最高行政法院92年度判字第1092號判決

裁判字號：最高行政法院92年判字第1092號判決

裁判日期：民國92年08月21日

裁判案由：任用

最高行政法院判決九十二年度判字第一○九二號
上訴人甲○○被上訴人銓敘部代表人乙○○右當事人間因任用事件，上訴人對於中華民國九十年十一月五日臺北高等行政法院九十年度訴字第一○一九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：（一）按原判決理由一謂行為時公務人員任用法施行細則第十九條第一項暨銓敘部八十七年七月十七日（八七）臺法二字第一六四六三五七號函釋（以下簡稱八十七年函釋）規定，如曾在公務機關擔任與所擬任職務之性質相近、程度相當或低一職等之經歷者，亦即初任高一官等，具有擬任職務職責相當之經驗一年以上之人員，無需再經試用程序，而審定「合格實授」者，係屬有利於初任高一官等人員之規定，其權利或利益並未受有損害，並非增加法律所無之限制，應未違反法律保留原則。惟查：１、公務人員俸給法第十三條規定「試用人員改為實授者，得依原俸級晉敘一級．．．」，是未具有擬任職務職責相當之經驗一年以上之人員，經試用程序後，依法取得晉俸一級之權利；反之，具有擬任職務職責相當之經驗一年以上之人員，因無需再經試用程序，而審定「合格實授」者，根本無法取得晉俸一級之權利，該等人員（如上訴人）之權利或利益顯已受損，並非如原判決理由一所言，係屬有利上訴人之規定。２、被上訴人針對各類考試實務訓練期滿成績合格人員送審案件之核定，分為「先予試用」及「合格實授」二種行政處分，其中審定「先予試用」處分，自實務訓練期滿之翌日起至試用期滿日止（法定期間為一年，但得縮短為半年或再延長半年），即享有法律上之利益（依公務人員俸給法予以晉俸一級之權益）。審定為「合格實授」，則未能參與試用制度，就程序而言，其法律上之利益顯有遭受侵害之虞。因此，被上訴人對考試實務訓練期滿成績合格人員送審案件之核定為「先予試用」或「合格實授」行政處分，影響該等人員權利或法律上利益甚鉅，絕非如原判決理由一所言，上訴人受審定為「合格實授」，權益未受有損害及欠缺權利保護之要件。３、被上訴人之訴訟代理人於言詞辯論中曾明白表示，為符合司法院釋字第四九一號解釋意旨，公務人員任用法修正草案已將公務人員任用法施行細則第十九條第一項有關試用制度之相關規定，提升至公務人員任用法（母法）中加以規範。同時為落實試用制度之目的，公務人員俸給法修正草案已將第十三條有關試用人員改為實授者，得依原俸級晉敘一級之規定予以刪除。可知被上訴人對本訴之爭點，關於公務人員任用法施行細則第十九條第一項暨銓敘部八十七年函釋之規定，違法侵害上訴人權益之事實，已著手做相關法令之調整。惟原判決理由竟未予採納參酌，以上訴人之訴為無理由（欠缺權利保護之要件），從程序上以判決駁回，判決理由一顯已構成行政訴訟法第二百四十三條第一項規定之要件。（二）原判決理由二稱銓敘部八十七年函釋之規定未違反試用之意旨，上訴人請求試用失所依據，不應准許一節。查有關銓敘部八十七年函釋規定是否違法或不當，為本訴實體上之爭點，原判決理由三既以上訴人之訴為無理由，從程序上以判決駁回，並認無審究實體之必要，惟原判決理由二竟採信被上訴人實體主張之理由，作為判決之理由依據，似有違訴訟正當程序。況上訴人於言詞辯論時當庭送交起訴狀補充理由書，其中補充理由第四點，請求被上訴人提供銓敘部八十二年、八十七年函釋之相關資料，以作為本訴之佐證，惟判決理由並未為說明，且原判決理由二對銓敘部八十七年函釋既為之闡明（引用被上訴人實體主張之理由），卻認上訴人實體上之主張無審究之必要，偏頗不公。（三）原判決理由三、四認原行政處分並未直接損害上訴人之權益，上訴人之起訴欠缺權利保護要件一節，揆諸首揭說明，應為判決適用法規不當所致（構成行政訴訟法第二百四十三條第一項規定之要件）：１、被上訴人審定上訴人「合格實授」之行政處分，本質上為限制上訴人參與試用制度之權利，直接侵害上訴人享有「先予試用」法律上之利益甚明。上訴人（目前為薦任六職等本俸一級）較同年高考三級及格人員（目前為薦任六職等本俸二級）少一俸級，為不爭之事實，原處分是造成上訴人遭此不平等待遇之前因（直接因素、必要因素），二者間具有直接因果關係。復查人事法規從考選、任用、俸給、考績以至退撫，自成系統，相互牽連，因此在人事法規之適用上，倘僅從單一法規做解釋與適用，易造成偏頗，甚至扭曲立法原意。原判決理由三、四稱上訴人權益之損害，乃原行政處分後發生之事實，非直接因行政處分而受損害，實為判決適用法規不當所致。２、原判決理由一、三、
四、五認上訴人欠缺權利保護要件，從程序上以判決駁回上訴人之訴。惟查從訴訟準備程序到言詞辯論階段，原審法院法官均未質疑上訴人提起復審、再復審程序有何不合，亦未詢問上訴人有關欠缺權利保護之要件不符等問題，卻逕予辯論終結，並從程序上以判決駁回上訴人之訴，完全未給予上訴人陳述及辯解之機會，有違訴訟正當程序及言詞辯論之目的。（四）原判決理由五謂上訴人不服原處分，提起一再復審，並無向被上訴人申請准予先行試用，而遭逾期不為行政處分或駁回等情事，核與行政訴訟法第五條規定之要件不合一節，茲說明如次：１、查公務人員保障法自民國（以下同）八十五年十月十六日公布施行以來，有關公務人員身分、工作條件、官職等級、俸給等有關權益之保障，均適用該法之規定（不再依訴願法提起訴願）。依公務人員保障法第十八條規定公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依該法提起復審。本訴因被上訴人（人事主管機關）所為之行政處分，違法侵害上訴人權益，上訴人依公務人員保障法第十八條提起復審，請求被上訴人撤銷原處分並重予銓敘審定薦任第六職等本俸一級三八五俸點之「先予試用」處分，於法並無不合。２、復查行政訴訟法第五條規定之要件，為「依法申請」、「行政機關逾期不為行政處分或駁回所請」、「認為權益受損」、「經訴願程序」。本件上訴人因權益受損依法提起復審、再復審請求撤銷原處分並先予試用，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，核與行政訴訟法第五條規定之要件並無不合，原判決理由五顯係不備理由，且理由一與理由五顯相互矛盾，構成行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款規定之要件，為此求為廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分。
二、被上訴人則以：（一）公務人員任用法第十三條第一項、第二十條第一項及其施行細則第十九條第一項規定之立法意旨，係對於未具行政經驗之初任各官等人員，為免因缺乏與擬任職務職責相當之經驗而影響工作效率，藉由試用制度之實施，觀察其是否確能勝任工作，並適時予以指導，期滿考核其工作成績，俾使其藉此學習及歷練之機會，獲得應有之工作知能，達到汰劣目的。因此，初任高一官等，具有擬任職務職責相當之經驗一年以上之人員，無需再經試用程序。嗣因臺北市政府八十二年度人事業務檢討會報提案建議，初任高一官等人員，已具擬任職務職責相當之經驗一年以上者，得選擇自願參加試用程序，案經本部研酌後，於八十二年十月十五日（八二）臺華法一字第○八九九○一三號函，同意是類人員得選擇自願參加試用程序。惟上開函釋規定試用意旨未盡相符，基於依法行政原則，八十七年七月十七日（八七）臺法二字第一六四六三五七號函釋自八十七年八月一日起停止適用。（二）上訴人原任新竹縣湖口鄉公所委任第四至第五職等村幹事，前經被上訴人銓敘審定合格實授，歷至八十八年考績晉敘委任第五職等本俸二級三四○俸點，嗣後經八十八年公務人員高等考試之三級考試人事行政職系人事行政科考試及格，於同年十二月十日分配行政院農業委員會林務局人事室，占薦任六職等人事行政職系課員職缺實施實務訓練，迄八十九年二月十日訓練期滿成績合格，分發正式核派薦任官等職務。以其係於八十七年一月一日考績升等取得委任第五職等合格實授任用資格，因任委任第五職等一般民政職系里幹事職務經歷已達一年以上，且一般民政職系與人事行政職系係屬性質相近，依公務人員任用法第二十條第一項、同法施行細則第十九條第一項規定，無庸再經試用程序，爰經被上訴人於八十九年四月十九日以八九管一字第一八八六七○三號函銓敘審定為「合格實授」，核敘薦任第六職等本俸一級三八五俸點，上訴人之權利或法律上之利益，並未因該項處分而受有直接之損害，原審認為上訴人欠缺權利保護要件，其訴無理由，從程序上駁回之判決，於法並無不合。（三）公務人員任用法第二十條第一項對於何謂「與擬任職務職責相當之經驗」並未詳細規定，為使初任各官等職務人員需否先經試用程序，有客觀具體之標準可資遵循，於同法施行細則第十九條第一項就母法未規定事項為補充規定，並未逾越公務人員任用法之規範及授權之規定。（四）被上訴人係公務人員任用、俸給等法制之主管機關，與公務人員權益息息相關，為配合時勢變遷，業已研修公務人員任用法、公務人員俸給法等相關規定，並分別送請立法院及考試院審議中。上訴人認被上訴人因違法侵害其權益，爰著手調整相關法令顯屬誤解。又上訴人認經參加試用程序人員將較未能參加試用程序人員多晉敘俸級一級云云，以其除涉及公務人員任用法、公務人員俸給法等相關法規外，亦涉及有關考試錄用人員訓練計畫規定得否申請縮短實務訓練等問題，難謂被上訴人違反公平正義原則等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「考試及格人員之任用，依左列規定：一、．．．三、高等考試之三級考試或特種考試之三等考試及格者，取得薦任第六職等任用資格。．．．」「初任各官等人員，未具與擬任職務職責相當之經驗一年以上者，得先予試用一年，試用期滿成績及格，予以實授。．．．」公務人員任用法第十三條第一項、第二十條第一項分別定有明文；又按公務人員任用法施行細則第十九條第一項規定：「本法第二十條第一項所稱『與擬任職務職責相當之經驗』，指曾在公務機關擔任與所擬任職務之性質相近程度相當或低一職等之經歷而言。」亦有明定。上開試用之制度，揆其立法目的，係對於未具行政經驗之初任各官等人員，為免因缺乏與擬任職務職責相當之經驗而影響工作效率，爰藉由試用制度之實施，觀察其是否確能勝任工作，並適時予以指導，期滿考核其工作成績，俾使其藉此學習及歷練之機會，獲得應有之工作知能，並減少不適任人員之產生，達到汰劣目的。因此，依上開公務人員任用法施行細則第十九條第一項規定，應高等考試三級考試及格人員，取得薦任第六職等任用資格，該等人員於初任該薦任官等時，僅於未具曾在公務機關擔任與所擬任職務之性質相近程度相當或低一職等之經歷一年以上者，始得先予試用；如曾在公務機關擔任與所擬任職務之性質相近程度相當或低一職等之經歷者，亦即初任高一官等，具有擬任職務職責相當之經驗一年以上之人員，無需再經試用程序，而審定「合格實授」者，係屬有利於初任高一官等人員之規定，其權利或利益並未受有損害，並非增加法律所無之限制，應未違反法律保留原則。依公務人員保障法第十八條公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或法律上之利益者，得依該法提起復審之規定，無需經試用程序，而審定「合格實授」者，其權益既未受有損害，自不得提起復審、再復審、行政訴訟，如逕對之提起行政訴訟，應認欠缺權利保護要件，以其訴為無理由，從程序上以判決駁回。（二）查上訴人前應臺北市政府八十二年度人事業務檢討會報提案建議，初任高一官等人員，已具擬任職務職責相當之經驗一年以上者，得選擇自願參加試用程序，經被上訴人研酌後，於八十二年十月十五日以（八二）臺華法一字第○八九九○一三號函，同意是類人員得選擇自願參加試用程序。惟上開函釋規定，因與試用意旨未盡相符，經被上訴人再詳慎研究，基於依法行政原則，於八十七年七月十七日以（八七）臺法二字第一六四六三五七號函釋，關於初任高一官等人員，已具有擬任職務職責相當之經驗一年以上者，得選擇自願參加試用之規定，自八十七年八月一日起停止適用，於法並無不合。因此，自八十七年八月一日起，即無得選擇自願參加試用之程序，初任高一官等人員如仍請求試用，即失所依據，不應准許。（三）本件上訴人原任新竹縣湖口鄉公所委任第三職等村幹事，歷至八十八年考績，晉敘委任第五職等本俸二級三四○俸點在案，嗣應八十八年全國性公務人員高等考試三級考試人事行政職系人事行政科考試錄取，同年十二月十日分發行政院農業委員會林務局人事室占薦任課員職缺實施實務訓練，八十九年二月十日訓練期滿成績及格，正式核派薦任官等課員職務時，即已經銓敘部審定委任第五職等二年以上（自八十七年一月至八十九年二月），顯與前揭公務人員任用法第二十條暨同法施行細則第十九條第一項有關先予試用須未具與擬任職務之性質相近程度相當或低一職等之經歷一年以上之規定不合。況被上訴人八十二年十月十五日（八二）臺華法一字第○八九九○一三號函釋，業經被上訴人以八十七年七月十七日（八七）臺法二字第一六四六三五七號函示，自同年八月一日起停止適用，上訴人毋庸再經試用程序，被上訴人以八十九年四月十九日八九管一字第一八八六七○三號函審定「合格實授」，核敘薦任第六職等本俸一級三八五俸點，揆諸首揭說明，尚無違法或不當。上訴人之權利或法律上之利益，並未因本件原處分而受有直接之損害，自不得對之提起復審、再復審。雖一再復審決定未論及此，惟結論並無不合，均應予維持。上訴人逕對之提起行政訴訟，請求撤銷原處分及一再復審決定，揆諸前揭說明，應認欠缺權利保護要件，其訴為無理由，從程序上以判決駁回之，其實體上之主張即無審究之必要。（四）上訴人主張經參加試用程序人員將較未能參加試用程序人員多晉敘俸級一級乙節，乃本件行政處分後發生之事實，尚難因此遽指係因本件行政處分而直接受有權利或法律上之損害，且此部分係涉立法政策，尚非本院所得審究。（五）上訴人係不服被上訴人八十九年四月十九日八九管一字第一八八六七○三號函審定「合格實授」，核敘薦任第六職等本俸一級三八五俸點之行政處分，提起一再復審，並無向被上訴人申請准予先行試用，而遭逾期不為行政處分或駁回等情事，核與行政訴訟法第五條規定之要件不合，其遽行起訴請求判命被上訴人對於其八十八年度公務人員高等考試三級考試及格應准予先行試用，並溯自八十九年二月十一日起生效部分，應認不備其他要件，為不合法等為其判斷基礎，因而駁回上訴人之訴。
四、本院按：「考試及格人員之任用，依左列規定：．．．三、高等考試之三級考試或特種考試之三等考試及格者，取得薦任第六職等任用資格。」「初任各官等人員，未具與擬任職務職責相當之經驗，得先予試用一年，試用期滿成績及格，予以實授。成績不及格者，由任用機關分別情節，報請銓敘機關延長試用期間，但不得超過六個月。延長後仍不及格者，停止其試用。試用成績特優者，得縮短試用期間惟不得少於六個月。」行為時（下同）公務人員任用法第十三條第一項、第二十條第一項分別定有明文。由此可知高等考試之三級考試及格人員已具與擬任職務職責相當之經驗一年以上者，即無須先予試用一年，試用期滿成績及格予以實授。而先予試用與否，悉依法律之規定，並無由考試及格人員依自由意思選擇之餘地。另行為時公務人員任用法施行細則第十九條第一項規定：「本法第二十條第一項所稱『與擬任職務職責相當之經驗』，指曾在公務機關擔任與所擬任職務之性質相近程度相當或低一職等之經歷而言。」此項規定，僅在解釋公務人員任用法第二十條第一項所稱「與擬任職務職責相當之經驗」之意義，對非屬於公務人員任用法第二十條第一項所定人員應否試用，並未予限制或變更。又「與擬任職務職責『相當』之經驗」，原非「與擬任職務職責『相等』之經驗」之意，將擬任職務低一職等之經歷，解為與擬任職務職責相當之經驗，就事理為觀察，並無違反。再觀之公務人員任用法第二十條有關試用之規定，揆其立法目的，係對於未具行政經驗之初任各官等人員，為免因缺乏與擬任職務職責相當之經驗而影響工作效率，爰藉由試用制度之實施，觀察其是否確能勝任工作，並適時予以指導，期滿考核其工作成績，俾使其藉此學習及歷練之機會，獲得應有之工作知能，並減少不適任人員之產生，達到汰劣目的。則公務人員任用法施行細則第十九條為前開規定，自亦符合公務人員任用法第二十條之立法目的，無違反母法規定或違反法律保留原則之問題。經查：本件上訴人原任新竹縣湖口鄉公所委任第三職等村幹事，歷至八十八年考績，晉敘委任第五職等本俸二級三四○俸點在案，嗣應八十八年全國性公務人員高等考試三級考試人事行政職系人事行政科考試錄取，同年十二月十日分發行政院農業委員會林務局人事室占薦任課員職缺實施實務訓練，八十九年二月十日訓練期滿成績及格，正式核派薦任官等課員職務，案經被上訴人依公務人員任用法第十三條第一項、第二十條第一項規定暨公務人員任用法施行細則第十九條第一項規定，核敘薦任第六職等本俸一級三八五俸點，為原審依法確定之事實。揆之前開規定，被上訴人前開處分，並無不合。至上訴人稱：公務人員俸給法第十三條雖規定「試用人員改為實授者，得依原俸級晉敘一級．．．」未具有擬任職務職責相當之經驗一年以上之人員，經試用程序後，依公務人員俸給法第十三條取得晉俸一級之權利；反之，具有擬任職務職責相當之經驗一年以上之人員，因無需再經試用程序，而審定「合格實授」者，根本無法取得晉俸一級之權利，該等人員（如上訴人）之權利或利益顯已受損云云，不論是否屬實，其結論原係適用法律規定之結果，尚難認被上訴人依法所為之處分有何違誤。至此部分法律規定之妥適與否，事屬立法政策問題，非行政法院所得置喙。次按：行政訴訟法第五條第一項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是依本條規定提起行政訴訟請求作成一定行政處分者，須係就人民依法申請之案件，行政機關應作為而未於法定期間內為作為，致損害人民之權利或法律上利益。經查：本件上訴人提起行政訴訟，除請求撤銷被上訴人八十九年四月十九日八九管一字第一八八六七○三號函、八十九年七月七日八九復決字第二五九號復審決定及公務人員保障暨培訓委員會八十九年十二月五日八九公審決字第○一二三號再復審決定外，亦請求被上訴人對於上訴人八十八年度公務人員高等考試三級考試及格應准予先行試用，並溯自八十九年二月十一日起生效，經核此部分訴訟之性質係屬行政訴訟法第五條第一項所定課予義務之訴訟。惟上訴人原係不服被上訴人八十九年四月十九日八九管一字第一八八六七○三號函審定「合格實授」，核敘薦任第六職等本俸一級三八五俸點之行政處分，提起一再復審，並無向被上訴人申請准予先行試用，而遭逾期不為行政處分或否准等情事，揆之前開說明，上訴人提起此部分訴訟，於法未合。上訴人主張其係因權益受損，依法提起復審、再復審，請求撤銷原處分並先予試用，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，核與行政訴訟法第五條規定之要件並無不合云云，尚非可採。復按公務人員任用法並無考試及格人員得依自由意思選擇參加之試用之規定，則被上訴人八十七年函釋，謂關於初任高一官等人員，已具有擬任職務職責相當之經驗一年以上者，得選擇自願參加試用之規定，自八十七年八月一日起停止適用等語，核與公務人員任用法並無不合，上訴人主張被上訴人適用八十七年函釋所為原處分係屬違法云云，亦無可取。至公務人員任用法有關試用規定，業於九十一年一月二十九日修正，而對考試及格人員無須經試用程序之規定，並未修正，自不得以公務人員任用法既已修正，用以證明原處分業已損害上訴人之權益。綜上所述，本件原處分並無不合，一再復審決定及原判決遞予維持，亦無不合；另原判決就上訴人起訴不合法部分，予以駁回，亦無違誤。上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年八月二十一日
最高行政法院第三庭
審判長法官葉振權
法官鄭淑貞法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國九十二年八月二十一日