裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第2465號裁定
裁判日期：民國100年05月19日
裁判案由：政府資訊公開法
臺北高等行政法院裁定
99年度訴字第2465號100年5月5日辯論終結原告 劉泓志 即祐民診所被告行政院衛生署中央健康保險局代表人 戴桂英 （局長）住同上訴訟代理人 林家祺 律師
管乃茹 律師上列當事人間政府資訊公開法事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。..起訴不合程式或不備其他要件者。」，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。復按行政訴訟法第8條第1項固規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」。本條規定為實現公法上給付請求權而設，相對於其他以行政處分為標的之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質，如其他訴訟類型已提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。
二、本件原告起訴略以：㈠被告應公布審查醫師姓名：
法院判決、衛生署訴願會及全民健康保險爭議審議委員會（下稱爭審會）皆有公布法官及委員姓名，依憲法之平等原則及比例原則，被告亦應公布審查醫師姓名。被告有告知資訊義務，人民有知的權利，如果公布審核人員名單怕被報復，為何爭審會就公布審核委員名單？被告理應依行政先例平等比照。公布專家名單以昭公信為社會常態，如同大學聯考公布出題老師，大法官釋憲公布大法官名字，皆為責任政治之義務，被告顯違法行政甚久。被告是公務機構應依行政程序法第2條、第4條規定，並遵照憲法第5條、第7條、司法院釋字第185號及第211號平等原則規定及解釋，比照上級機關衛生署、爭審會及衛生署訴願委員會公布審核醫師及專家。又根據司法院釋字第603號及第524號解釋，法務部99年9月16日法律決字第0999038400號函釋及臺中高等行政法院99年度訴字第172號判決意旨，被告有公布審核醫師專家名單之義務。為此，原告依政府資訊公開法第20條規定，提起本件給付訴訟。
㈡被告答辯本件應先訴願，惟被告99年12月9日健保審字第09
90040725號書函沒有寫救濟教示，違反行政程序法第96條第
1項第6款行政處分應記載教示義務規定：原告認為駁回原告之申請，非行政處分，而係事實行為，原告得直接提起給付訴訟。如果法官認為前揭函是行政處分，請提法律依據，並於裁定書寫下被告違反行政程序法第96條之事實，以供原告檢舉被告，申請國家賠償，並闡明訴願機關必須受理之義務，因為衛生單位長期怠為不受理。原告根據被告答辯再提訴願，被告竟改口該函不是行政處分，有違公務人員服務法第5條及行政程序法第8條及衛生署0000000000及0000000000號函。
㈢原告得提起一般給付之訴：
原告要求被告公布資訊，非屬確認行政契約之問題，且行政契約並非行政處分，自然無訴願先行之程序，不涉及撤銷及課予義務訴訟。又根據政府資訊公開法第20條行政機關拒絕原告提供政府資訊、人民得起行政救濟規定，原告提起本件給付訴訟，並無違誤，再依司法院釋字第469號解釋之保護規範理論，原告亦有知的權利及訴權。又被告與原告間之全民健康保險醫療機關合約為行政契約，則後續效果亦應隨行政契約解決，除非法律明文規定或當事人訂約有約定者，不能再由行政機關單方面以行政處分方式為之。是以兩造間之特約醫院合約內容固於全民健保醫療辦法中亦有相類規範，然有關醫療費用扣罰及追扣，既於雙方合約中明確約定，自應依循行政契約方式解決雙方爭執，而不宜另行解釋為行政處分，避免法律關係更趨複雜（參照高雄高等行政法院判決91年度訴字第569號）。因此，本件以給付訴訟要求被告公布審核醫師名單，不以提起課予義務訴訟為正確。原告和被告是行政契約兩造（參見司法院釋字第533號解釋），如果沒有行政契約，就沒有審核專家之爭議，本件所涉事件屬行政契約衍生之爭議，根據行政行為不能併行行政處分與行政契約之形式併用禁止原則，自應依循行政契約方式解決雙方爭執，不宜另行解釋為行政處分，是故本件不以行政處分定義，而以行政契約爭議為主，原告提起給付訴訟，參照司法院釋字第432號解釋。行政訴訟法第4、5、8條及訴願法第1、2條規定，自屬正確等語。並請求判決被告公布該局99年度、100年度健保費用爭議案件之審核專家、審核醫師名單及學經歷現職、專長於該局網站。
三、被告則以：㈠原告依行政訴訟法第8條規定提起本件給付訴訟，然該規定
須以人民有給付之公法上請求權存在為前提要件。原告請求公布審查醫師名單，經查政府資訊公開法法規內容，無任何條文賦予原告請求公開審查醫師之公法上權利，原告所引用司法院釋字第211號及185號解釋，僅為抽象原則與法理，無法作為行政訴訟法第8條之公法上請求權基礎。又原告未證明如不公布審查醫師名單，則對原告有何種公法上權利受有損害，自不得依行政訴訟法第8條提起本訴。原告係不服被告於99年12月9日函、99年12月14日以署授保字第09900004100號函拒絕其請求之決定不服，自應先踐行訴願程序，始得提起撤銷訴訟（行政訴訟法第4條），迺原告誤提一般給付之訴，且未經前置程序，致使訴願機關無法就前開決定再為覆審，逕行起訴於法亦有未合。
㈡被告一向依政府資訊公開法，公布相關資訊，惟被告各區各
科審查醫師名單，非屬該法第7條可公開項目，乃依同法第18條第1項第6款，為避免侵害個人隱私、職業上秘密等為由，不予公開。由於全民健康保險醫療費用已採總額支付制度，相關審查業務並得委託相關醫事團體辦理，例如西醫基層總額醫療專業審查業務99年係委託中華民國醫師公會全國聯合會辦理，審查醫師由受託單位遴聘，並依全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法辦理醫療服務審查。為維護各特約醫事機構申報之醫療費用審查面之公平性，審查醫師名單應屬政府資訊公開法第18條限制公開或不予提供之範圍。有關公布審查醫師名單乙節，既非屬原告與被告所簽契約所約定之內容，亦非行政訴訟法第8條第1項所稱之財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，故應不得提起給付訴訟等語，資為抗辯。並聲明駁回原告之訴。
四、按「『具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。..』、『政府機關應於受理申請提供政府資訊之日起15日內，為准駁之決定..』、『申請人對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟。』，分別為政府資訊公開法第9條第1項、第12條第1項前段及第20條所明定。準此，申請閱覽卷宗時須待行政機關作成決定，即作成行政處分，若對之有不服時，自應循序提起訴願及課予義務訴訟以資救濟。」（最高行政法院96年裁字第1914號裁定參照）。又按「不論是檔案法或行政資訊公開辦法關於檔案或資訊提供之規範，係在滿足人民知的權利，使人民在法規規定之要件下，享有請求行政機關提供檔案或行政資訊之權利；且依上述規定，不論是依據檔案法或行政資訊公開辦法請求行政機關為檔案或行政資訊之提供，行政機關均須依據相關規定為審查，而為准否提供之決定，並通知申請人；換言之，人民依據檔案法或行政資訊公開辦法向行政機關請求檔案或行政資訊之提供，性質上係請求行政機關作成一准予提供之行政處分，而非僅請求行政機關作成一單純提供之事實行為，故於行政機關否准申請人關於提供檔案或行政資訊之請求時，申請人應循提起訴願及行政訴訟法第5條課予義務訴訟之途徑為救濟。」（最高行政法院95年判字第916號判決參照）。準此，對於行政機關否准提供行政資訊之申請，申請人提起行政救濟，應循訴願及課予義務訴訟程序為之。
五、本件原告主張其係按政府資訊公開法第20條規定，為本件給付訴訟請求之依據，並依司法院釋字第469號關於保護規範理論解釋意旨，其有知之權利等語（見原告補充理由狀、言詞辯論筆錄，本院卷第31、170頁）。查原告於99年11月23日、26日依政府資訊公開法第9條規定，申請被告公布各區各科審查醫師名單公布於網路上，被告以前揭99年12月9日函表示：「各區各科審查醫師，非屬該法第7條之公開項目，另依第18條第1項第6款，為避免侵害個人隱私、職業上秘密等情形，本局不予提供各總額及各區審查醫師名單」等語，因此，被告否准原告之申請，依前揭說明，原告即應循訴願及課予義務訴訟提起行政救濟，其逕行依同法第20條規定提起給付之訴，即屬不備合法之起訴要件。至原告援引司法院釋字第469號解釋理由書意旨主張其得提起本件給付之訴，惟該解釋係以公務員怠於執行職務受有損害，依法律規範整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨等因素可得知有保障該受害特定人，乃以保護規範理論意旨，許其依法請求救濟等情，本件並非否准原告請求救濟，而係關於其救濟之方式，應以課予義務訴訟行之，方為合法之問題，與該解釋尚無關聯。
六、原告雖主張被告之99年12月9日函違反教示義務，違反公務人員服務法第5條及行政程序法第8條云云，然查縱該管機關作成書面處分，縱漏未告知救濟期間，亦僅係原告得依行政程序法第98條第3項規定，於該處分書送達後1年內提起訴願時，視為於法定期間內所為，不生原處分是否違法問題，附此敘明。
七、綜上所述，原告提起本件給付訴訟，請求判命被告公布審查醫師於被告網站，按諸上開說明，其起訴不備起訴合法要件且屬於本訴訟程序不能命補正，自應裁定駁回之。
八、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國100年5月19日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官黃清光
法官洪遠亮法官李維心上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年5月19日
書記官何閣梅