裁判字號：最高行政法院100年判字第596號判決
裁判日期：民國100年04月28日
裁判案由：空氣污染防制法
最高行政法院判決
100年度判字第596號上訴人花蓮縣政府代表人 傅崐萁
送達代收人 劉嘉德 蓮縣花蓮市○○路○○○號訴訟代理人 李文平 律師
張照堂 律師被上訴人中華紙漿股份有限公司代表人 郭清雄 訴訟代理人 謝維仁 律師上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國98年11月12日臺北高等行政法院98年度訴字第1679號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰超過新臺幣拾萬元及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理由
一、被上訴人於花蓮縣○○鄉○○村○○街○○○號設廠從事紙漿生產作業，前經上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）派員於民國96年7月30日前往稽查採樣，檢測結果周界異味污染物濃度為62，超過排放標準所定限值（工業區及農業區為50），違反空氣污染防制法第20條第1項規定，上訴人 爰依 同法第56條第1項及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱空污法裁罰準則）規定裁處新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並限期於96年9月14日前完成改善（罰鍰部分嗣改為10萬元）。被上訴人於96年9月11日第1次提出改善完成報告書，環保局爰於96年10月2日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人爰自96年11月8日至同年月12日止執行按日連續處罰（原審法院98年度訴字第1666號判決）。被上訴人再於96年11月12日第2次提出改善完成報告書，環保局於96年11月14日再次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，爰依空氣污染防制法第56條第2項及空污法裁罰準則規定，分別以96年11月21日府環空字第09606210530、00000000000、00000000000、00000000000、00000000000、09606210580號函附裁處書及96年11月26日府環空字第09606210
590、00000000000、09606210850號函附裁處書，自96年11月15日至同年月23日（被上訴人第3次提出改善完成報告之日）止按日連續處罰，每日各處罰鍰50萬元，9日合計罰鍰450萬元。被上訴人不服，提起訴願，案經行政院環境保護署（下稱環保署）97年5月13日環署訴字第0970003842號訴願決定撤銷前開處分，上訴人改以97年8月5日府環空字第0970114905號函附裁處書，自96年11月15日至同年月23日止按日連續裁處，每日裁處罰鍰30萬元，9日合計處罰鍰270萬元。上開處分復經環保署98年1月22日環署訴字第0980008391號訴願決定撤銷，上訴人依訴願決定意旨，並重新審酌被上訴人工廠歷來之違規紀錄，就該廠經上訴人所屬環保局於96年11月14日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準所定限值部分重為處分，以違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條第1項、第2項及違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則（下稱按日連續處罰執行準則）規定，以98年2月17日府環空字第0980021691號函附裁處書（下稱原處分），裁處被上訴人自96年11月15日至同年月23日止按日連續處罰，每日各處10萬元罰鍰，9日合計罰鍰90萬元。被上訴人仍不服，提起訴願，經訴願決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決：「訴願決定及原處分於超過新臺幣拾萬元之部分均撤銷。原告（即被上訴人，下同）其餘之訴駁回。訴訟費用由被告（即上訴人）負擔九分之八，餘由原告負擔。」上訴人不服，遂提起本件上訴。（關於原判決駁回被上訴人之訴部分，被上訴人未據聲明不服）
二、被上訴人起訴主張：上訴人就96年7月30日之臭氣濃度超過標準案，限期令被上訴人改善，被上訴人於期限內函報改善完成，上訴人亦以「現場查驗」方式查驗，認定被上訴人完成改善，自無得按日連續處罰，亦不應進行「檢測空氣污染物以認定完成改善」之程序。縱認本件已進入按日連續處罰階段，而進行上揭程序，惟空氣污染防制法並無規定可由主管機關自行採樣，且本件實際進行採樣者為「康廷公司」，其並非合格之檢測機構，故系爭96年11月14日之複查採樣顯不合法，不得以之認定查驗結果未完成改善，而按日連續處罰。況即使被上訴人每日排放之臭氣固定，每日測出臭氣濃度亦可能因天候影響而不同，上訴人自應證明每一處罰之日確有違規事實存在，而不得以一日之違規按日連續處罰等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：上訴人於96年7月30日派員稽查被上訴人，並於其廠區周界外進行異味污染物採樣，檢測結果異味污染物濃度超過排放標準所定限值，上訴人依法裁處被上訴人10萬元罰鍰，並限期命提出改善完成報告書。嗣上訴人於96年10月2日前往複查採樣，檢測結果仍超過法定排放標準，被上訴人復於96年11月12日第2次提出改善完成報告書，上訴人於96年11月14日再次執行複查，檢測結果仍超過法定排放標準所定限值，其違規事實洵堪認定，上訴人爰自96年11月15日起執行按日連續處罰，至被上訴人於同年月23日提出改善完成報告之次日止暫停按日連罰，每日裁處10萬元罰鍰，合計處90萬元，核無違誤。至事業排放空氣污染物不符排放標準，經通知限期改善，屆期是否完成改善係以主管機關之查驗結果為認定依據，事業於改善期限屆滿前，檢具符合排放空氣污染物標準之檢測報告報請主管機關查驗，僅為履行法定義務之一項改善義務，並非得據此即認定業已完成改善。故於被上訴人未檢具合法文件報請上訴人查驗並認定符合法定標準前，依法即擬制視為仍處於違法之狀態，主管機關無須每日檢測，則上訴人依法對其未為改善之狀態按日連續處罰，自無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人於96年7月30日派員稽查被上訴人生產活動之區域，檢測結果確定其異味污染物濃度超過排放標準所定限值，隨即進行後續之改善程序，而被上訴人係於96年9月11日申報改善完成，上訴人亦於同年10月2日依法定程序正式派員依標準作業程序為採樣，檢驗結果仍未符標準，至於被上訴人所提出在96年9月22日至同年月25日之巡查紀錄表記載，既非符合採樣標準作業模式之例行巡查資料，自難據為被上訴人已改善空氣污染之事證。又上訴人於96年11月14日採樣檢驗時，其樣本之採取及送驗，均有作業標準可循，而上訴人亦依此標準而採樣及送驗。至樣本之採取與檢驗分屬二事，法律僅規定檢驗機構從事檢驗行為需事前取得許可，但並未規定樣本亦需其親自採取。且本件乃屬複查案件，上訴人復已載明採樣位置、風向等資料，已可確定氣味來源，被上訴人主張上訴人採樣不合法云云，要不足採。
(二)至上訴人依「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」（下稱執行準則）對被上訴人按日處罰部分，鑑於「按日處罰必須按照檢驗並確定違規事實」，本案既在96年11月15日樣本檢驗完成確定被上訴人未完成改善，上訴人僅能對其96年11月15日之違規排放行為為處罰。至於被上訴人96年11月16日至同年月23日之排放行為，因上訴人未予採樣檢測，即不得再對之處罰。從而，原處分就被上訴人96年11月15日之違規排放行為部分之裁罰規制性決定部分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。至於其餘裁罰部分，因與上述法律見解不符，顯有違誤無從維持，訴願決定未予糾正，亦有未合。被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許。
五、本院查：
(一)按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「(第1項)公私場所違反第20條第1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。(第2項)依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」分別為空氣污染防制法第20條第1項及第56條第1項、第2項所明定。依此規定，行為人如有違反空氣污染防制法情事，遭處以罰鍰，並經通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，即得按日連續處罰。
(二)復按，行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人屈服，以達到將來履行義務之效果。上開空氣污染防制法第56條第1項之規定，即在對違反空氣污染防制規定者加予處罰；同條第2項則係對違反第1項規定未能補正或限期改善完成者加予處罰，其處罰之方式為按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在。
(三)經查：被上訴人設廠從事紙漿生產作業，前經上訴人所屬環保局派員於96年7月30日前往稽查採樣，檢測結果周界異味污染物濃度超過排放標準所定限值，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，上訴人爰依同法第56條第1項及空污法裁罰準則規定裁處50萬元罰鍰，並限期於96年9月14日前完成改善；被上訴人於96年9月11日第1次提出改善完成報告書，環保局爰於96年10月2日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人爰自96年11月8日至同年月12日止執行按日連續處罰。被上訴人再於96年11月12日第2次提出改善完成報告書，環保局於96年11月14日再次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，爰依空氣污染防制法第56條第2項及空污法裁罰準則規定，分別自96年11月15日至同年月23日（被上訴人第3次提出改善完成報告之日）止按日連續處罰，每日各處罰鍰50萬元，9日合計罰鍰450萬元。被上訴人不服，提起訴願，經環保署2度訴願決定撤銷原處分後，上訴人重為處分，改裁處被上訴人自96年11月15日至同年月23日止按日連續處罰，每日各處10萬元罰鍰，9日合計罰鍰90萬元等情，為原審確定之事實，此部分並為被上訴人所不爭執。足見，被上訴人係因有違反空氣污染防制法第20條第1項規定情事，經上訴人依法通知限期於96年9月14日前完成改善，被上訴人屆期仍未完成改善，上訴人乃於96年11月14日再次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，則依前開說明，上訴人依此檢測結果，而未再逐日檢測，處被上訴人自96年11月15日至同年月23日（被上訴人第3次提出改善完成報告之日）止按日連續處罰，即無不合。原判決認被上訴人96年11月16日至同年月23日之排放行為，因上訴人未再予逐日採樣檢測，即不得再對之處罰，從而撤銷此部分之訴願決定及原處分，其適用法規，即有未洽。上訴人執以指摘，為有理由，應將原判決此部分廢棄。又上訴人之採樣為合法，本案96年11月14日之樣本檢驗確定被上訴人未完成改善，此為原審確定之事實，據此確定事實，上訴人以被上訴人違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條第1項、第2項及按日連續處罰執行準則規定，裁處被上訴人自96年11月16日至同年月23日止按日連續處罰，每日各處10萬元罰鍰，即無違誤，訴願決定予以維持，均無不合，被上訴人請求撤銷為無理由，本院因自為判決，改判駁回被上訴人在原審此部分之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國100年4月28日
最高行政法院第三庭
審判長法官黃璽君
法官楊惠欽法官吳東都法官陳金圍法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國100年4月28日
書記官彭秀玲