裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第1924號裁定
裁判日期：民國98年12月28日
裁判案由：耕地三七五減租條例
臺北高等行政法院裁定
98年度訴字第1924號原告甲○○訴訟代理人 邱永祥 律師被告內政部代表人乙○○（部長）住同訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間耕地三七五減租條例事件，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
壹、事實概要：原告於民國98年8月20日具請求書（見被告所提相關卷宗頁31），主張被告97年7月1日台內地字第0970105525號函（系爭函釋）關於耕地三七五減租條例（以下簡稱三七五減租條例）第19條第2項所稱「耕地」與「自耕地」所為解釋屬一般處分，而系爭函釋有行政程序法第111條第
6款「行政處分未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限」、第7款「其他具有重大明顯瑕疵」而無效情形，爰依行政程序法第113條第2項規定向被告請求確認無效，被告則以上開函釋與農業發展條例之規定及司法院解釋意旨並無不符，並以98年8月28日台內地字第0980159024號書函回復原告，原告不服，遂提起本件行政訴訟求為確認上開97年7月1日之系爭函釋無效。
貳、原告主張：
一、原告前依三七五減租條例規定與承租人訂有租約，期滿後，依同條例第19條第2項規定申請收回自耕，因受被告所為系爭函釋之限制而被否准。原告為確保原訂租約依三七五減租條例規定，於租約期滿得依法收回自耕之法律上利益，於98年8月20日以請求書請求被告就系爭函釋為無效之確認，遭被告以98年8月28日台內地字第0980159024號書函否准。為此，原告提此確認原行政處分無效之訴，尋求行政救濟，求為准如訴之聲明之判決，以維護原得依三七五減租條例第19條第2項規定收回出租耕地自耕之法律上利益。
二、事實陳述：㈠原告之私有土地係坐落宜蘭縣○○鎮○○段○○○○○○號（簡稱
1309-2號），田地目，自40年公布施行三七五減租條例後，即因該土地經認定為耕地為由，而依該條例規定，與承租人訂定耕地租約，每六年為一期，屆期續約迄今。原告所有之1309-2號耕地於55年10月26日經宜蘭縣政府公告實施羅東鎮都市計畫時，被列為公共設施第三號公園預定地，但至今歷時43年，並未依所定公共設施公園目的使用，仍繼續為原來農田耕地之使用，並仍依三七五減租條例之規定，續訂耕地租約，所定耕地租約與農業發展條例（以下稱農發條例）無涉。雖農發條例於62年首次公布實施，復於69年，72年，75年及89年分別修正並增訂部分條文，但於條文中，均未就三七五減租條例中所指稱之「耕地」作何涵蓋、關聯或拘束，故該1309-2號耕地，仍依三七五減租條例規定，辦理訂約及續約等相關手續，與農發條例無涉。
㈡72年12月23日第二次修訂公佈三七五減租條例部分條文，全
文31條，於第1、2、3、4、5、6、11、13、15、16、17、18、19、20、25、26、28、29等條文中，雖曾就「耕地」一詞之用語頻頻載述，但除第29條有「耕地依農業發展條例規定經營者，從其規定。」之明文外，均不曾敘明三七五減租條例所指之「耕地」與農發條例所指稱之「耕地」有何牽扯，或釋義上之關聯。故該1309-2號耕地仍然依照三七五減租條例續訂租約，與農發條例毫無關係。至93年7月9日大法官會議就三七五減租條例第5、6、17、19、20條等規定疑有違憲之虞而聲請解釋案，於其第580號解釋文及解釋理由書中，除明文針對請釋人所提三七五減租條例如上述相關條文有所解釋外，不曾以隻字片語提及農業發展條例中有關「耕地」釋義之適用範圍有擴及三七五減租條例之明文，或該農發條例所載明之任何事項與三七五減租條例有何關聯，顯然司法院第580號解釋只就三七五減租條例之相關疑義而為解釋，與農發條例截然無關。
㈢原告所有之1309-2號土地，最近一期租約至97年12月31日期
滿，原告依三七五減租條例第19條第2項規定，以「擴大家庭農場經營規模」為由，申請收回自耕，承主管機關宜蘭縣羅東鎮公所以98年7月1日羅鎮民字第0980012105號函核復，略以「案經本所審核結果出租人符合申請要件，准由出租人收回自耕」等，並以正本函達承租人在案。（附件1）詎宜蘭縣羅東鎮公所又以98年7月8日羅鎮民字第0980013046號函示：「撤銷本所98年7月1日羅鎮民字第0980012105號處分函」。於其說明中載明：「經查申請收回之『耕地』業已編訂為本鎮都市計畫內『公共設施-公園預定地』，與被告97年7月1日台內地字第0970105525號函釋『農業發展條例第3條第11款』所稱耕地（附原函影印本）暨被告97年8月8日台內地字第0970124366號函頒『私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊』規定不符。申請人收回自耕乙案於法未合；原處分撤銷，另核由原承租人續訂租約。」等，剝奪原告既已依三七五減租條例規定收回出租耕地之法律上利益。
㈣究上開98年7月8日撤銷收回自耕之新處分，乃係因被告97
年7月1日台內地字第09700105525號函所釋有關「耕地」之釋義另解所引起，原告即因被告如上述所為「耕地」釋義另解之結果，致使原告原得依三七五減租條例第19條第2項以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回該1309-2號出租耕地自耕之法律上利益受到妨害。
三、程序上之理由：㈠原處分屬一般處分，適用行政程序法有關行政處分之規定。
按，「本法所稱之行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般特徵可得其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。…」行政程序法第92條第一、二項及訴願法第三條均著有明文。本案被告97年7月1日台內地字第0970105525號函所為有關三七五減租條例中所指「耕地」之釋義另解，其相對人雖非特定，但依其詮釋之具體事項，即「耕地」釋義之另解，已可確定其範圍為三七五減租條例中所指之「耕地出租人」，亦即台灣農地政策受害人協會全體會員，故其所為「耕地」釋義另解之措施，屬一般處分，適用行政程序法有關行政處分之規定。
㈡原告有即受確認判決之法律上利益：原告為三七五減租條例
中所指之「耕地出租人」，亦即台灣農地政策受害人協會會員之一，原得依三七五減租條例第19條第2項「以擴大家庭農場經營規模」為由而擁有收回出租耕地之法律上利益，即因被告被告以其原處分而被剝奪，唯有訴請判決確認該原處分為無效，原告及眾多三七五耕地出租人亦即台灣農地政策受害人協會眾多會員即得受有收回出租耕地之法律上利益。依行政訴訟法第6條第1項規定，本確認之訴為合法之提起。
㈢已備「經請求確認而未被允許」之先置程序：原告於98年8
月20日以請求書向原行政處分機關即被告請求確認其原處分為無效，被告旋於98年8月28日以台內地字第0980159024號書函否准，則原告提起確認訴訟之前置程序即已完備，乃提起本件確認之訴，於程序上為法之所許。
四、實體上之理由：㈠經查立法者於製定法律時，為使法條文字簡捷，常就該法律
所經常需要用到之某種類型或其組合，賦予一特定專用名詞，以便於該法律中使用到該類型或組合時，僅須使用該專用名詞即可，不必一再一一詳述該類型或組合之內容，而使法條文字簡便易讀，此種情形於我國法律中極為常見。然而因各種不同的法律，所欲規範的對象或範圍或有不同，因此各個法律於其法條內所使用之專用名詞、名稱縱屬相同，惟其定義卻不盡相同，是自不能直接將甲法律就Ａ專用名詞之定義，理所當然的認為乙法律所使用之Ａ名詞亦應作相同之解釋！此就大家最耳熟能詳者言之，例如刑法上第32章339條之詐欺，係指以詐術使人將財物交付或得財產上之不法利益，而民法第91條之詐欺則泛指因施詐術使人陷於錯誤，而為意思表示，並不以交付財物或得財產上之不法利益為限，因此構成民法上之詐欺，並不一定構成刑法上之詐欺！㈡本件被告於97年7月1日台內地字第097105525號函釋以「
耕地」依農業發展條例第3條第11款之規定，係指依區域計劃法所劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言，而區域計劃法施行細則第13條規定所稱劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區等土地，係指非位於都市內之土地，因而引申為耕地三七五租約之出租人欲依耕地三七五減租條例第19條第
2項以擴大家庭農場為由收回出租耕地，須以其自耕地及收回之耕地均為非都市土地中被編為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地為其要件。然查農業發展條例之所以賦予「耕地」此一專用名詞之定義，係因其在第16條、第31條、第33條至第36條及第41條與第42條等條文中，有需使用到非都市土地被依區域計劃法劃為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地類型組合，為避免法條之文字累贅，始在該條例中特別創設「耕地」此一專用名詞，以含括此等土地類型組合，本無將此「耕地」名詞定義，規範其他法律中使用「耕地」之意，否則其法條之法定用語，即應為「本條例及其他法律所稱之耕地係指依區域計劃法劃為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言」，而非僅以「本條例所指之耕地係指依區域計劃法劃為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言」矣！此從農業發展條例第20條第1項：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之「農業用地」租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」之文義中，更可明顯看出耕地三七五減租條例所指之「耕地」在農業發展條例中係稱為「農業用地」，並非僅指農業發展條例第3條第11款所定義之「耕地」。否則非屬農業發展條例所定義為耕地之農業用地（例如都市計劃區內之農業區），於89年1月4日以後訂立之租約時因非屬「耕地」，當然無適用耕地三七五減租條例之餘地，何庸再另為特別規定排除耕地三七五減租條例之適用，顯見耕地三七五減租條例所指之耕地係指農發條例中之「農業用地」而言，並非農發條例所稱之「耕地」。
㈢次查，農業發展條例之所以將「耕地」定義為非都市土地被
劃為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地，乃因都市計劃內之土地已因都市計劃法劃分為住宅區、商業區、工業區及其他專用區等，各經都市計劃法規為詳細之使用限制，無庸再由區域計劃法再重覆贅為規定。而非都市土地因無都市計劃法規之限制，始由區域計劃法作一全面較為粗略之劃分限制。此觀區域計劃法第11條明定：「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮鄉計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。…」，將都市土地交由鄉鎮市都市主管機關依都市計劃法規範甚明。是以區域計劃法第3章就區域土地使用管制，均僅就非都市土地為規範，該法所定義之「耕地」自係以未受都市計劃法所規範之一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地為其規範對象。是以如以農業發展條例第三條第十一款所定義之「耕地」，僅指非都市土地之一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地，即認都市計劃內劃為農業區作為農牧使用之土地或依法令目前僅能作為農業使用之土地均非屬耕地，而不適用耕地三七五減租條例之規定，不啻宣告凡都市計劃區內農業用地之租賃，均非屬耕地三七五租約，出租人欲收回此類出租農地，根本無須依耕地三七五減租條例之規定為之，此種解釋顯屬曲解法律，殊無足採！是以出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項收回租賃耕地，其自耕地及出租耕地之「耕地」定義，自應依耕地三七五減租條例就耕地之定義定之，而非指農業發展條例第3條第11款之「耕地」甚明！㈣末查，耕地三七五減租條例第19條第2項之所以規定，出租
人為擴大家庭農場得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕土地，考其立法意旨係為使農業生產擴大其規模，進而能以較具現代化較經濟之方式為農業之經營，殊無區分此租賃之農地或自耕之農地係在都市計劃區內或都市計劃區外之意！只要係作為農業使用，在都市計劃區內或區外根本毫無區別實益，是以被告所為上開函釋顯有誤會。
五、系爭函釋示為行政處分且有行政程序法第111條第6款及第7款所指無效之原因。理由如下：
㈠按行政處分未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者無效，行政程序法第111條第6款著有明文。則：
⒈「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地
法及其他法令之規定。」三七五減租條例第1條揭有明文。又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作，包括漁牧。」土地法第106條更有明文。顯然，所謂耕地，其定義於三七五減租條例第1條及其準用土地法第106條之明文中，即已明確界定，並依所認定之「耕地」定義，通行50餘年之久，依三七五減租條例第1條規定，即再無「農發條例等其他法律」之適用。內政部97年7月1日所為該行政處分，既未經法律上之授權，即以行政上之主張另引農發條例相競釋，致違背三七五減租條例第1條及其準用土地法第106條有關專屬管轄之規定，依所述行政程序法第111條第6款規定，其處分應屬無效。
⒉再者，「耕地依農業發展條例規定經營者，從其規定。」三
七五減租條例第29條著有明文。易言之，若耕地非依農發條例規定經營者，即無該農發條例之適用，立意明甚。依該條文規定，並非限令所有出租耕地，除應依三七五減租條例規定辦理外，均應同時另依農發條例規定經營或辦理，或應選擇性適用農發條例有關「耕地」之解釋，而是「耕地有依農發條例之規定經營者，始須『從其規定』，始有農發條例之適用」，此有三七五減租條例第29條所定之明文可循。顯然，耕地出租人，如已依三七五減租條例之規定與耕地承租人發生耕地租賃之法律關係，明訂租約，則其耕地即顯非同時另依農發條例規定所經營者，自無從其規定之適法，別無另引農發條例兩相競釋之餘地。系爭函釋示，係針對耕地出租人依三七五減租條例第19條第2項「為擴大家庭農場經營規模，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕」，而將「耕地」與「自耕地」之釋義依其行政上之主張，另作解釋。但依出租人申請收回出租耕地自耕之法源依據為三七五減租條例第19條第2項規定，即已顯見出租人之耕地，係依三七五減租條例規定經營者，並未有依農發條例規定經營情事，依三七五條例第29條規定，即無「從其規定」之適法，而無農發條例之適用。然而被告之行政處分中，竟徒以農發條例第3條第1項第11款所為「耕地」釋義，競列為原已依三七五減租條例第1條及其準用土地法第106條所為「耕地」定義之另釋，徒增原條例所無之拘束，顯然與所述三七五減租條例第29條規定不符，有行政程序法第111條第6款「行政處分未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定」而無效之違失，應屬無效。
⒊「本條例中華民國89年1月4日修正施行『前』已依耕地三
七五減租條例或已依土地法或其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農發條例第20條第2項著有明文。準此，則被告首須究明耕地租約法律關係存在者，其租賃之事實究係發生於00年0月0日農發條例修正施行『之前』？或『之後』？如係發生於00年0月0日『之前』，則其租佃雙方之權利義務關係，租約之續約，修正及終止等，自應『悉』依三七五減租條例及該條例第1條準用土地法之規定辦理，從而有關『耕地』之定義，自亦應『悉』依三七五減租條例第1條及其準用土地法106條釋義為準，並無另引農發條例兩相競釋之例外；再者，「本條例中華民國89年1月4日修正施行『後』所訂立之耕地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他法律之規定。」農發條例第20條第1項更另有明文。其間，因於該農發條例第3條第1項第11款已就「耕地」之用詞立下定義，故凡於89年1月4日『之後』所訂立之耕地租賃契約，其所指之「耕地」自應符合農發條例第3條第1項第11款所指「耕地」之定義，而無三七五減租條例第1條或其準用土地法第106條有關「耕地」釋義之適用，此無庸置疑。今者，被告未就農發條例第20條第2項及第1項所指明「89年1月4日」農發條例修正施行『之前』或『之後』之時間點釐清究明，即選擇性方式採用農發條例第3條第1項第11款所稱「耕地」之用詞定義，套用於「89年1月4日」『之前』已依三七五減租條例及其準用土地法有關「耕地」實體標的，致所為該行政處分顯涉行政程序法第111條第6款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定」而無效之違失，自應無效。
⒋本案，被告於函解即原處分說明二第7行起，以所引述：「所稱『耕地』及『自耕地』依農業發展條例第3條第11款：
『耕地：指依區域計畫法畫定特定農業區，一般農業區，山坡地保育區及深林區之農牧用地。』之規定，並揆諸司法大法官釋字第580號解釋：『…72年…理由』意旨為理由，即斷然指稱『有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及自耕地仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。』」云云，顯然僅屬其行政上之主觀意見，於客觀上，並無法律上之授權依據，其處分，即有行政程序法第111條第6款所定應為無效之原因。
⒌再者，被告於該項說明二末段所指「…質言之，倘三七五租
約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」乙節，亦顯於法無據。蓋，耕地經編定為都市計劃之公共設施等「預定地」者，其所依據之法源為「都市計畫法」，但該耕地於實體上是否仍為「耕地」，係依三七五減租條例之規定而予認定並予管理。就本案系爭1309-2號土地標的而言，其所以被編定為「都市計劃公共設施預定地」者，係依都市計畫法之規定，但其所以被認定為「耕地」者，則係依三七五減租條例之規定。根據中央法規標準法第16條「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」之規定，顯然特別法有優先於普通法之效力，則該1309-2號土地，既依三七五減租條例之特別法界定為「耕地」，並已依該特別法之規定訂定租約，通行逾50年之久，縱然另依都市計畫法之普通法劃設為都市計畫公共設施預定地而被解釋為「非耕地」，但依上述特別法優先於普通法之規定，該1309-2號土地仍應依三七五減租條例之特別法規定，認定其為耕地。被告未經法律上之授權而違背中央法規標準法第16條「特別法優先於普通法」之規定，依行政程序法第111條第6款規定，應屬無效。
㈡「行政處分有其他具有重大明顯之瑕疵者無效。」行政程序法第111條第7款著有明文。則：
⒈本案原告（含眾多耕地出租人，即台灣農地政策受害人協會
全體會員）自始即已依當年行為時有效之三七五減租條例規定與承租人訂定租約，未受農發條例所約束，通行逾50年之久。於今，原告等於租期屆滿，依原法源三七五減租條例第19條第2項規定申請收回耕地自耕時，被告卻以訂定租約之行為後，始以於89年修正施行之新頒農發條例有關「耕地」之釋義另解，溯及既往，另作解釋，從嚴限制，為不利於原告及眾多耕地出租人之處分，顯又有違行政法院49年判字第
108號判例所著「實體從舊，程序從新」之原則，不無瑕疵。
⒉甚且，因原告等耕地出租人既不能依三七五減租條例所認定
之「耕地」為標的，收回耕地自耕，而被告所屬行政機關卻又得以引據被告該原處分，以行政權強制出租人仍以「耕地」為標的，與耕地承租人依原法源三七五減租條例第20條規定續訂租約，顯有矛盾。
⒊再者，當年既是以「耕地」為標的訂定租約，於今卻不能以
「耕地」為標的收回自耕；於租約上既是載明為「耕地」，但於申請收回自耕之程序中，卻又被指為「非耕地」，尤顯怪異。凡此，皆因被告於該行政處分中誇引三七五減租條例與農發條例有關「耕地」定義兩相競釋下，所產生之結果。從而被告原處分另引農發條例所釋「耕地」及「自耕地」之適用定義，即有行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」而無效之違失，亦屬無效。
六、綜上所述，被告97年7月1日台內地自第0000000000號函所為之行政處分，確有行政程序法第111條第6、7款所述應為無效之情形。而原告原有法律上利益，既係因被告系爭函釋之原處分而受妨害，則原告所需尋求保護法律上利益之唯一救濟途徑，乃在於請求判決確認被告該行政處分為無效。爰依行政訴訟法第6條第1、2、4項等規定提起確認之訴等情。並聲明求為判決確認原處分無效。
參、被告則以：
一、按「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰…二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」為行政程序法第159條所明定。準此，被告97年7月1日台內地字第0970105525號函係就臺北市政府以97年6月23日北市地三字第09731473300號函為有關私有出租耕地97年底租約期滿，出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，對於該條「耕地」及「自耕地」之認定疑義所為之釋示規定，本質上係就被告所主管減租條例第19條第2項關於「耕地」及「自耕地」之真意，協助下級機關統一解釋法令及認定事實之解釋性行政規則，顯非具體之公法上之法律關係，另參照改制前行政法院53年判字第51號判例規定略以：「…行政官署就所屬機關呈請核示事項所為指示處理之命令，則屬上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政處分，更不因而對人民發生具體的法律上之效果，自不能認其為行政處分…」，是以，被告97年7月1日函釋，非行政程序法第92條規定所稱之行政處分，原告依行政程序法第113條第2項及行政訴訟法第6條規定，所提確認被告上開函釋之行政處分無效之訴，難謂為合法，應予以駁回。
二、有關減租條例所稱「耕地」之定義，自減租條例於40年6月7日公布施行迄今，條例本身即無就「耕地」之內容及範圍設有明文規定。依當時減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定，本條例未規定者，依土地法及民法之規定。」，該條所稱之「耕地租佃」，依土地法第106條規定：
「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作，包括漁牧。」及參照最高法院44年台上字第611號判例：「耕地三七五減租條例第一條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1條暨土地法第106條第1項之規定自明。」，然而，究土地法第106條僅針對耕地之租佃為界定，該條所稱「農地」內涵，土地法並無設有明確定義，另依土地法第30條規定：「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。但因繼承而移轉者，得為共有。違反前項規定者，其所有權之移轉無效。」（該條文已於89年1月26日修正刪除），該條所稱農地之內容及範圍，被告曾以70年3月20日台內地字第10409號函釋（如附證一），規定該條執行範圍。
故耕地三七五減租政策於實務執行上，有關耕地之認定，於民國72年農業發展條例尚未就耕地作明確定義之前，係依土地法第106條之規定，就土地實際使用狀況是否為農、漁、牧使用，並輔以地目等則以為認定。嗣後，隨農業發展條例自62年9月3日公布，僅對農業用地以土地使用方式為定義，後於72年8月1日該條例首次對於「耕地」明文定義其內容，並配合都市計畫、區域計畫或其他用地編定管制予以認定，而後更分別於89年1月26日及92年2月7日就該條例之農業用地及耕地範圍予以調整。從歷次農業發展條例對於農業用地及耕地定義演變（如附證二）可知，農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍，值此，衡諸下列因素，本部97年7月1日函釋出租人依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地需符合農業發展條例第3條第11款所稱之「耕地」：
㈠就法解釋而言
三七五減租條例係40年發布之早期法律，當時之減租條例既未就耕地予以定義，自應依該條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」，由該條例之中央主管機關被告本於職權以行政函釋規定「耕地」之定義適用農業發展條例第3條對耕地之定義，以期實務執行之統一規定，俾免發生適用上之競合問題。
㈡就減租條例第19條第2項立法目的考量⒈按農業發展條例第3條第10款對於農業用地定義之範圍，相
較於同條例第11款所定耕地之範圍，尚涵蓋其他非屬農牧使用（例如：森林、保育使用）之土地（如附證三），參照最高法院63年臺上字第1218號判例：「耕地租賃，以支付地租而栟作他人之農地為要件，所謂耕作，指目的在定期（按季、按年）收獲而施人工於他人土地以栽培農作物而言（參照司法院院字第七三八號釋）。上訴人施人工於被上訴人之土地，其目的為『經營造林』，顯非耕地租賃。」，是農業發展條例第3條第10款所稱農業用地範圍未必皆符減租條例所稱之耕地租佃，故三七五減租條例第19條第2項所稱耕地及自耕地，應以農發條例第3條第11款之耕地範圍作認定，否恐滋生未符減租條例之耕地租佃問題。
⒉另衡諸三七五減租條例第19條第2項立法目的（如附證四）
，係為避免農場耕地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農業發展條例之第二階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者並未涵蓋非屬農牧經營之農場耕地，且從92年2月7日農業發展條例第3條第11款關於耕地定義範圍修正之立法說明意旨（如附證五）可知，農業發展條例第3條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區，而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是減租條例第19條第2項之耕地及自耕地，依農業發展條例第3條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述之立法目的。
㈢衡平租佃雙方權益
按「憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。…耕地三七五減租條例，旨在秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。…減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務…與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。」為司法院釋字第580號解釋所明定。是被告衡酌依上開規定，雖透過解釋明確定義租佃雙方之財產權益，有助於租佃爭議之定紛止息；惟因減租條例第19條第2項耕地及自耕地認定標準，涉及出租人得否以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地而無需給予承租人地價補償，恐有衝擊租佃均衡關係，引發租佃紛爭之虞。是被告系爭97年7月1日函釋就減租條例第19條第2項「耕地」及「自耕地」，以農業發展條例第3條第11款所稱之耕地為認定，除符合該條項之立法目的外，並與該號大法官解釋中所提減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨未有不符，況出租人欲收回之出租耕地如非屬上開農業發展條例所稱之耕地，尚得依減租條例第17條第1項第5款規定終止租約，於租佃雙方權益皆有所兼顧下，貫徹減租條例政策。
三、另關於原告起訴狀所陳述之多項理由，顯多屬誤解，茲分別答辯如下：
㈠關於原告訴稱被告97年7月1日關於「耕地」及「自耕地」函
釋，未經法律上之授權，即以行政上之主觀意見另引農業發展條例相競釋，致違背減租條例第1條及其準用土地法第106條有關專屬管轄之規定、「實體從舊，程序從新」原則及特別法優於普通法等乙節，按三七五減租條例第1條於72年12月23日之修正理由（如附證六）：「關於耕地租佃除土地法及民法外，尚有平均地權條例、獎勵投資條例等其他法律可資適用，爰將現行條文『依土地法及民法之規定』修正為『依土地法及其他法律之規定』，以期周延。」，是耕地租佃，減租條例未規定者，除土地法外尚得適用其他法律，准此，有關減租條例第19條第2項所稱耕地及自耕地，減租條例本身並未設有明文規定，依減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」，被告97年7月1日函釋減租條例第19條第2項所稱耕地及自耕地應依農業發展條例第3條第11款之耕地規定，於法並無不合，原告所稱被告上開函釋未經法律上之授權，即以行政上之主觀意見另引農業發展條例相競釋，顯係誤解。另土地法第106條僅係就「耕地租佃」所為之定義，條文所稱「農地」，土地法本身並無明文規範已如前述，原告所述耕地定義於減租條例第1條及其準用土地法第106條之明文中，即已明確界定，顯係誤解。
㈡有關原告訴稱，出租人依三七五減租條例第19條第2項規申
請收回出租耕地即已顯見出租人之耕地，係依該條例規定經營，並未有依農發條例經營之情事，依三七五減租條例第29條規定，即無農業發展條例適用，被告上開函釋，以農發條例第3條第1項第11款之耕地為釋義，徒增原條例所無之拘束，依行政程序法第111條第6款規定無效乙節，按「耕地依農業發展條例規定經營者，從其規定。」、「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前所訂立之委託經營書面契約，不適用耕地三七五減租條例之規定；在契約存續期間，其權利義務關係，依其約定；未約定之部分，適用本條例之規定。」分為減租條例第29條及農業發展條例第20條第3項所明定，查三七五減租條例第29條之立法理由（如附證七）係就耕地之租佃，為配合第二階段農地改革之進行，依農業發展條例規定實施委託經營，委託代耕等，其委託人及受託人之權利義務關係，依農業發展條例之規定，不適用減租條例，是該條規定與被告上開97年7月1日函，係就訂有耕地三七五租約土地，出租人以減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回出租耕地時，關於「耕地」及「自耕地」之認定所為之釋示規定無涉。另承如前述，減租條例本身即未對耕地有所定義，減租條例第29條條文於72年12月23日增訂之時，農業發展條例已於同年8月1日之修正，首次對「耕地」訂有明文定義，且減租條例第29條規定係配合農業發展條例第20條第3項規定而增訂，由此顯見，減租條例與農業發展條例配合農業政策改變之條文修正彼此具有相互關聯性，故原告訴稱減租條例之耕地與農業發展條例毫無關係，及被告97年7月1日函釋與減租條例第29條規定不符，顯係誤解。
㈢農業發展條例第20條主要係對租約適用農業發展條例或減租
條例「時間點」之界定，與減租條例對耕地定義之援引無直接關聯：
⒈按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業
用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」為農業發展條例第20條第1項所明定，又揆諸該條項92年2月7日修正之立法說明（附件一）：「…
二、現行條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因本條例第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於本條例第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」，合先敘明。
⒉查前揭92年2月7日農業發展條例第20條第1項修正理由，主
要係為避免「耕地以外之農業用地」於89年1月4日該條例修正後所訂立之租賃契約，地主仍有適用減租條例之顧慮而不願出租，為避免該疑慮，爰將原條文「耕地租賃」修正為「農業用地租賃」，俾使「耕地以外之農業用地」於89年1月4日該條例修正後所訂立之租約者，排除減租條例規定之適用更加明確。可見農業發展條例第20條主要係對租約適用農業發展條例或減租條例「時間點」之界定，與減租條例對耕地定義之援引無直接關聯。故原告以農業發展條例第20條第1項之文義係引用「農業用地」而非「耕地」，遽以認定被告不宜引用該條例「耕地」定義顯係誤解。
⒊至本案原告所有之1309-2地號土地，於89年1月4日農業發展
條例修正施行前已依減租條例訂有租約，並於公所登記有案，是依上開農業發展條例規定，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依三七五減租條例之規定。準此，依減租條例第20條：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」，已訂有三七五租約土地，承租人於租期屆滿時，與承租人續訂租約於法尚無不合，原告所稱既不能依減租條例所認定之耕地為標的收回自耕，被告又得以行政權強制出租人仍以「耕地」為標的，耕地承租人依減租條例第20條規定續訂，顯有矛盾等云云，顯係誤解。
㈣系爭函釋並無原告訴稱跨引三七五減租條例與農業發展條例
有關耕地之定義相競釋，致生怪異結果，而有行政程序法第
111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵」無效之違失。按關於耕地定義之沿革及系爭函釋就耕地及自耕地認定標準之依據及考量已如前述，經查「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：…五、經依法編定或變更為非耕地使用時。依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」及「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」分為減租條例第17條、第20條及土地法第83條所明定，準此，倘原訂有三七五租約之土地，雖業經依法編定或變更為非農業發展條例第3條第11款所稱「耕地」時，依土地法第83條規定，仍得繼續為從來之使用，然出、承租人亦得依上開減租條例規定申請終止租約或續訂租約，是本案原告所有坐落宜蘭縣○○鎮○○段○○○○○○○號土地，於89年1月4日農業發展條例修正施行前已依減租條例訂有租約，且經依法編定為公園預定地，原告自得依減租條例第17條規定申請終止租約，耕地租約於租期屆滿時，除原告依上開規定收回自耕外，如承租人願繼續承租，依減租條例第20條規定，自應續訂租約，故有關原告所訴被告97年7月1日函釋，另引農業發展條例有關耕地定義，有行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵」無效之違失，顯係誤解。
㈤原告訴稱減租條例所指「耕地」定義之認定，不啻宣告凡都
市計畫區內農業用地，出租人欲收回此類出租土地，無須依減租條例之規定為之，顯係誤解：
依減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」，准此，被告本於職權以97年7月1日台內地字第0970105525號函釋適用農業發展條例第3條第1項第11款對於耕地之定義，以期實務執行之統一適用，俾免發生適用上之競合問題，於法並無不合。另按「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用」為土地法第83條所明定。
准此，倘訂有三七五租約之土地，經編定或變更為非屬上開農業發展條例所稱之耕地，承租人自仍得繼續從來耕作之使用，出租人亦得依減租條例規定申請終止租約，故原告訴稱減租條例所指耕地如以農業發展條例第3條第1項第11款定義之「耕地」為認定，不啻宣告凡都市計畫區內農業用地之租賃，均非屬耕地三七五租約，出租人欲收回此類出租土地，無須依減租條例之規定為之，顯係誤解。
五、系爭被告97年7月1日台內地字第0970105525號函依行政程序法第159條規定，本質上僅係協助下級機關統一解釋法令及認定事實之解釋性行政規則，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，且本案原告業已就宜蘭縣羅東鎮公所98年7月8日羅鎮民字第0980013046號函駁回其依減租條例第19條第2項規定，申請以擴大家庭農場經營規模為由收回出租耕地之行政處分，提起訴願並經宜蘭縣政府審理在案，是原告主張依行政程序法第113條第2項及行政訴訟法第6條規定，所提確認被告前揭97年7月1日函為行政處分，且該行政處分無效，顯為無理由，應予以駁回等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第第6條第1、2項定有明文。
又「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：…三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者…」行政程序法第111條、第114條第1項第
3款分別定有明文。次按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第
3條第1項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；至行政機關所為單純事實之陳述或理由之說明，既不因該項陳述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例。至於「本（行政程序）法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定（第1項）。
行政規則包括下列各款之規定︰二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」行政程序法第159條第1項以及第2項第2款定有明文。
再按原告之訴，若有起訴不備其他要件，且其情形無從補正者，行政法院應逕以裁定駁回之。行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。
伍、本件依原告訴狀及其於本院98年11月30日庭陳，原告係就系爭被告97年7月1日以台內地字第0970105525號函釋提起確認之訴，而非就宜蘭縣羅東鎮公所以98年7月8日羅鎮民字第0980013046號函，撤銷該所前以98年7月1日羅鎮民字第0980012105號函，准許原告收回土地自耕之處分表示不服，先予敘明。經查系爭函釋內容如下：「主旨：關於耕地三七五減租條例（以下稱減租條例）第19條第2項所稱『耕地』及『自耕地』疑義乙案，請查照並轉知所屬。說明：依據臺北市政府地政處97年6月23日北市地三字第09731473300號函辦理。按耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項…所稱「耕地」及「自耕地」，依農業發展條例第3條第11款…之規定，並揆諸司法院釋字第580號……質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」等語，觀其內容，係被告依農業發展條例第3條第11款規定，並參照司法院第
580號解釋意旨，就耕地三七五減租條例第19條2項所稱「耕地」及「自耕地」之疑義做解釋，乃就法條9條第2項之文意為統一解釋法令，核屬行政程序法第159條所稱之解釋性行政規則，而非針對實體個案所為之行政處分，要無疑義。故系爭函釋對原告不發生具體之法律效果，依前揭說明，原告對非行政處分之行政規則提起訴願，其起訴有行政訴訟法第107條第1項第10款之事由，為不合法。
陸、原告雖主張系爭函釋屬一般處分，已影響其依減租條例第19條第2項規申請收回出租耕地之權益，且以農業發展條例第
3條第1項第11款之耕地為釋義，徒增原條例所無之拘束等，依行政程序法第111條第6、7款規定無效云云。經查：
一、按行政程序法第111條規定之行政處分無效事由列有7款，其中第1至6款是重大明顯之例示，而第7款則為重大明顯之瑕疵之概括規定。又「按行政程序法第111條第6款規定：『未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者』其所謂『欠缺事務權』，基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言」（最高法院96年度判字第76號判決參照）。惟系爭函釋並無此情形，蓋系爭函釋係就法律適用疑義之函復，其法律性質屬行政程序法規定之「解釋性行政規則」，對人民不生具體法律效果，自非行政處分，並無行政程序法第111條情形；雖於具體個案經適用解釋性行政規則可能影響人民，但其發生者係所謂「間接外部效力」，與行政處分所生效力有間。系爭函釋既非行政處分述，自無行政程序法第111條第6、7款規定之適用。
二、次按行政規則之功能在於因應社會及經濟快速變化，使得行政機關就其主管事項可以依其「職權」為認定事實、適用法律，並且為法令之解釋（司法院第548號解釋參照）。惟行政機關之解釋函令並無拘束法院之效力，法官審判時得就具體案件依其獨立確信之判斷，依法律表示其合法適當之見解（司法院釋字第137號、第216號、第407號解釋意旨參照），係指將抽象之解釋事項適用於具體事實時，法院不受解釋函令所拘束，亦得審查並判斷是否加以引用成為裁判規範；惟就法令之疑義解釋方面，此當屬於事務主管機關之職權。準此，被告就耕地三七五減租條例中所謂「耕地」以及「自耕地」之定義援引農業發展條例第3條第11款之規定，其從歷次農業發展條例對於農業用地及耕地定義演變（被告答辯卷宗頁54-55），認為農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍。被告衡諸耕地三七五減租條例第19條第2項立法目的：係為避免農場耕地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農業發展條例之第二階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者並未涵蓋非屬農牧經營者之農場耕地（被告答辯卷宗頁60）。且從92年2月7日農業發展條例第3條第11款關於耕地定義範圍修正之立法說明意旨可知，農業發展條例第3條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區，而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是減租條例第19條第2項之耕地及自耕地，依農業發展條例第3條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述之立法目的。
被告復按憲法第143、153條相關基本國策之規定以及司法院釋字第580號意旨，透過解釋明確定義租佃雙方之財產權益，有助於租佃爭議之定紛止息；且三七五減租條例第19條第2項耕地及自耕地認定標準，涉及出租人得否以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地而無需給予承租人地價補償，恐有衝擊租佃均衡關係，引發租佃紛爭之虞，始於97年
7月1日函釋出租人依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地需符合農業發展條例第3條第11款所稱之「耕地」，除符合該條項之立法目的外，並與司法院釋字第580號意旨所提減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨未有不符，況出租人欲收回之出租耕地如非屬上開農業發展條例所稱之耕地，尚得依減租條例第17條第1項第5款規定終止租約，於租佃雙方權益皆有所兼顧下，貫徹減租條例政策。是被告依其職權所為之解釋，該解釋並無明顯違背解釋法則或者有牴觸上位規範等情，亦無參酌無關之考量，基於權力分立原則，本院自應尊重行政機關依判斷所為解釋，是被告所為系爭函釋，尚屬適法。
柒、綜上，系爭被告97年7月1日所為之台內地字第0970105525號行政規則並非行政處分，原告請求確認無效，不備訴訟要件，且依其情形無從補正，應以裁定駁回。
據上論結，本件原告之訴不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條之規定，裁定如主文。
中華民國98年12月28日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官黃本仁
法官李玉卿法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年12月28日
書記官蔡逸萱