚不容投保單位或被保險人任意自行選擇。
（二）本件上訴人為醫療財團法人辦理之醫療機構，所屬主治醫師均以其受雇者之被保險人身分，由上訴人為投保單位，向被上訴人辦理投保，惟上訴人對所屬主治醫師卻以自行執業者之身分按月扣收全額健保費，將其基於投保單位應負擔之60％保險費由受僱之主治醫師負擔，自96年7月至99年6月間，其應負擔而由被保險人負擔之保險費，計23,939,850元（詳如原處分所附罰鍰金額計算明細表所列被保險人暨眷屬共10人之保險費）等情，乃原審調查證據之辯論結果，所依法確定之事實。則依上開規定及說明，上訴人就其所屬主治醫師既以受雇者之被保險人身分辦理健保，依法僅得扣收受僱主治醫師應自付之30％保險費，並以投保單位身分依法負擔60％保險費，一併向被上訴人繳納，然上訴人違反健保法規定，擅自將其基於投保單位應負擔之60％保險費向其所屬主治醫師扣收，自與修正前健保法第27條、第29條、第30條規定不符，故原判決認定上訴人違反前開規定，被上訴人依修正前健保法第69條第3項規定，按上訴人應負擔之保險費裁處2倍計47,879,700元之罰鍰，應予維持，經核並無不合。
（三）上訴人雖主張醫療機構與醫師間如何規範雙方權利義務關係，應屬契約自由範疇，原判決逕認醫療機構與醫師間僅得成立僱傭關係，顯屬違背法令一節，經查：
1、本件原判決就上訴人與其主治醫師間究否屬僱傭契約之論述，主要在於闡釋上訴人所屬主治醫師，究應以修正前健保法第8條第1項第1款第1類被保險人中「公、民營、機構之受雇者」、抑或「專門職業及技術人員自行執業者」辦理投保，此項定性乃攸關被保險人投保金額如何申報（以薪資所得或執行業務所得定之）及保險費之負擔比例及補助等問題，是以原判決就健保法被保險人身分類別之認定，僅係為解決兩造就上訴人所屬主治醫師投保身分之公法上爭議，並無意改變或介入上訴人與其所屬主治醫師間權利義務之約定，是上訴人主張原判決侵害憲法保障之契約自由、工作權及職業自由，而屬違背法令云云，尚不足取。
2、又健保法之規定既係以類型化方式合理計算投保金額，以收簡化之功能，則就被保險人究屬何種身分，自應就各類別或細目之重要特徵及分類目的實質觀察，而不應受名稱或細節之侷限。所謂專門職業及技術人員，此類人員先經考試取得執業資格，再依相關法律執行業務，如不自行執業，亦得受僱於一定雇主，如此即不能有開業、停業與否，及決定從事業務之時間、地點、對象及方式之自由，僅能依與雇主之約定領取薪資。按「本法所稱醫療機構，係指供醫師執行醫療業務之機構。」「（第1項）本法所稱醫療法人，包括醫療財團法人及醫療社團法人。（第2項）本法所稱醫療財團法人，係指以從事醫療事業辦理醫療機構為目的，由捐助人捐助一定財產，經中央主管機關許可並向法院登記之財團法人。」「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。」行為時醫療法第2條、第5條第1、2項、第18條第1項定有明文。又「醫師應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」「醫師執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之。……」醫師法第8條第1項、第8條之2前段亦有明定。是醫師執業所在之醫療機構，苟非由其申請或任負責醫師，則其執行職務須受負責醫師督導，由醫療機構成立投保單位，並由負責醫師代表醫療機構與全民健保保險人締結全民健保特約醫事服務機構合約（下稱健保特約）。本件上訴人所屬之主治醫師，係以上訴人為投保單位而參加全民健保，其執行醫療業務之收入來源，並非直接來自病患本身或被上訴人之支付，而係由上訴人即其提供醫療服務之醫療機構，向病患收取醫療費用，或依健保特約向被上訴人申領醫療給付後，再由上訴人依其與主治醫師之約定給付，是上訴人所屬主治醫師對於醫療服務之提供，雖係基於專門職業之執業資格及運用專業知識而為，惟就醫療服務之提供模式，無論係與病患間之診療契約，或係與全民健保保險人間之健保特約，均係由上訴人以醫療機構名義而為法律關係之主體，非上訴人所屬主治醫師以自己名義所為法律行為，亦非由其等獨立負擔法律上之權利義務，是就上訴人所屬主治醫師執行職務之特徵實質觀察，與專門職業人員自行執業者尚屬有間。原判決引據醫療法及醫師法相關規定，旨在說明受僱醫師執行業務之特徵，進而認定本件上訴人所屬主治醫師執業模式應類屬「公、民營事業、機構之受雇者」之被保險人類別，上訴人主張原判決限制醫院與醫師間僅能成立僱傭關係，係增加法律所無之限制，而違反法律保留原則云云，應有誤解。
3、上訴人雖主張其與主治醫師間簽訂駐診協議書，委任其等擔任上訴人專任醫師，並依系爭拆帳處理辦法給付報酬，故較類同委任之法律關係一節，查當事人所訂立之契約類型究為何者，主要應由當事人間之主給付義務、權利等觀察，非單純以契約名稱論斷，經查，僱傭契約之從屬性乃其與委任契約區別之重要特徵，本件依上訴人與其所屬主治醫師簽訂之駐診協議書內容及系爭拆帳處理辦法相關規定，上訴人對主治醫師的收入訂有計算標準，具有一定程度之掌控權利，且主治醫師享有最低收入保障，另對於上訴人醫療機構之護理人員、醫療器材、場所租金以及其他營業成本支出均毋庸負擔，不負擔盈虧風險；再者，上訴人對其主治醫師之出缺勤亦有管考之權利，並有權單方制訂請假規則，用以規範主治醫師，可知主治醫師在組織、人格及經濟上而言，皆具有從屬於上訴人之特徵，原判決據此將上訴人所屬主治醫師之投保類別歸屬為「公、民營事業、機構之受雇者身分」，業已詳述其判斷之依據及得心證之理由，並另就國稅局准予上訴人依其診療收入拆帳方式予以備查，乃屬監督機關事後監督之觀念通知，上訴人主張該備查已肯認其主治醫師屬執行業務者，就原處分具有構成要件效力等節，如何不足採之論證取捨等事項，亦均詳予論斷，經核與卷內證據尚無不符，其認定事實與論理法則、經驗法則無違，尚無不適用法規、適用法規不當或理由矛盾、理由不備情事。故上訴意旨主張原判決僅依公法契約關係，推論主治醫師與上訴人間無私法自治原則之適用；又以醫療法第18條第1項規定，錯誤推論上訴人與所屬主治醫師間僅能成立僱傭關係，無私法自治原則之適用，違反行政程序法、民法之基本規定與原理、及證據法則與論理法則，並有判決理由不備之違法，均非可採。
（四）上訴人另主張本件非屬修正前健保法第69條第3項所欲處罰之行為，原判決據以裁處，已違處罰法定原則，且該條所定罰鍰，未設最高處罰金額上限，已違比例原則云云，經查：
1、上訴人主張其已於規定期限內繳納保險費，僅因對被保險人投保身分認知與被上訴人不同，不該當修正前健保法第69條第3項之處罰要件云云，惟按，修正前健保法第69條第3項，係以投保單位未依同法第30條規定負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費，而由被保險人自行負擔為處罰要件，是該規定乃課予投保單位應依「法定期限」繳納「投保單位應負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費」之行政法上義務，此由修正前健保法第30條及該條所引同法第29條之規定整體以觀，投保單位應於法定期限內繳納者，除向被保險人扣、收繳之保險費外，尚包括其依健保法應負擔之保險費。本件上訴人就其所屬主治醫師以上訴人之受雇者身分投保，依修正前健保法第27條規定，應由投保單位即上訴人負擔其等60％保險費，併向被上訴人繳納，惟上訴人向其主治醫師扣收全額保險費，為原審所確認之事實，故原判決認上訴人未依期限繳納其應負擔之保險費，應依修正前健保法第69條第3項處罰，核無違誤，上訴意旨指摘原判決違反處罰法定原則，洵非可採。
2、又上訴人主張修正前健保法第69條第3項所定，按投保單位應負擔之保險費處以2倍罰鍰，未設合理之最高金額限制，違反憲法第23條規定之比例原則，亦與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違云云。惟按違反行政法上義務之制裁手段，應由立法機關衡酌事件之性質、侵害法益之輕重程度以及社會發展之需要，以法律定之。查全民健保為強制性社會保險，係為增進全體國民健康而辦理宗旨，為健全及穩固財源，以確保健保制度永續發展，健保法規定保險費由保險對象、投保單位及政府共同支付，各類被保險人之投保金額及被保險人、政府或雇主保險費負擔比例並不相同。修正前健保法第69條第3項規定對投保單位違反同法第30條規定者處以罰鍰，係藉由罰鍰手段確保投保單位依法負擔保險費得以落實，核其目的係為健全健保財務並使被保險人於保險事故發生後得接受健保醫療服務之保障，符合全民健保增進全體國民健康之立法意旨，且其所採制裁手段亦有助於上開立法目的之達成。又健保法就保險費及其費率，係經精算予以核計，其原則以填補國家提供保險給付支出之一切費用為度，故全民健保之保險費相較一般醫療保險相對低廉，且投保單位就其所屬被保險人之保險費，亦係依法定比例負擔，投保單位就其應負擔之保險費金額與未依法負擔時應受之制裁相關，事前得以預期而收遏止之效，足徵立法機關於制定修正前健保法第69條第3項「按投保單位應負擔之保險費金額裁罰2倍」規定時，已就上開處罰金額經立法裁量方式，選擇以單一倍數方式裁罰，應係慮及投保單位如非大規模且長期違反此項負擔義務，當不致有高額罰鍰產生，核其處罰方式尚稱明確合理，上訴人主張修正前健保法第69條第3項，違反憲法第23條比例原則及憲法第15條保障人民財產權，原判決竟認合法而維持原處分，自屬判決違背法令云云，尚不足採。
3、再查，上訴人主張本件罰鍰處分未依行政罰法第18條之規定裁量一節，按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，……。」係規範在違反行政法上義務行為應予處罰之前提下，裁處機關於法定罰鍰額度範圍內為裁處時，所應具體審酌之各項因素。又同條第3項減輕處罰須以「依本法規定減輕」為前提要件，即須具同法第8條、第9條、第12條或第13條等減輕處罰之事由情形下，始有適用之餘地。本件原處分所據之修正前健保法第69條第3項，已明定個案裁罰按投保單位應負擔保險費之2倍金額裁處，上訴人復無行政罰法第8條、第9條、第12條或第13條等情事，則原判決認本件無行政罰法第18條第3項適用之餘地，並無違誤。另上訴人主張其他醫院亦有本件之類似情事，被上訴人未予裁罰云云，惟原判決已敘明他人有相同違反行政法上義務情事未受裁罰，係屬主管機關對該具體個案處理是否妥適之問題，違反行政法上義務之人，並無據此主張平等原則作為免罰之依據，經核並無不合，是上訴人主張原判決違背法令且不備理由，亦非可採。
4、至於上訴人主張信賴稅捐稽徵機關准予核備其主治醫師之薪資改依診療收入拆帳，而認其主治醫師應屬專門職業人員自行執業者之被保險人投保類別一節，經查，同屬長庚醫療財團法人之林口長庚醫院曾於89年8月19日申請將該院醫師改按自行執業者身分投保，經被上訴人否准在案，上訴人應得知悉被上訴人就本件爭議之見解，上訴人縱稱不知，則其既始終以受雇者之被保險人類別為其所屬主治醫師投保，則其顯無免於負擔此類被保險人投保金額60%保險費之法律依據，是原判決認上訴人主張信賴稅捐稽徵機關前開函釋為不可採；相關證據調查之聲請，經斟酌與判決結果無影響而無調查必要，難謂有違背行政訴訟法第189條規定及證據法則並判決理由不備之違法，從而上訴人據此指摘原判決違背法令，為無理由。
（五）綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定、爭議審定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年11月27日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官鄭忠仁法官吳慧娟法官蕭忠仁法官劉穎怡以上正本證明與原本無異中華民國103年11月27日
書記官吳玫瑩